创新基层社会治理视域下工会与社会组织合作模式研究——以上海为例

严宇鸣

（华东政法大学 马克思主义学院，上海 200042）

2015年7月，中共中央召开党的群团工作会议，对群团组织提出“强三性”“去四化”的改革要求。遵照中央要求，全国总工会带领各级工会推进了系列改革，除了依照“减上补下”原则实现人员编制的下移调整以及借助技术支持拓展网络服务平台外，工会系统尤为注重加强对于各类特别是劳动关系领域社会组织力量的整合利用，借助这一形式提升自身服务职工的专业化水平，满足职工群众的多样化服务需求。值得注意的是，虽然在形式上同样表现为服务项目的甲、乙双方，但与政府“购买”服务项目形式相比，工会在引入社会组织力量的过程中更为注重双方“合作”关系的建立。这既与中央提出的“自建”“联合建”社会组织形式要求有关，也是因为工会自身高度参与相应服务项目，需要在过程中配合甚至带领社会组织共同推进具体服务工作，故而双方有着更为紧密的工作联系。

整体而言，工会与社会组织的合作形式符合习近平总书记提出的“接长手臂、形成链条”的改革要求，不仅有利于工会、社会组织的各自发展，同时也对两者共同参与基层社会治理有着积极助益，是国家于新时代不断提升治理能力现代化水平的具体表现。在众多关于工会参与国家治理研究的基础上，①张波：《国家治理体系语境中工会参与社会治理：规范、困境与趋势》，载《天津市工会管理干部学院学报》，2017年第3期；张善柱：《国家治理体系现代化中的工会参与》，载《天津行政学院学报》，2018年第3期；陶志勇：《国家治理体系和治理能力现代化视角下的工会角色》，载《工会理论研究》，2019年第6期。本文以上海地区工会为研究对象，对工会与社会组织的合作模式予以具体讨论，比较地区内各层级尤其是区总工会、二级工会②所谓“二级工会”由区直属工会与直管企业工会组成，其中直属工会包括街道总工会、镇总工会、开发区工会联合会、区属企业工会及系统工会，直属企业工会则主要由中央部委办局、兄弟省市在所在地区办企业及部分世界500强外资企业工会组成。在改革意见提出前后与社会组织合作的不同表现，分析改革对于这一形式带来的实际影响，并探讨两者进一步参与基层社会治理的关键性工作要点。

一、工会与社会组织合作对于创新基层社会治理的时代意义

工会历来是党联系职工群众的桥梁、纽带。革命时期，工会组织积极传播党的革命主张与政策，发动社会各界参与党的革命行动，为革命胜利做出了卓越贡献。新中国成立后，工会积极发动群众进行各类生产经营活动，是我国在改革开放之前“单位制”社会结构得以整体运行的配套性组织管理力量，嵌入于党政管理结构之中。然而，进入改革阶段，工会组织效力有所弱化。各类企事业单位经历组织结构调整，原有系统性、封闭性、排他性的管理架构出现松动，更有一部分企业接受关停、倒闭、转制处理，大量“单位人”外流至社会，使得工会失去了发展依靠。在较长的一段时间内，基层工会联系、动员、组织职工群众的能力弱化，自身服务意识日渐淡薄，被批评存在“机关化”“行政化”“贵族化”“娱乐化”问题，脱离群众的现象受到外界批评。③中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，北京：中央文献出版社2017年版。

就上述问题，在2015年提出群团组织改革意见之前，中央层面亦有讨论，工会自身也在不断寻求调整，但整体改革力度相对有限，且多局限于工会组织内部。究其原因，“四化”现象虽然反映为工会自身的发展问题，但一定程度上也与国家在前期强调的“政企分开”“党政分开”“政社分开”等社会管理理念有关。在这类理念的主导下，中央及各级管理部门更为强调工会的“人民团体”属性，重点突出其政治意义，而就群众服务尤其是在单位范围之外的社会性服务功能，国家整体政策导向更多强调应交由新兴社会组织（包括各类社会团体、基金会、公益组织、民办非企业单位等）负责，鼓励后者发挥民间、草根力量参与社会治理，整体承接由“单位人”向“社会人”转换后外移的群众服务职能。就政策的目标设定而言，相应理念有利于社会组织的发展，也直接对应于我国在社会治理方面的自治性发展要求。

