国内新能源汽车动力电池回收法律政策对柳州市的启示

刘 娉

（广西师范大学 法学院，广西 桂林 541006）

2020 年3 月，工信部发布关于工业节能与综合利用的工作要点，明确了建设新能源汽车动力电池回收利用体系的必要性，提出国家须出台专项《新能源汽车动力蓄电池梯次利用管理办法》，建立梯次利用产品评价机制。此外，制定动力电池回收相关的行政法规，依托国家监测与动力电池回收溯源综合管理的平台，以督促企业加快履行溯源和回收责任①工信部发布关于工业节能与综合利用的工作要点指出，将推动新能源汽车动力蓄电池回收利用体系建设，深入开展试点工作，加快探索推广技术经济性强、环境友好的回收利用市场化模式，培育一批动力蓄电池回收利用骨干企业。。目前，国内已有较多省份为本省回收废旧动力电池颁布了符合本省具体情况的实施方案。然而，广西暂未出台关于支撑废旧动力电池回收再利用工作的政策或法规。柳州市作为广西自治区新能源汽车生产的主力军，面对大规模新能源汽车退役动力电池回收难题，亟待政府出台相应的政策或法规予以指导和支持。

一、国内关于新能源汽车动力电池回收制定的地方政策

（一）京津冀地区回收动力电池的政策

2018 年10 月，天津市出台有关新能源汽车产业发展新计划②参见《天津市新能源汽车产业发展三年计划行动（2018—2020 年）》。，重点强调发挥市场主导、政府引导的作用，并提出促进新能源汽车与锂离子电池领域深度融合的基本要求，打造全国燃料电池汽车产业的领头羊，布局新能源产业创新协同的新发展。此外，分别提出五项具体工程与保障措施：第一，充分发挥政府的指引作用，建立本市各部门组织协作机制，按照职能分工打造良好的组织保障；第二，加大政府财政支持的广度，对创新型、科技型动力电池回收企业等相关项目予以基金补贴，为其提供必要的金融服务；第三，扩大人才培养和人才引进的力度，提高新能源汽车动力电池的科研投入，为退役动力电池回收的科技水平奠定人才基础；第四，拓宽招商引资的途径和渠道，将市、区两级政府的资源优势充分调动起来，加速退役动力电池回收产业链的转化升级；第五，推动各动力电池生产、回收、再利用等相关企业的沟通与交流，营造动力电池回收良性发展的内部氛围[1]。

2018 年12 月，京津冀地区联合颁发动力电池回收的试点实施方案①参见《京津冀地区新能源汽车动力蓄电池回收利用试点实施方案》。，希望构造京津冀地区的废旧动力电池全生命周期溯源追踪体系，并建立一批专业化程度高的动力电池拆解示范、梯次利用工厂及废旧动力电池资源化再生利用企业。此外，三地政府分别从四个方面进行综合考虑，以提升产业专业技术的水平和资源的利用效率。第一，打造动力电池回收的服务网络，积极探索企业动力电池的梯次利用，并对动力电池再生利用问题作出严格规范，从而加强回收利用体系的建设。第二，实现对动力电池全生命周期的监管，搭建京津冀动力电池的回收信息共享机制，打造三地合一的溯源信息系统，达到回收利用资源共享[2]。第三，加大对先进技术的科技投入和装备研发力度，推进动力电池梯次利用的技术升级。第四，创建京津冀动力电池产业联盟的新模式，拓展与周边地区企业间的联系，探索三地区回收产业链上下游联合试点。

