嵌入式基层治理模式的悖论及反思

陈鹏

（1.安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002；2.华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）

基层治理是国家治理的基石，基层治理体系的稳定和治理能力的提升，是国家治理能力不断提升和治理绩效不断改进的基础。近十年来，为做好基层治理工作，国家在治理资源输入、治理力量保障和治理方案供给等方面不断加大了对基层治理的嵌入力度，嵌入式治理成为基层治理的常态。嵌入式基层治理模式的形成，有效地缓解了基层治理资源不足、人手不够和方向不明的治理困境，在很大程度上提升了基层治理的绩效，实现了基层治理秩序的稳定。但同时，嵌入式基层治理模式的运行，也使得基层治理陷入对外部治理资金、治理力量和治理方案的高度依赖，外部力量主导下的基层治理格局使得基层空间的内生治理动能和治理能力严重不足，基层治理绩效的改进和基层治理资源投入的增加呈现出相互背离的情况，基层治理的悖论也由此生成。嵌入式基层治理模式的出现，使得基层治理秩序存在刚性过度而柔性不足的问题，外部资金和人员的撤离会使得基层治理经历从秩序到失序的转变，基层治理也将会陷入危机，而且这种危机“不仅是治理技术与治理体制的危机，更是乡村生态、文明与文化的危机，呈现出‘复合性危机’趋势”[1]。如何在外部资源供给不断增加的同时，充分挖掘基层治理内生资源，不断提升内生基层治理主体的治理意愿、治理能力和治理水平，是摆脱嵌入式基层治理悖论的根本出路。

一、嵌入式基层治理模式的生成

农村税费改革是我国基层治理模式发生转向的重要节点，推动着我国基层治理从自主性基层治理模式向嵌入式基层治理模式的转变。2004年农村税费改革启动，国家在减免农业税及其各项附加费的同时，在治理资源输入、治理力量保障和治理方案供给等方面不断加大对基层治理的嵌入力度，基层治理的自主性开始逐渐降低，嵌入式基层治理模式逐渐生成。嵌入式基层治理模式主要表现在以下三个方面。

（一）治理资源嵌入

基层治理是乡镇政府、村级组织等基层治理主体，利用一定的治理资金来完成特定的治理任务并维系基层治理秩序的行为和过程。治理资金的供给是保障基层治理任务完成和基层治理秩序维系的重要前提。在农村税费改革实施之前，基层治理资金主要来源于农民上交的农业税和各项附加资金，有限的资金使得基层治理中很多问题难以得到有效解决，乡镇政府和村级组织的债务问题非常突出。2004年以后，没有了农民交纳的农业税和各项附加资金后，乡镇政府和村级组织的运转开始出现问题。为有效解决基层组织运转难题和改进基层治理绩效，国家在取消农业税的同时开始逐年加大对基层的资金投入力度，基层治理也由此获得了较为稳定的外部资金来源。国家给基层治理输入的资金主要分成保障基层组织有效运转的办公经费、用于帮助解决基层治理难题和推动基层经济社会各项事业更好发展的发展项目资金。基层组织的运转在之前主要依靠农民上交的农业税和相关附加资金，不足的部分由乡镇政府和村级组织通过对外举债的形式来解决。国家给基层组织的运行拨付一定数量的资金，有利于保障基层组织的正常运转，充实了基层组织对外举债的空间，但同时也在一定程度上加剧了村级党组织和村民委员会的行政化倾向。项目资金是为了推动乡村地区的经济、社会各项事业更好地发展，由中央和部分层级的地方政府及其有关职能部门设立不同类型的项目，资金随同项目一起下放到基层的一种外部资金供给模式。通过项目供给资金的形式被部分学者称为“项目制”[2]。项目制主导下的资金供给模式为基层提供了大量的经济社会发展资金，在规范基层政府资金使用和有效解决多年来基层经济社会事业发展滞后问题的同时，也增加了基层政府和村级组织的负担。上级政府很多项目资金的下达以县、乡两级政府和村级组织承担一定比例的资金为前提，这给经济欠发达地区的乡镇政府和村级组织带来了很大的资金压力。如果不争取项目，本地的经济社会发展难以获得推动；如果拿到了项目而缺乏配套资金致使项目难以按时按质按量完成，乡镇政府和村级组织的工作人员则会受到上级政府及有关部门的问责，乡镇政府和村级组织在项目申报中很多时候会陷入报与不报的尴尬境地。而且项目“配套资金问题引发的集体债务问题，仿如‘达摩克利斯之剑’，成为基层社会所面临的最大风险。与地方政府相比，基层社会特别是广大乡村缺少合法和畅通的融资渠道，在处理债务问题上更是举步维艰”[3]。

