近五年来我国学者关于基层形式主义的研究综述

王瑞昕 张强明

（西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637000）

近五年来，党中央为治理形式主义作风采取了许多富有成效的举措，从改进调查研究、改进文风会风等问题着手制定“八项规定”为切入点，相继开展了“群众路线教育实践活动”、“三严三实”专题教育活动、“两学一做”学习教育活动。特别是中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，在通知中强调要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。因此，总结和梳理近年来学术界关于基层治理中“形式主义”的研究成果，对落实习近平总书记的重要批示精神，更好地推动学术研究十分必要，有利于更好地解决基层治理中的形式主义问题，更好地为群众办实事、办好事。

一、基层形式主义的表现形式

基层形式主义的表现形态各异。近五年来，通过梳理我国学者关于基层形式主义的研究，发现这些研究成果主要体现在行政执行中的形式主义、服务群众中的形式主义这两大方面。

（一）行政执行中的形式主义

在行政执行的过程中，形式主义实际上体现在基层工作的各个方面，这种体现不是要将取得的成绩全然否定，而应该理解为在执行中为了取得更大的成绩或者为得到上级的好评，体现基层组织对上级任务的重视，而出现的过度分解、过度留痕、形式内容化与文山会海的现象。

1.过度分解。周少来认为县级政府为了显示对上级决策的“政治重视、执行有力”，会把各项工作指标进一步细化分解，一项工作要分解成十几项“量化指标”，这就是乡镇政府面临的上级政府的“层层加码”，而乡镇政府也会将任务“加码”分派到村级组织，基层行政性事务和任务的繁多就为乡镇政府和村级组织的各种“形式主义应对”埋下了伏笔［1］。谢宝富认为上级政府无视客观条件给下级政府加码，这样下级政府完成的工作、指标之和必然超过上级单位“发包”给本级单位的任务、指标的数量从而可以达到超额完成任务的目标［2］。

2.过度留痕。过度留痕是基层组织在面临上级的纵向督查压力下选择的生存策略。韩喜平认为痕迹管理是指基层组织在部署、考核、汇报、总结工作的过程中，以文字、图片、表格、视频等资料为对象加以整理记录，形成档案、板块、台账以使相关工作留有痕迹，痕迹管理是官僚制的档案管理原则的体现，但基层的痕迹管理方式已经异化为追求痕迹的形式。精准扶贫中的“填表式”帮扶、“留影式”入户、“卷宗式”总结等行为使工作实效重“痕”不重“绩”，痕迹主义是形式主义的当代表现［3］。赵阳认为“痕迹管理”避免了以往绩效考核相对轻浮的缺陷，使考核内容更加详细，便于操作。但过度依赖痕迹，忽略实际状况，则会使地方基层机关的组织风气和工作氛围不断恶化，产生凡事求痕、推责抓痕、虚假造痕、单纯看痕等痕迹主义作风，从而影响工作实绩［4］。

3.形式内容化。形式内容化是指用来证明工作实效的辅助手段和方式取代了内容的中心地位，导致工作内容形式化。陈辉通过考察基层精准扶贫工作中的形式主义指出：在扶贫档案管理工作中基层干部要花费较多时间整理资料。档案资料只是实际工作的记载，但在一些地区的扶贫工作实践中，档案材料比实际工作还重要，许多扶贫工作的整改措施并不是针对实际工作而是在于整改档案材料，规范化的档案管理已经实际影响扶贫工作，诱发了基层干部工作中心的偏离，用形式掩盖了实际工作内容［5］。

4.文山会海。文山会海不仅是形式主义的重要表现，同时也是形式主义产生的原因。彭勃的研究认为文山会海的实质在于基层政府在面临治理难度大、攻坚式的治理任务时，会被动地选择这种方式来应付上级频繁的检查，这是一种程序主义式的应对策略。王培通过对文风中的形式主义调查指出：连篇累牍的文件、各种名目的会议使基层浪费了公共资源，降低了行政效率。基层的文牍主义是“工作不够，材料来凑”，以层层发文来代替真抓实干的工作［6］。