（二）湖南省回收动力电池的政策规定

2019 年4 月，湖南省工信厅发布废旧动力电池回收利用试点实施方案②参见《湖南省新能源汽车动力蓄电池回收利用试点实施方案》。，重点提出完善动力电池回收工作须落实四项重要任务。第一，须建立动力电池回收网络体系，鼓励各相关企业共建共享的回收网络体系，并强化新能源汽车生产企业回收动力电池的主体责任，积极探索回收企业与综合利用企业的商业模式，以此提高动力电池的回收收益。第二，加大科技技术创新力度，支持梯次利用系统技术的创新和资源循环利用技术的研发，打造“回收—梯次利用—资源再生循环利用”完整的产业链，建立资源节约型与环境友好型的回收利用网络体系。第三，发展动力电池产业集群，培育动力电池回收各个环节的龙头企业，充分发挥龙头企业的引导与带头作用，实现经济效益与环境效益齐头并进。第四，贯彻环境保护法及相关法律等上位法的规定，完善动力电池的地方规章和标准体系等各项配套政策，促进动力电池回收有法可依、有章可循。

（三）海南省回收动力电池的政策规定

2019 年11 月，为进一步完善动力电池回收利用工作，海南省工信厅发布新的指导意见③参见《关于进一步做好新能源汽车动力蓄电池回收利用工作的指导意见的通知》。，建议初步搭建新能源汽车动力电池回收利用体系应从四个角度出发。首先，构建动力蓄电池溯源管理体系，严格执行国家的溯源管理规定[3]，并在此基础上建立溯源信息核查及监管机制，对不按国家规定履行溯源管理的企业对其予以行政处罚。其次，架构废旧动力蓄电池的回收网络体系，综合法律法规及相关政策的规定，在客户聚集区域设立设置动力电池维保回收网点，鼓励动力电池企业以多种合作形式共建回收网络，并强化政策的约束力，加强对企业的回收监管力度。再次，以政策手段促进试点工作实施，规范梯次利用企业的回收行为，搭建全省梯次交易商业化平台，推动动力电池梯次利用产业发展。最后，对废旧动力电池按属性分级管理，并强化对动力电池处置安全与环保问题的关注，要求各动力电池相关企业严格遵照国家法规、政策、标准要求回收动力电池。

海南省自从提出“2030 年实现全岛电动化”后，已陆续推出相关配套方案以保证该计划成功实施，其中涵盖了落实国家规定的免征车辆购置税、车船税等免税政策，支持优化制度、标准、监管平台等内外部环境，实施燃油及新能源车停车差别收费等优惠待遇，推出新能源汽车动力电池回收指导意见，等等。而此次指导意见的提出，助推新能源动力电池回收产业链进一步发展。

（四）广东省回收动力电池的政策规定

目前，由于国家的企业注册率和溯源信息上传率尚未实现全覆盖，2019 年12 月，广东省工信厅、商务厅根据工信部对动力电池回收的要求④参见《广东省工信厅 广东省商务厅关于进一步做好新能源汽车动力蓄电池回收利用溯源管理工作的通知》。，结合本省新能源汽车动力电池回收具体情况，进一步对本省回收动力电池工作提出新的指导意见，重点从三个方向展开。首先，对动力电池相关企业（生产企业、回收拆解企业、梯次及再生利用企业等）展开全面核查，要求其遵循国家规定上报真实、完整的溯源数据，并由政府对企业上传的数据做好监督与指导工作。对未按要求上报溯源数据或不符合整改要求的动力电池相关企业，应当要求其建立约束性机制。其次，建立核查情况报告机制，对各市级行政主管部门提出按季度向省工信厅书面汇报动力电池溯源管理核查情况的要求，确保省工信厅掌握本省溯源管理具体实施情况。最后，紧密各市工信、商务主管部门的关系，统筹协调共同推进铜锂电池回收溯源管理。

深圳市发展改革委2018 年4 月率先出台本市对开展新能源汽车动力电池回收试点工作的方案①参见《深圳市开展国家新能源汽车动力电池监管回收利用体系建设试点工作方案（2018—2020 年）》。，在全市范围内探索、实践动力电池生产者责任延伸制度，目的是建立一套适宜深圳退役动力电池合规合法回收的监管体系。2018 年7 月，广州市发展改革委相继出台指导意见的通知②参见《广州市推动新能源汽车若干意见的通知》。，针对新能源动力电池回收的责任主体作出规定，要求责任主体肩负新能源汽车废旧动力电池回收的主要工作，具备与生产规模相匹配的电池回收、利用的能力，并按照法律制定的标准与规定设计职责明晰、可操作性强的回收实施方案。