（二）治理力量嵌入

基层治理任务的完成和治理绩效的改善，离不开基层治理体系的完善和治理主体的努力付出。改革开放以来，工业化进程的快速推进，使得大量的乡村人口开始进入城市务工，很多受过一定程度的教育、有一定经济头脑的村民开始在城市定居，村庄精英大量流失，村级党组织和村民委员会的组织建设出现不同程度的软弱涣散问题。同时，在乡镇政府层面，由于工资收入较低、工作环境不佳、晋升机会较少和返城不易等多种原因，乡镇政府工作人员出现不同程度的流失，基层治理的人力资源供给存在很大的问题，基层治理任务的完成和基层治理绩效的改善也缺乏人力支撑。同时，“由于基层政府尤其是乡镇政府面临着‘上面千条线、下面一根针’的现状，各类的规范化、任务化的考核指标体系内容多、要求高，这使乡镇政府面临着巨大的执行压力”[4]。21世纪以来，为有效解决村级组织建设中存在的软弱涣散和基层治理人力资源供给不足的问题，国家开始陆续启动大学生村官计划和“三支一扶”项目。通过这两项计划，很多大学生被派驻到行政村担任村党支部书记或村委会主任助理，或者从事乡村地区的教育、医疗、文化和扶贫工作。同时，国家还从各级党政机关、企事业单位选派政治觉悟高、专业水平好和工作能力强的干部与工作人员，下乡担任村级党组织的第一书记及从事包村精准扶贫工作。大学生的到来和党政机关干部、企事业单位工作人员的进驻，使得村级党组织的建设取得了很大进步，村级党组织的战斗力和凝聚力不断增强，基层地区从事基层治理的人力资源特别是专业技术人员不足的问题得到很大程度的缓解，外部治理力量的嵌入也为基层治理水平的提升和治理绩效的改进提供了较为充足的人力保障。

（三）治理方案嵌入

基层治理是一项比较复杂的系统工程，涉及的人员多、事情杂、社会关系较为复杂，法律和政策难以完全有效适用。同时，不同地区的基层的实际情况又存在很大的差异。这些问题的存在使得我国的基层治理存在很多难题，需要治理主体在上级政府的领导和政策指导下，充分发挥自身的主动性与积极性，紧密结合本地区的经济社会发展实际来开展治理工作。2004年以来，国家对农村地区和基层治理问题的重视程度不断提高。党的十八大以来，国家对农村地区的工作思路开始发生变化，有关农业、农村和农民问题的顶层设计开始陆续出台，为基层治理工作提供了明确的工作方向、工作重心和具体的路线图，有利于基层政府与村级组织更好地完成基层治理任务，推动乡村地区经济社会各项事业的顺利发展。同时，伴随项目制逐渐成为国家给乡村地区拨付经济社会发展资金的主要形式，上级政府及其相关职能部门对项目实施的形式、进展的步骤和结果的验收等各项环节都做了较为细致的设计，乡镇政府和村级组织的工作人员在实施不同层级政府及其职能部门的不同类型项目时，严格按照上级政府及其职能部门的方案来执行，治理方案的嵌入成为嵌入式基层治理的一大基本特征。越来越多、越来越具体的基层治理方案的嵌入，使得基层治理主体的行为能够得到很好的规范与约束，有效地防范乡镇政府和村级组织的工作人员将项目资金挪作他用，确保中央及各级地方政府下达的项目资金能用在“刀刃”上，推动了基层治理绩效的改进。

二、嵌入式基层治理存在的治理问题

嵌入式基层治理模式的出现，在一定程度上解决了基层治理面临的资金不足、人手不够和方向不明的治理问题，但也存在外部治理资源挤压内部治理资源、内生治理力量在外部力量嵌入后被边缘化、内生治理需求被外部治理方案替代的问题，基层治理投入的增加与基层治理绩效的改进不同步甚至出现背离的现象[5]。

（一）外部治理资源依赖而内生治理资源闲置

治理资源是治理主体完成治理任务、维系治理秩序和实现治理目标的基本前提与重要保障。以治理主体为边界，可以将治理资源分成外部供给的治理资源和治理体系内生的治理资源。治理主体为提高治理水平和改进治理绩效，必须充分利用外部供给与治理体系内生的各种治理资源。然而，由于外部供给的治理资源在供给数量、供给周期、供给的稳定程度等方面存在诸多的不确定性，基层治理主体应该将获取治理资源的重心放在内生治理资源的激发和挖掘上。基层治理与国家治理、社会治理中的其他治理领域不同，法治、自治和德治三者兼容是做好基层治理的根本出路，村规民约、民间调解、农业合作社等是基层治理中可以充分依靠的内生治理资源。