（二）服务群众中的形式主义

在服务群众的过程中，基层组织作为上级政府政策执行的终端和基层群众服务和需求的提供者和反馈者，其受到的双向压力是巨大的。在现有体制下，双向压力下的基层组织由于有限的资源投入更倾向于满足上级政府政策执行的需要，由此产生了以政绩工程取代惠民工程、以中心工作取代服务群众的形式主义倾向。

1.以政绩工程取代惠民工程。仝志辉在研究基层治理时指出由于发展农民合作经济组织的政治正确，又有财政资金下达，因此，各种涉农部门蜂拥而上。“三农”领域惠农政策频出，但各涉农部门分散使用财政支农资金的弊端也越来越突出，各部门都会拿财政支农资金发展几个“示范合作社”，以便获得政绩和经费。这种“政绩工程”最终损害的只能是群众的利益，并伤害合作社道路的声誉［7］。同样，彭勃的研究认为，在治理资源向基层转移的过程中，基层政府为了在横向的竞争中取得优势，会选择性的打造亮点工程和盆景工程，并开展大量的基层治理创新造势活动，从而忽视基层的基础工作和短板治理。

2.以中心工作取代服务群众。何晓龙以西部某省的S 镇T 村的实证材料为基础分析得出，乡镇政府在强调“中心工作”的同时，对常规性工作进行选择性忽视，导致农民“小事”让位于“中心工作”。T 村在强调扶贫和新农村建设的中心工作之际，对涉及农民的“小事”治理就会以“不发生，不过问，不出事，不应对”来应付。在以完成中心任务为荣的“论英雄”治理逻辑下，常规性任务管理通常是以形式化或“过问”的治理方式出现［8］。

二、关于基层形式主义的成因分析

基层形式主义的生成有其内在原因。通过梳理发现，学者们大致认同的具有代表性的原因是党性不纯、政绩观错位；制度建设滞后；基层治理存在现实困境。

（一）党性不纯、政绩观错位

政绩观是党员干部执政目的的体现，以人民立场为根本出发点的政绩观才是不忘初心的真切表现。但在基层实践中，部分党员干部由于政绩观错位，以片面发展经济为导向，为晋升仕途而大搞表面文章，为“面子”宁失“里子”等思想导致了基层形式之风的蔓延。

1.政绩观错位。习近平总书记深刻指出：“形式主义的本质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式替代了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的表象掩盖了矛盾和问题。”［9］周飞舟认为在改革开放后地方基层政府的首要目标在于出“政绩”，其中心内容就是保持地方的社会安定，实现高速的经济增长，这也带来了基层政府行为模式的变动。为了推动GDP 的高增长率，有些地方基层政府能够一掷千金发起大规模基本建设投资而不考虑长远后果，“跑部钱进”已成为许多地方政府的主要工作目标之一［10］。“政绩为王，效率至上”的思想观点在体制内成为主流使形式主义的存在有了内生力量。张明认为虚报浮夸、数字政绩、材料政绩能更好地获得上级的认可，自然也就导致基层把“材料美化”“过程走秀”作为工作导向，以打造漂亮、完善、符合领导心意的材料成果取代真抓实干［11］。

2.利己主义严重。刘建军认为受市场经济的影响，在当前的行政实践中出现了很多利己主义者。他们在工作中背离了为人民服务的工作宗旨、以个体利益为核心开展工作。利己主义者为了尽快得到提升，会编造一些文字资料、图片材料，来彰显自己的业绩，获得晋升机会。另一方面，有些受利己主义思想影响的干部会在服务群众的过程中，通过照片或文字报道来夸大宣传自己的成绩以塑造个人形象［12］。李小红认为形式主义的背后是实用主义、功利主义这些思想产生的恶劣影响，本质上是“私”作祟，公职人员掌握公权力却只想利己，以程序为工具，以数据为准则，这样虚夸浮报的形式主义问题就会滋生［13］。

3.不良之风。余哲西认为“讲面子”“好体面”等思想也在相当程度上助长了形式主义。在基层治理中，“宁失里子，也要面子”的情况很常见，由此也导致了上级干部下基层调研时，基层干部会开大会、“盆景”项目等面子工程［14］。