鼓励社会组织作为社会力量参与基层社会治理，这一理念在党的十八大、十九大报告中都得到整体延续与强化。党的十八大报告在关于加强社会建设、推进社会体制改革的论述中明确提出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/ c64094-19612151.html, 2012-11-18.在关于“加强和创新社会管理”部分，报告同样明确“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。就这一点，党的十九大报告再作强调，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”发展方向，在原有工作要求基础上，进一步强调“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http://www.12371.cn/ 2017/10/27/ARTI15091036565743 13. shtml，2017-10-18.正如相应政策、报告所言，社会组织是国家整体打造“共建共治共享”社会治理格局的重要参与者，是社会治理重心向基层下移后的主要承担者。

然而在实践层面，社会组织在我国虽已有长足发展，但目前仍处于摸索、调适阶段，不同类型的社会组织尤其是大量带有“草根”性质的组织自主参与社会治理的具体机制并未被完全理顺。在过去的几年中，有关社会组织发展争议的报道时有见诸报端，各类新兴社会组织本身的组织建设、人员资质以及服务能力都亟待加强。正如一些研究者所言，一段时间以来，中国社会组织的发展表现为“理想化程度过高而现实行动动力不足”，③文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，载《江苏行政学院学报》，2012年第1期。实际服务能力的体现缺少现实依托。不仅如此，随着社会组织数量的不断增多，此类组织鱼龙混杂、良莠不齐的问题日渐凸显，部分组织的建立初衷、发展理念、价值导向有所偏差，极个别者甚至接受境外资金支持，以普及西方社会的所谓“普世观念”作为活动宗旨，存在诈骗、聚众扰乱社会秩序乃至意图颠覆国家政权行为，对党的群众工作以及政府的基层管理工作造成了负面影响。④伊文嘉：《取缔非法社会组织中的刑法问题研究》，载《辽宁行政学院学报》，2016年第4期。面对这类现实问题，除了采取限制或是直接取缔方法外，⑤张木兰：《广州拟“取缔非法社会组织”谁是“非法社会组织”？》，http://gongyi.ifeng.com/a/20141030/40851834_0.shtml.国家也曾从创新社会治理层面出发致力于制度建设，如要求社会组织建立党支部、推进专项服务购买等，试图以此实现对于社会组织的政治吸纳。⑥唐文玉：《从“总体性生存”到“嵌入式发展”——“党社关系”变迁中的社会组织发展研究》，载《马克思主义与现实》，2018年第3期。但事实表明，在社会愈发多元发展的整体趋势下，单纯依靠党政力量实现对各类社会组织的直接领导难度非常大，且容易出现顾此失彼或是“一刀切”现象，实际管理效果难以得到保证。如何利用好各类社会组织的力量，并对其实现政治引领与有效的日常管理，是我们国家在社会治理体系创新过程中长期面对的现实问题。

正是处在这样的社会形势下，伴随“政社合作”理念的逐步形成，国家开始就群团组织尤其是工会、妇联、共青团的组织作用予以重点强调。2014年底，中共中央政治局会议审议通过了《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，其中第八条便是要求各级党委、政府合理配置职能和资源，支持群团组织依法参与社会事务管理。2015年7月，党的群团工作会议召开，习近平总书记对于相应工作进行整体部署，不仅要求群团组织重新焕发组织活力，起到联系、动员、组织服务对象群众的基本作用，同时也要求其对于相关领域社会组织起到全面联系、引导作用，通过各种方式将大大小小的社会组织变成群团组织的二传手、三传手、四传手，像毛细血管一样延伸到社会各领域。①中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，北京：中央文献出版社2017年版。全国有近280万个基层工会组织，服务对象涵盖各行各业各类职工群体，涉及社会群体中的绝大多数。随着当下社会工作场域的不断变化，工会与社会组织的合作形式不仅局限于具体企业内部，同时也在一定区域（如工业园区、商圈、写字楼集中区域尤其是近年来兴起的创业公司孵化基地）发挥着重要的社会化服务职能，在最大范围内体现这一基层社会治理创新形式的时代意义。