作为全国首个实现全城公交纯电动的城市，也是广东省第一个动力电池回收试点城市，深圳市第一批新能源公交已进入规模化退役阶段，这意味着国内大量以电动公交为动力的城市，也将陆续进入动力电池退役高峰期。2020 年3 月27 日，深圳巴士集团对首批200 余辆公交车的退役动力电池实施有序回收，共计回收700 余吨。为此，深圳巴士集团、电池产权方中国普天集团加强与深圳市恒创睿能环保科技有限公司的紧密合作，积极实行梯次化回收。其中，针对可梯次利用的退役电池，重新开发使其适用于多功能的梯次产品；针对不可梯次利用的报废电池，通过物理技术分离有价金属，实现电池原材料的循环利用。

二、国内动力电池回收法律政策对柳州市的启示

（一）构建动力电池溯源管理的法律体系

1.建立溯源信息全面核查机制

溯源管理信息是了解各动力电池相关企业展开回收工作基本信息的关键，建立全面核查机制为必要之举。柳州市工信、商务主管部门可以依职能排查国家平台反馈的企业名单，对本市新能源汽车生产企业、报废机动车回收拆解、梯次及再生利用等企业在国家平台注册的情况进行全面核实与确认。针对暂未在国家平台完成注册的企业，积极予以督促。此外，要求完成平台注册的企业对上传的溯源数据负责，以确保上传数据的真实与完整。

2.搭建溯源管理情况报告机制

柳州市政府可以规定由柳州市工信主管部门牵头，以每个季度为节点，汇总本市该季度动力电池溯源管理的核查情况，并以书面形式报送自治区工信厅备份。溯源管理情况报告的内容应包括国家平台的企业注册、新能源汽车生产及销售、报废新能源汽车回收拆解、梯次及再生利用等。除此之外，溯源信息的上传、回收服务网点的建设、相关技术指导信息的报备、公开等情况，以及在现场核查过程中就发现的问题及作出的解决对策，应同核查情况一并上报，确保自治区工信厅掌握全区溯源管理的动态。

3.构建溯源管理的内外监督机制

动力电池再利用涉及的评估体系、回收网络、交易平台、奖惩机制等环节之间存在壁垒，须与税务、环保等相关部门加强联系，通力合作，统合各方资源互相监督，指导有关企业按照国家公布的动力电池回收利用溯源管理暂行规定③参见《新能源汽车动力蓄电池回收利用溯源管理暂行规定》。，履行配合溯源管理工作应尽的职责，有疑问积极向自治区工信厅、商务厅反映解决。

4.架构溯源管理的约束性惩戒机制

各动力电池的相关企业对退役动力电池的溯源信息，有按规定如实报告的义务。综合溯源信息上传情况，以及回收维保网点建设和技术指导的信息报备、公开情况，柳州市工信主管部门须加强对相关企业的合规性检查，对未按要求履行回收利用及溯源管理责任的企业，组织开展针对性督导，并要求其限期即完成整改。对逾期未按要求完成整改，或者整改后依旧不达标的企业，以及存在瞒报、谎报溯源信息等违反溯源管理秩序的行为，应当构建约束性机制，对其予以行政处罚，并纳入企业征信档案，公示至广西信用信息共享平台。此外，针对违反溯源管理的企业或个体制定对应的惩戒政策，对刻意扰乱溯源管理的行为，应处于零容忍的态度。

（二）建立退役动力电池回收法律政策体系

1.依托政策建立回收服务网点

2019 年11 月7 日，工信部对建设动力电池回收服务网点与运营作出新指示①参见《新能源汽车动力蓄电池回收服务网点建设和运营指南》。，提出新能源汽车生产企业应在本行政区域（至少地级）内，建立收集型回收服务网点，以确保废旧动力电池安全、有效地进入正规回收渠道。笔者认为，柳州市可以充分利用原有销售网络，通过自建或协议合作的方式，在客户群体密度高的区域设置维保网点，专门负责动力电池的回收与更换，并同步公告废旧动力电池回收网点的地址、电话等基本信息[4]。建立回收服务网点应符合城市规划法、环境保护法等法律的规定，不得与其相冲突。此外，须严格以“一手收一手换”的形式回收废旧动力电池，将回收的动力电池及时交由正规的回收利用企业进行后续处理，禁止私下移交给其他回收单位或个人，以保障废旧动力电池回收途径合规化。