（二）制度建设滞后

在当前高速发展的经济社会大环境下，传统的社会管理体制日益让位于社会治理，在社会治理的创新发展中，制度的转变是落后于社会实践的进展的。压力型体制和行政考核制度的问题共同构成了基层形式主义产生的体制因素，而民主监督渠道的阻滞则是基层形式主义得以泛滥的社会根源。

1. “压力型体制”使基层不堪重负。戴焰军认为在实践中搞形式主义的人能够分为自愿搞形式主义的人和被迫搞形式主义的人，这两种人要区别对待。显然，在“层层加码”的压力型体制下乡镇政府及其管理的村级组织就是被迫搞形式主义的人［15］。杨华指出顺着行政管理的层级链条，乡镇政府成为“没有回旋余地、责任不能再分”的“最终责任承担者”，上级的每一级政府的“官僚式”任务摊派，成为疲于应对的乡镇政府生产各种“形式主义应付”的土壤［16］。

2. 行政考核制度存在问题。这主要体现在两个方面，一是干部考核方式单一。王元明认为在上级领导看来严格、实时的考核可以更好地监督基层干部的行为过程，以文字记录和数据资料记录政策执行过程方便上级政府进行引导和管控。但在考核过程中将数据指标置于最重要地位就必然会向基层传递一个明显的信号，即行为发生与否上级并不关注，行为的阶段性成果也不会成为最终评价指标，对整个政策执行过程的记录才是最重要的，基层干部对工作过程缺乏详细的记录和实时的呈报就会被认定为政策落实不彻底。这就招致基层工作重心的转移，基层工作者会将更多的精力用于相关数据的填写和资料的汇编上报［17］。何晨阳指出各种检查考核反复叠加，造成了乡镇政府工作的“形式主义应对”：一是无法精准量化或核实的“数字”变成了数字造假，产生随意编造、一个领导能够任意改变几个考核数据的现象；二是上级政府考核机制对形式主义的默许，使填表应付成为常态化行为［18］。文宏认为上级政府对形式主义做法的“默许”为形式主义的长期存在提供了空间。这种考核机制是一种留有“孔洞”的考核方式，一方面体现了上级政府对基层政府在符合共同利益情况下的最大化包容，另一方面也是对基层政府政策执行方式灵活性的妥协与默认。

3.民主监督渠道不畅。群众参与监督不力是形成基层形式主义的社会因素。周少来认为形式主义是官僚体制内部的“体制空转”，体制之外的人难以发觉和监督。现有制度无从保障基层民众的知情权和参与权，很多基层政府的工作和公共事务，公众基本无从知晓也就谈不上参与和监督［19］。周飞舟认为对基层政府的考核不应该只是由上级政府来做，检查考核的权力只由上级政府掌握的模式只能培养出“唯上是从”的基层政府，要对政府的行为做出真正有益的评估，舆论和民意的加入必不可少［10］。

（三）基层治理存在的现实困境

基层治理是复杂的治理过程，存在的现实困境是治理资源的有限性使基层组织无法兼顾政策执行和服务群众两大方面工作。具体表现在基层治理中的实行策略主义、基层自治组织的行政化倾向以及群众政治参与不足所造成的村民间社会资本的缺失三方面。

1.基层治理的策略主义。欧阳静认为策略主义是基层政权组织在治理过程中由于缺乏稳定的规则制度，而功利地将各类方法、技术、手段引入到乡镇的权力运作中来作为其行为规则的方式。策略主义的特点是随意性、权宜性以及稳定性不足，“摆平”和“搞定”是策略主义逻辑的关键词［20］。“摆平就是水平，搞定就是稳定”，显然基层政府在实际运行中“只问结果，不问手段”的运动化、非程序性的工作方式是滋生形式主义的土壤。策略主义的实质是基层政府在治理动力不足情况下的主动行为，文宏的研究认为，基层治理的策略主义反映了基层政府基于纵向的考核压力和横向的竞争压力的双力作用下，所选择的一种趋利避害的理性算计方式。