二、上海工会与社会组织合作模式的制度化演进

梳理工会系统改革进程，我们可以发现工会与社会组织的合作尝试实则要早于中央群团改革意见的提出，是基层工会在工作中逐步寻求工作方式、方法优化的一种主动探索。改革意见的出台以及全国总工会“社会联络部”的建立，对于相应工作起到了整体促进作用。②2016年7月，全国总工会新建“社会联络部”，除负责接待信访工作外，该部门的主要职责便是联系、发展、引导劳动关系领域社会组织，促进工会与此类社会组织的合作发展。对照于这一部门，各省（市）工会纷纷新建“社会联络部”或安排现有部门专项负责与社会组织联络工作，探索与社会组织合作新机制。就上海地区工会而言，在改革前后，与社会组织的接洽、联系与合作表现为不同形式，呈现出逐步制度化的地区发展特点。

（一）作为渠道，帮助区（街道）政府购买服务项目，实现企业进入

20世纪90年代中后期，作为一种全新的组织形式，社会组织已经逐步进入公共视野。国家有意借助社会组织力量推进社会民主化进程，鼓励其参与社会公共服务。在上海，社会组织的发展具有一定地区优势，一些区的镇、街道在“社区”概念的发展实践中就较早引入了社会组织服务力量。2000年前后，社区内诸如助老养老、残障康复、问题青少年社会行为矫治、就业援助等领域都已经有了相应社会组织的参与。

在这一时段，上海地区工会便有接受社会组织服务的经历。据受访者回忆，虽然当时并未形成明确的“楼宇工会”概念，但在诸如静安、卢湾、黄浦等写字楼较为集中的区域，各区总工会都组织过针对企业白领开设的情感咨询、心理辅导、健康养生等课程，不定期邀请企业职工、商户职员在周末或闲暇时间参与活动。课程资源大多即是由所在区（街道）政府购买的社会组织服务项目，很大程度表现为后者借助工会渠道进入企业职工群体的一种社会服务开展形式。在工会系统内部，市总工会自身也有向外购买服务行为，但对象多为律师事务所，委托其负责地区内企业劳动关系法律咨询。对于一般的社会组织服务，工会并未主动开放。但由于没有更多自主选择服务项目权限，很多时候只是被动接受针对“社区居民”定制的服务项目内容，企业职工的参与热情并不高。

（二）主动寻求外部人力支持，实现临时性工作任务外包

2003年“非典”防疫是工会自身与社会组织最初合作的具有特殊意义的时间节点。在此期间，上海工会系统配合市卫生管理部门承担地区内各类企事业单位职工健康防疫工作，工作量在短时间内剧增，使得基层工会人手不足问题暴露无遗。除在各企业工会中抽调人手，静安、杨浦、卢湾等中心城区工会都曾进行“志愿者”招募，寻求社会力量支持，其中便吸纳了部分社会组织（包括劳务中介机构）参与。

在此之后，这类形式被经常采用，目的在于解决工会尤其是基层工会人手不足这一现实问题，但由于缺少制度支持，这一形式多只被用于完成工作量较大且临时性的工作任务（如发放安全宣传传单、进入企业填写职工调查问卷、劳动普法宣讲等）。但当时一些工会干部对于社会组织的工作参与并不重视，多是希望有人能够“搭把手”承担具体事务性工作，对工作成效也只抱以“有胜于无”的态度，并未形成明确合作意向，更不曾考虑如何利用社会组织专业能力实现职工服务优化的问题。出于人手需要的考虑，市、区层面工会多对这一形式持肯定态度，但并未配套制定具体规则、办法，给予的资源支持也较为有限，使得下级工会时常会因为经费问题产生争议，认为这一形式导致经费、资源外流。