2.加强动力电池回收的法律监管

新能源汽车自2015 年得到财政补贴而大力推广后，销量持续上升。最近两年达到新能源汽车动力电池的退役高峰期，故国内多个地区积极展开电池回收试点工作。越来越多企业涌入电池回收行业的市场，包括新能源车企、电池供应商、独立的电池回收企业等，从而造就了回收电池渠道分流的局面。在这种情形下，动力电池回收还尚未拥有配套完善的法规体系，为废品回收的“小作坊”创造了介入退役动力电池回收领域的外部条件。但是，由于缺乏动力电池回收资质和电池拆解的专业设备，且动力电池含有大量对人体有害的成分，“小作坊”式回收将给社会安全和环境带来巨大风险。遏止“小作坊”的回收，离不开严格的监管要求。笔者认为，柳州市应加强动力电池回收利用体系的生态环境管理，落实生态环保法律法规，严格管控个体回收户对废旧动力电池的贮存和运输工作，划定动力电池回收企业的界限。此外，还须积极督促废旧动力电池回收产业链的相关企业，严格按照国家法律法规、政策及标准要求，开展动力电池的贮存、拆解、运输等程序环节。

3.构造回收企业的分类管理模式

废弃铅蓄电池为危废物品，动力电池生产企业须事先取得危废综合经营许可证，并在各地设立规范化的回收公司，方可开展对应的回收业务。然而，办理资质证书周期长且要求高，也须花费较大资金投入，故笔者认为，柳州市对回收企业资质问题可分类进行管理，采用“生产—消费—回收—再生”的闭环模式。首先，针对不同类型的回收网点实行差别化环境管理，不同类型存放场所的环境管理规范、分级危险废物经营许可条件，皆由生态环境部会同相关部门制定。其次，对于无防拆标识、防拆标识不完整、已破损的废旧铅蓄电池，要按照危险废物管理；对于未破损的防拆标识完整废旧铅蓄电池，在收集、贮存、运输等环节，原则上可有条件地进行豁免危险废物管理[5]。区分废旧动力电池属性，可有效提升回收管理工作的效率。

4.落实生产者延伸责任制度

通过调查研究发现，目前柳州从事动力电池回收的正规企业并不多。首先，由于申请危废资质的投入大、审批程序繁琐，笔者认为柳州市可将动力电池生产企业现有的门店、仓库等基础工作场地，改造为收集废旧动力电池的暂存点，待申报环保主管部门备案审核后，再给其发放收集、贮存许可证，降低规范化回收体系的实施难度[6]。其次，正规企业备受排挤、未形成闭环体系是动力电池回收市场混乱的重要原因，应尽快构建动力电池回收的闭环体系，加大对非法回收渠道的持续打击。最后，废旧动力电池的收集，回收后的处理以及动力电池的流向，任一环节由没有回收资质企业经手，都将无法保障环境不受污染。因此，确保各环节流通于合法企业，才有望真正落实生产者延伸责任制度。

（三）强化法律政策的引导机制

1.严格遵守现有法律的规定

柳州市在回收废旧动力电池时，须严格按照电池类型及危害特性，实行动力电池回收的级别化管理。针对维保回收网点、报废汽车回收拆解、运输、梯次利用等企业，遵循国家出台的法律法规、政策及标准要求，以不同类型的废旧动力电池属性，分门别类地展开收集、标识、贮存、运输等环节的回收工作，防止有害物质的渗漏和扩散，将可能造成的环境隐患扼杀在回收每个阶段的开头。