农村税费改革以来，随着中央和不同层级地方政府对乡村地区投入的运转经费和项目资金的不断增多，外部治理资源供给正逐渐成为我国基层治理资源的主要来源。外部治理资源的不断供给，使得乡镇政府和村级组织工作人员的注意力开始从基层开始转向上级政府，如何从上级政府及其职能部门获取更多的项目资金和运转经费、如何保障外部资金的持续稳定的供给等成为基层治理主体日常思考的问题。随着外部治理资源供给力度的不断加大，基层治理主体在大力激发和充分挖掘基层治理体系中内生治理资源方面的主动性与积极性大幅降低，法律、法规、制度、政策等刚性治理手段在基层治理中使用的比重越来越大，基层治理的资金需求量也越来越多。与此同时，村庄精英、村规民约、村社共同体意识等在基层治理中发挥的作用越来越小，基层治理对外部治理资源的高度依赖而内生治理资源的闲置，不仅提高了基层治理的成本，也降低了基层治理秩序的弹性。

（二）外部治理力量成为治理中心而内生治理主体被边缘化

由治理主体构建的治理体系，是治理任务完成和治理绩效改进的主要力量，国家治理体系的现代化是国家治理现代化目标的重要组成部分。按照治理主体的来源划分，可以将特定的治理体系中的治理主体分成内部治理主体和外部治理主体。治理作为一个有别于统治和管理的理念，提倡充分吸纳各种治理主体，构建多中心的治理体系。外部治理主体作为从外部嵌入特定治理体系中的力量，是特定治理体系的重要组成部分。在主要依靠内生治理主体的治理意愿和治理能力提升的前提下，充分发挥外部治理主体在治理过程中的主动性与积极性，是弥补内生治理主体治理能力、降低治理难度和成本、提升治理绩效的重要保障。改革开放以来，乡村精英的大量流失和乡镇政府干部队伍的不稳定，使得基层治理缺乏具有强烈的治理意愿和良好的治理能力的内生治理主体，基层治理在治理资金不足的同时更面临缺乏治理动力和治理能力的困境。大学生村官以及专门从事支农、支教、支医和扶贫工作的大学生的嵌入，为基层治理体系带来了新鲜的血液。第一书记的到来和扶贫工作队的驻村，使得村级党组织建设及精准扶贫工作的成效更加显著，更是对基层治理力量的有力补充。

外部治理力量的嵌入，不仅是对原本较为薄弱的基层治理体系的充实和完善，更是给内生治理主体治理能力的提升提供了很好的学习机会与实践经验，是提升乡镇政府及村级组织工作人员治理能力的难得机遇。但是，从近两年的基层治理工作实践来看，由于外部治理主体在入村时大多带着一定数量的项目资金或者本身就是为负责落实上级下达的项目而来，第一书记等外部治理力量在基层治理中日渐发挥着主导作用，村庄规划、道路建设、产业扶贫等基本上都由外部治理力量来完成，乡镇和村组干部在基层治理中有被边缘化的趋势，内生治理主体的治理能力并未获得提升，基层政权的“悬浮型”问题突出[6]。同时，近年来，乡村社会日益原子化造成社区中原本通过血缘、人情、舆论等形成的规范机制失去了约束力。而随着基层组织配置资源的能力弱化，利益分配的连带制衡机制也已经弱化乃至丧失[7]。由于外部治理力量嵌入基层治理中的时间是有限的，如果不利用外部治理力量来帮助乡镇和村组干部提升治理能力和治理水平，并有效激发他们参与基层治理的主动性与积极性，一旦外部治理主体撤离基层，基层治理将面临失序的风险。

（三）外部治理方案主导而内生治理需求弱化

治理不仅是一个多元治理主体共同参与治理活动的过程，更是多元治理主体在有效识别治理需求和精准设计治理方案的基础上，完成既定治理任务和实现特定治理目标的过程。治理需求的识别是治理方案设计的前提，只有做到及时准确的识别治理需求，才能保证治理方案的科学有效，实现治理绩效改进的目的。具体到基层治理来说，基层治理是乡政村治的结合，具有区别于一般国家治理和社会治理领域的特殊性。乡镇政府作为基层治理的主体之一，是国家行政层级中的最低层级，负有贯彻执行上级政府有关基层治理的方针、政策等任务。中央政府发布的有关基层治理的顶层设计和上级地方政府出台的有关基层治理的规划和具体方案，是指导基层治理工作的重要指南，基层治理主体必须认真遵守。党的十八大以来，党中央和国务院高度重视基层治理和乡村工作，有关基层治理与乡村振兴的顶层设计不断完善，为我国基层治理明确了工作方向和行动指南。同时，村民委员会是村民自我管理、自我监督、自我服务的自治性组织，了解村民需求，做好服务是村民委员会的主要职责。乡政村治的特点决定了我国基层治理要将上级政府的治理意图和基层民众的治理需求有机结合起来，才能做好基层治理工作。