2.基层自治组织的行政化倾向。欧阳静在长期定点调研江西D 镇的基础上得出在2005 年税改后乡村之间的支配性关系不但没有被削弱反而在增强的结论，村级组织官僚化的趋向十分明显。村干部的工资制、考核制，村级组织的坐班制、考勤制，“村帐镇管”的财务制度等制度约束构建了基层治理的结构，使村级组织日益行政化。行政化的村级组织成为乡镇政府行政管理链条上的一级，对乡镇政府的行政命令和指标任务只能是没有拒绝余地的完成，各类报表台账和档案管理工作使村组织被迫以形式主义来应对。这也就造成了基层自治功能实效减弱，导致村民自下而上的监督方式被悬置，村级组织为完成上级意志而忽视民意［21］。村级组织的行政化意味着村组织成为政府行政链条的最低端，乡镇政府成为村级自治组织的直接“上级”，乡镇政府的工作方式也影响着村级组织的工作方式，村级组织以策略主义行为应对繁多的行政事务就不可避免，完成任务过程中为“摆平”村民琐事使其为中心工作让步的形式主义势必存在。

3.乡村农民缺乏社会资本。何晓龙根据西部某省S 镇T 村的实地调查资料为依据，认为乡村农民之间处于原子化形态，相互之间的信任和支持共同体已经解体且无法重塑。社会资本是社会内部成员在交往过程中产生的信任和规范，农民掌握的社会资本多则有利于乡村自治，农民掌握的社会资本少则有利于形式主义者的“维控”。农民之间的联系减弱以及人际情感的弱化使农民个体在维护自身权益时无法采取集体行动，这样就便于基层干部的“维控”，助长了村级组织脱离群众的形式主义倾向。在面临基层矛盾时，基层干部往往采取能“搁置”就不解决的调解方式，而在实际工作中进行走马观花式调研，给出不能兑现的承诺也成为默认的服务方式［22］102。

三、基层形式主义的治理路径探讨

通过对形式主义的表现和原因分析，学者们给出的解决形式主义的路径主要体现在政治文化维度、政治制度维度和基层治理维度。

（一）政治文化维度

基层形式主义的产生，其根本在于部分党员干部理想信念的遗忘，因此，党中央才会在基层强化“两学一做”“三严三实”等教育实践活动。而学术界在政治文化维度对基层形式主义的治理方向上，主要从加强理想信念教育、弘扬主流文化、加强公民意识教育三方面展开研究。

1.强化价值体系，加强理想信念教育。李保林认为形式主义不良风气的蔓延，表明了马克思主义思想路线被束之高阁的严峻事实，对形式主义的治理要从端正思想路线的高度加以治理，只有紧抓实事求是的思想路线，才能形成治本的效果［23］。邹劲松引用党中央关于作风建设的论述认为各级领导干部应当把思想进一步统一到习近平总书记的重要论述上来，在反对形式主义、官僚主义的问题上做到思想上高度重视，行动上高度自觉。领导干部只有践行以人民为中心的发展理念，在工作中才不会与人民群众日渐脱离。坚持正确的政绩观，思想上才不会焦虑、行动上才不会急功近利，才不会搞假大空的形式主义［24］。

2.培育和弘扬主流文化。谢宝富教授对政治实践中的形式主义进行根源探求之后认为形式主义是人性需求使然、压力型体制挤压使然［25］，因此，要化解形式主义、弱化公职人员的个人利益诉求，采取弘扬主流价值观的方式必不可少。刘先春、敖小茂认为要加强党内主流文化建设，坚定马克思主义信仰和社会主义理想信念，党内主流文化建设要做到与时俱进，增强党内主流文化在市场经济条件下的理论说服力和实效性［26］。

3.加强公民意识教育。靳志强认为：“农村社会组织的发育、公共空间的成长及公共制度的再造过程，也是农民独立化、平等化和公民化的过程，其实质是现代民主社会、民主治理及社区和社会认同的再建构。”［27］

（二）政治制度维度

政治制度是政治活动的规则，政治制度建设滞后会扭曲政治活动的开展。对于基层形式主义的治理，最重要的是要理顺基层和上级政府之间的关系，建立科学的考评体系和领导体制，使基层能有效回应上级政府的要求，真正做到为基层“减负”。