2.建立市场金融的激励政策

由于现阶段财税激励政策不健全，市场化回收利用机制迟迟未能建立[7]。笔者认为，柳州市应将回收退役动力电池的试点工作作为落实生态文明建设要求的重要抓手，积极探索动力电池回收的激励机制，如运用财税、信托、基金、债券等政策及手段，帮助各动力电池回收企业开拓动力电池回收利用的绿色通道。

3.设置废旧动力电池回收试点

笔者认为，自治区可以将柳州市设为回收试点的首个实施区域，参照广东省试点深圳市的模式，制定出符合柳州市实际情况的试点实施方案，为柳州市废旧动力电池回收工作提供指导意见。此外，试点地区要与周边地区建立区域联动的机制，突破制约协作的瓶颈，并结合各自产业基础与特点，充分发挥区域互补优势，开展集中回收、规范化综合利用，绘出以点带面协同发展的格局，实现跨区域的产业链联合发展[8]。

（四）加深动力电池回收梯次利用的建设

1.打造科学规范的回收利用网络

根据电池回收利用的方式不同，动力电池可分为梯次利用回收与再生利用回收。笔者认为，在退役动力电池回收利用层面，柳州市须打造一批动力电池梯次利用示范项目，并探索建立动力电池梯次利用交易平台，形成较为成熟的循环利用产业链发展模式，促使动力电池使用、贮运、回收、拆解、利用等环节的有序性。其次，柳州市可创新企业合作形式，鼓励本地企业通过委托、代理与回收企业、综合利用企业展开友好合作，共同搭建废旧动力电池的回收网络，提高回收网络运行效率。

2.创建动力电池回收的新型模式

对于回收废旧电池的梯次利用，将容量降至80%以下的小批量新能源汽车动力电池予以改造，还可利用至小型电动储能、基站备电、低速电动车等领域；对于大批量的退役电池，在充分考虑系统安全性和可靠性的前提下，也可用于微电网系统，或以租赁等方式进入中大型电力储能市场。但是，动力电池梯次利用的拆解技术，其自动化程度较高且需要投入大笔资金，普通动力电池回收企业难以承担，还须柳州市政府加大财政支持力度，为创新动力电池回收模式助力[9]。

（五）提升公众加入回收的参与机制

1.发挥政府对公众宣传教育的职能

在深入贯彻生产者责任延伸制度的背后，动力电池回收工作不仅是生产者的主要任务，政府与社会公众也应当扮演重要角色。笔者认为，柳州市应当充分发挥电视、社交平台、电台广播等新闻媒体作用，以及动力电池生产工业区、居住社区等人口聚集区，加强对社会公众的宣传教育，并及时公布全区试点企业的名单和相关信息，使公众有途径、有意识地参与至动力电池回收工作。

2.建立公众参与回收的配套政策

支持废旧动力电池回收工作，政府应当居于引导的主体地位。笔者认为，柳州市应当探索动力电池残值交易等市场化模式，鼓励社会群体成立本市回收动力电池协会，提升公众加入动力电池回收工作的参与感。其次，协助动力电池回收行业设立专项的产业基金会，为行业的发展注入一笔社会化流动资金。此外，强化动力电池回收利用的公众参与机制，还应引导企业和公众积极参与立法、司法、执法等环节[10]，强化其社会责任与义务，形成建立资源节约型、环境友好型社会的意识。

结 语

新能源汽车动力电池的回收工作既是一个行业发展面临的难题，也是提高环境治理能力的攻坚战。随着新经济、新领域、新行业的迅猛发展，汽车能源清洁化的老问题得到化解，但退役动力电池的新挑战接踵而来。电池回收行业从散乱无序走向规范有序，合理的顶层设计是必经之路。因此，柳州市政府须建立规章制度，出台相应政策，理顺回收的各个环节、积极做好市场监管工作，提高动力电池回收的治理水平，持续优化溯源管理方式，从而补齐政策与制度的短板，推进动力电池回收的综合利用，为柳州市搭建回收动力电池的治理体系添砖加瓦。