在项目制实施的过程中，不同层级的政府及其职能部门编制了较为具体和细致的项目实施方案，要求基层政府与村组干部在项目实施过程中严格按照上级制定的计划及方案来执行，为规范项目资金使用、确保项目资金安全和项目顺利推进提供了必要的保障。但是，由于制定项目的主体并非基层政府，他们对于基层治理中的难点、重点和群众反映的热点问题的认知及理解与现实存在一定的偏差，而且不同地区的基层治理的现状和存在的问题也存在较大差异，难以设计出一个可以同时在所有乡村地区都适用的项目实施方案，如果完全按照项目的规定和具体要求来实施，可能会导致基层治理陷入一定程度的困境。由于资金来源于上级，项目完成进度和完成结果的考核权也在上级，为以后可以获得更多的项目资金，执行上级的治理方案而非认真识别基层群众的真实治理需求成为基层治理主体的行为选择，外部治理方案主导基层治理与内生治理需求弱化的现象并存成为嵌入式基层治理悖论的表现之一。

三、对嵌入式基层治理模式的反思：从嵌入到脱嵌

由于外部治理资源嵌入过多、治理力量嵌入过深和治理方案嵌入过细，基层治理对外部治理资金产生了深度依赖，内生治理主体也因对外部治理力量存在一定的抵触心理而产生消极作为的心态和表现，过细的治理方案使得基层治理主体工作的自主空间不断被压缩，基层治理秩序也存在刚性过度而柔性不足的问题。同时，外部资金和人员的撤离将使基层治理经历从秩序到失序的转变，基层治理也将会陷入困境。“在基层社会治理上，中央与地方呈现出明显的差异性：以中央为权威中心的官僚领域，对社会的整合是象征性的；以地方为权威中心的基层政权，对社会的治理是实质性的。”[8]嵌入式基层治理模式在实际运行过程中给基层治理在内生治理体系的完善、内生治理资源的挖掘和利用、内生治理主体治理能力的提升等方面带来的问题值得我们反思，而摆脱对外部治理资源的过度依赖、培育内生治理主体和赋予基层更多的自主行为空间是帮助基层治理从嵌入到脱嵌转变的有效路径。

（一）充分挖掘和利用内生治理资源，摆脱对外部治理资源的过度依赖

治理资源是治理主体用以完成治理任务和实现治理目标的前提与保障，在依赖内生治理资源的同时充分利用外部治理资源是治理主体在实施治理行为时的正确选择。农业税费改革以来，基层治理在治理资源供给模式上发生了根本性的转变，由基层自筹治理资源开始向国家输入治理资源转变，基层治理面临的资源困境被打破。但是，随着国家给基层社会输入的资源越来越多，乡镇政府和村级组织等基层治理主体越来越依赖外部治理资源，基层的运转经费靠上级财政拨款，乡村地区的经济建设和社会事业发展靠上级的各种项目资金。基层治理对于外部治理资源的过多依赖，不仅导致国家在基层治理方面的财政投入面临不断增长的压力，更使得基层治理主体丧失了充分挖掘和使用基层社会内生治理资源的动力，基层治理将会由此失去自我造血功能。

基层社会的治理，不仅要依靠政府自上而下的推动，也需要充分激发和利用好基层社会的内生治理资源，实现外部推动和内部提升的紧密结合。党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[9]。基层社会拥有丰富的治理资源，村规民约、村社共同体、农业合作社、村庄精英等在基层治理中扮演着重要的角色，是可以充分利用的治理资源。为有效解决基层治理对外部治理资源深度依赖的问题，国家在给基层治理输入资金的同时，也要让基层治理主体做到充分挖掘基层内生治理资源，更多地采用心理疏导、人文关怀等“柔性”执法手段来实现基层治理的目标[10]，实现以内生治理资源为主体、外部治理资源为有效补充的基层治理资源供给格局。