1.推行科学严谨的考评机制。刘建军通过对形式主义的突出表现——痕迹主义的研究认为以痕迹来对工作进行考核，从某种程度上来说是在鼓励其他人效仿，要消除“痕迹主义”的外在土壤就要建立完善的考核问责机制，科学规划基层考核体系，可以运用大数据等现代信息技术来探索创新考核和激励机制，构建信息共享平台对工作痕迹进行同类项合并。上级管理部门应用多方位、多角度、多层面的手段来考评下级部门的工作情况。同时，健全问责制度，对基层痕迹滥用的现象要严厉问责，上级单位在考核时要实事求是，对没必要留痕的工作要减少和免除留痕要求，根据各地方实际情况制定科学的处理办法［28］。

2.建立健全科学的领导体制和治理机制。刘红凛认为形式主义的破除要全面深化体制机制与党政机构改革，这样才能从根本上铲除官僚主义和形式主义衍生的土壤。这就要求健全科学的领导体制、治理机制、选人用人机制、干部激励机制与容错纠错机制、权力监督与制约机制，最重要的是要转变政府职能，合理简政放权，赋予基层政府相应的自主权和活动空间［29］。

（三）基层治理维度

关于基层治理学术界着重于从基础性权力建设、构建基层文化网络这两大方面来进行，其实质是要强化村级组织的组织能力、领导能力，构建良好的乡村文化和政治生态。

1.基础性权力建设。基础性权力指国家在其疆域内有效实现资源再分配的能力，欧阳静在研究村级组织官僚化的基础上认为目前国家的基层政权建设只是停留在机构与人员的行政化上，表现在形式主义的文牍化、痕迹化以及管理形式上的考核与考勤上，但没有涉及到公共权力运作的组织化、制度化与常规化。而要真正地削弱基层的形式主义倾向，就必须完善国家基层政权的权力运作规则，使其成为具备治理能力的理性化行政组织。欧阳静提出村级组织行政化的逻辑是农村基层政权的权威衰变，基础性权力建设的目标就是赋予基层政权充足的财政资源和常规化、制度化的权力使其有能力完成乡村治理领域的各种工作［30］。

2.基层文化网络建设。建设乡村文化网络是治理基层形式主义的保障，何晓龙认为基层治理的形式主义是在一定的治理文化网络中发生的，要建设有利于乡村治理的文化网络就要使国家权力与乡村各种文化进行有效衔接。一是要深化乡村干部对社会主义核心价值观的学习；二是要营造良好的乡村政权运作的政治生态文化，以体制为载体塑造风清气正的文化氛围；三是乡村政权运作要借助乡村的优秀文化和资源，与村民实现上下有效互动，而村民也能借助文化网络实现自我治理；四是要特别强调德治在乡村建设中的重要作用，实现德治、法治、自治的有效融合［22］105。

四、基层形式主义的研究评述

近五年来，国内学者关于基层形式主义的相关研究，主要体现在形式主义的表现、生成原因、治理措施方面。研究成果丰硕，但又存在研究不足之处。进一步展望未来基层治理如何推进，对治理基层形式主义具有重要的理论意义。

（一）基层形式主义研究成果

首先，研究的广度深度不断深入。相关研究对基层形式主义的解读越来越深刻，从对部分党员干部急功近利、弄虚作假的不良风气，到体制内部的文牍主义、痕迹主义，再到基层乡村治理中的策略主义、摆平主义，学者们对形式主义进行了深挖和分解，对形式主义类型的认识进一步加强了对其本质的认识。形式主义表现的解读呈现多角度、多层次等特点，为进一步深入研究创造了条件。其次，研究范围和研究视角越来越广。形式主义问题最初是作为党政领导干部的作风问题、思想问题进行批判的，对形式主义的研究贯穿党的历史。这些研究视角主要集中在党的建设上，而近五年来的研究拓展到全面从严治党、民主政治参与、乡村治理逻辑、基层党组织建设、考核制度的完善、科学的权力运行体系等方面，拓宽了研究形式主义的新视角，对治理形式主义的虚假风气有重大指导意义。最后，治理路径的实践功能不断增强。近五年来，学者们关于治理形式主义的对策研究主要有两类：一是指导性对策研究。在这方面学者主要强调的是宏观层面的形式主义治理，注重全方位的归纳和分析问题。二是专门性的对策研究。针对具体方面展开深入研究，注重研究的深度和技术治理。