（二）发挥好外部治理力量的引导作用，充分培育内生治理主体

基层治理的目的是要实现和维系一定的治理秩序，这离不开基层治理主体的努力工作。基层治理是一项技术性和事务性工作兼备的治理类型，治理主体既需要掌握一定的专业知识和治理技术，也需要熟悉与掌握乡村地区独特的风土人情及社会关系网络。推动基层地区的经济建设和社会事业发展，需要治理主体具备专业的知识与技术能力，大学生、下派干部等外部力量的嵌入给基层治理带来了很多专业知识储备丰富和技术能力过硬的治理力量。同时，由于基层社会是一个较为复杂的社会空间，在社会交往和行为规范上存在一定的特殊性，法律、法规和制度等正式行为规范存在较大的适用空间，村规民约、乡村风俗、宗族情感等非正式规范也在基层社会治理中扮演着重要的角色。这就要求基层治理主体在处理基层治理矛盾、解决基层治理纠纷时既要坚持原则性也注意适当的灵活性，要能做到将国家的法律法规和上级政府的政策与基层社会的特殊民情民俗有机结合，用较为柔性的治理手段在基层社会执行好刚性的规范与政策，实现国家治理话语体系向基层治理话语体系的转变。而这些工作的开展和任务的完成，离不开以村组干部为主体的基层社会内生治理力量。

以大学生村官、第一书记、扶贫工作队和“三支一扶”工作人员为主体的外部力量，给基层治理带来了强大的智力支撑，有利于基层经济建设和社会各项事业的顺利推进。但是，由于这些外部力量主体对于基层的风土人情和社会交往规范并不熟悉，且他们大多存在任期的限制，因而在价值取向和行为策略上与内生的基层治理主体之间存在较大差异。如果完全由他们来主导基层治理体系，存在出于政绩考核的压力而不顾基层治理实际盲目推行治理措施的可能，一旦如此则会给基层内生治理主体工作的主动性和积极性带来不同程度的损害，最终也不利于基层治理绩效的改善。同时，“由于乡镇政府自身支配资源的能力有限，而且权威逐步弱化，贯彻落实这些升级达标更加困难，只能在实践中进行‘变通’和‘选择性执行’”[11]，进而影响到乡村治理水平和质量的提升。对此，一方面要充分利用外部治理力量的专业技术特长，发挥好他们在经济建设和社会事业发展等方面的作用，帮助提升内生治理主体的专业水平。另一方面，要处理好内生治理主体与外部治理力量的关系，要注重培育基层内生治理主体，发挥乡镇政府和村组干部在基层治理中的主体作用，实现以内生治理主体为主、外部治理力量为辅的基层治理体系。

（三）赋予基层更多的自主行为空间，激发基层治理内生动力

基层治理是治理主体在依靠一定的治理资源的基础上，通过行使治理权限以完成特定治理任务的行为和过程。基层治理主体在治理权限上的空间大小，在一定程度上会影响到基层治理结果和绩效。近年来，伴随国家治理重心不断下移，基层获得的治理资金越来越多，实施的治理项目也不断增加，如何有效监督和严格规范乡镇政府与村级组织在资金使用及项目实施过程中的行为，防范基层工作人员微腐败问题的发生，是国家在基层治理中亟待解决的难题。为此，中央政府和不同层级的地方政府在给基层加大资金输入力度的同时，也在不断增加专项转移支付的比例，大部分资金以项目的形式进行发放。

国家向基层治理不断输入治理资源的过程，就是国家逐步将基层治理整合进国家治理体系的过程，而“国家整合的进路不是线性的外溢过程，也不是某一要素作用的单项回应过程，而是国家整合行为的输入和社会反馈的回应之间互嵌的双旋耦合结构”[12]。规范资金的发放和严格资金的用途，是国家在对基层加大资金投入力度的同时作出的合理制度安排，有利于使基层治理摆脱“正式权力的非正式运作”[13]的治理策略。但是在项目制实际执行过程中，上级政府及其有关职能部门存在“管得过多、管得过细、管得过死”等问题，基层政府及其工作人员不仅在资金的使用上缺乏必要的支配权，而且在工作任务的安排、工作进度的调度和工作方案的调整等方面均缺乏自主空间，基层政府及其工作人员在很大程度上已经成为完成上级政府交办项目的被动执行者，而且还要承担较为严格且频繁的考核压力，从而使得基层治理主体的工作积极性大大降低。项目实施方案与基层地区实际存在的差距和基层治理主体工作积极性的下降，在很大程度上降低了项目资金使用的效率及取得的成效。不同地区的乡村社会结构不同，基层治理也应该有不同的治理模式[14]。乡镇政府和村组干部是基层治理的主体，在强化对他们的监督和考核的同时，也需要赋予他们在基层治理议程的设定、基层治理资源的配置等方面拥有较为充足的行为空间，以有效激发基层治理内生动力，充分利用好国家投入到基层治理的资金，提升基层治理的能力和改善基层治理的绩效。