（二）基层形式主义研究不足

首先，近五年来的研究成果对基层政策执行已有大量研究，研究落脚于县域基层治理领域。自2013 年以来，国内学者对形式主义的研究成果有了一个爆发式的增长阶段。就研究对象来说，多以行政执行中的片段为主，缺乏对基层工作中形式主义的整体性观察，以基层和地方政府的具体工作为研究对象的研究成果较少。目前主要成果集中于精准扶贫工作，对基层其他一些“中心工作”中形式主义的关注很少。

其次，研究方法较单一，多注重规范研究。对于形式主义的研究体现出多规范研究少实证研究，多定性研究少定量研究的情况。规范研究成果偏向理论性、概括性和应然性，实证研究注重现实政治生活中形式主义的实然状态，可以针对实际情况形成以问题为导向的治理对策。所以，对积弊重重的形式主义问题多做实证类的研究可以使形式主义的治理路径更具可行性和实践性。尤其是有学者认为财政关系影响着地方政府行为，而基层政府的形式主义行为是否与基层财政的多寡有关联以及有多大的相关性，这个问题需要学者们从定量研究的角度进行分析与论证。

再次，成因分析不够深入。关于基层搞形式主义的原因，学者们大致是从体制机制、文化价值观、基层治理结构这三方面分析的，可以说比较全面，但学者们对于形式主义的成因论述是不具体的，比如体制机制的弊端是形式主义的根源，但对体制机制是如何形塑形式主义缺乏实证资料的佐证，大多是就现象和表现来分析。

最后，治理路径多倾向于体制内部改革，缺乏多元互动。学者们提出的治理路径首先注重党内作风建设和思想路线教育，其次是体制机制的改革，最后是基层治理的重构。在这些治理措施中，学者们多强调对产生形式主义的内生动力进行抑制，而对遏制形式主义产生的外在民主约束多是简要论述，对于怎样引导公民参与监督基层政府的行政过程、怎样发挥民间自治组织和非政府组织对政府的有效制约这些问题并没有突出研究成果。

（三）基层形式主义研究展望

在今后的研究中，应重视以基层具体工作中的形式主义为对象开展研究，注重对形式主义的整体性观察；在研究方法上应注意规范研究和实证研究相结合，在原因分析上应注重多维解读，在治理路径上应强化对外部制约力量参与基层形式主义治理的对策研究。

1.应重视以整体性的基层形式主义为对象的研究。当前学界关于整体性形式主义的文献资料较缺乏，着眼于基层治理领域，考察基层具体工作中的形式主义的基本特征和表现形式可以弥补这一不足，如维稳工作中的形式主义、扶贫工作中的形式主义等等。研究基层行政工作中形式主义的整体性表现，有助于更好地解释形式主义。

2.坚持规范研究与实证研究相结合。形式主义的病灶在基层，对基层形式主义的研究应落实在实地调研的基础上，通过实证资料的分析，可以更加准确地把握基层形式主义的成因，通过不断挖掘基层形式主义与上级行政机关的形式主义不同之处，以此给出切实有效的治理举措。

3.系统分析基层形式主义产生的多维成因。现有研究基层形式主义的成因分析还不够具体，容易导致只见表象不见本质的情况，容易把现象和原因混淆。只有在获取足够的信息和资料基础上，对其进行系统细致的成因分析，才能理清基层形式主义形成的路径。

4.治理途径应加强对外部制约力量的研究。形式主义的产生根本在于行政官僚体系的自我空转，人民群众对体制内部的情况无法做到切实有效的监督。因此，只有完善外部民主力量的监督作用才能有效消除基层的形式主义。今后学界研究的重点应放在如何有效地清除民主参与和民意表达的障碍，如何发挥非政府组织与政府行政过程的有效衔接这些问题上，使治理基层形式主义形成体制内和体制外的系统化合力。