基层工会相对消极的态度也与当时社会组织的整体发展偏向有关。相对成熟的社会组织基本都投身于政府购买服务项目，偏向于进行民政部门“社区类”或是司法部门“行为矫治类”专项服务，几乎没有社会组织专门关注工会或企事业单位职工服务项目，服务设计没有针对性。在当时，工会与社会组织都处在一个服务信息相对单一、封闭的环境，即使双方有合作，也多是基于前期业务联系、熟人介绍甚至仅是办公场所位置相近而确立了工作对接关系。若要真正做到服务需求导向，寻求更合适、更有服务针对性的合作伙伴，工会实则面临较高的交易成本，因而大多只愿意维持现状，工作调整、改进的意愿有限。

（三）打造社会化工会工作者队伍，自建工会系统社会组织

在上述阶段，上海地区工会与社会组织的接洽更多表现为基层自发行为，相对零散且不固定，未得到正式制度确认。但也正是在这类非正式的接触过程中，各层级工会干部对于社会组织和社会工作者有了初步了解。2010年，中华全国总工会下发工作意见，提出“建立职业化社会化工会工作者队伍”，鼓励地方工会进行社会人员招募，专职从事工会工作。自2011年起，上海各区工会每年都会委托所在区公共人力资源服务中心进行名额不等的社会人员招聘，对有社会工作经验或具有社会工作资质的求职者予以重点考虑，在同等条件下优先聘用，赋予其“工会社工”职业身份。2016年，为了解决这类新进工作人员的职业认同及前期岗位适应问题，上海市总工会在各区总工会调研基础上积极推进《关于上海职业化社会化工会工作者队伍建设的指导意见》制定，对工会社工队伍的职业发展体系、薪酬标准以及晋升规则做出进一步明确。①何惠娟：《在2016年职业化社会化工会工作者轮训班上的讲话》，http://www.shzgh.org/renda/node5902/node5911/node6582/ulai6097813.html.在笔者2019年初调研松江区工会的过程中，由区总工会负责领导主持召开了一次围绕“工会社工”议题的讨论会，与会街道工会干部大多表示这类工作人员在目前发挥了越来越重要的作用，承担了与地区内企业工会、联合工会的联系工作，切实加强了街道工会与后者的联系。

2013年上海市总工会第十三次代表大会的召开对于工会的社会组织化运营起到了关键推动作用。在这次大会上，上海市总工会对自身未来的发展方向予以了明确定位，提出：“工会必须坚持社会化运作，积极参与社会管理创新，打破行政化、内循环运作模式，借助和运用社会资源、社会组织力量、市场化手段、项目化方式，提升工会工作效能和社会影响”。②上海市总工会：《第十三次代表大会报告》，内部资料。在这一工作目标的指引下，同年，上海市总工会积极推进区级层面“工会职工服务中心”建设，并在制度上确定这类服务中心“民办非企”组织属性。在给予工作领导及部分经费支持的同时，上海市总工会要求各区服务中心进行社会组织化运作，通过市场化方式进一步寻找可利用资源，自主搭建开放式职工服务信息平台，与二级工会、社会组织形成互动联系。在这类服务中心建立后，上述工会社工的劳动关系全部转入中心，实现了由劳务派遣工向驻点服务工的身份转变，接受中心统一组织、培训及工作管理，成为了中心协调二级工会服务需求的具体联系人。

（四）由“购买服务项目”向“共同开发服务项目”的形式升级

作为工会自建社会组织，各区工会职工服务中心的建立与运营极大程度上推进了上海地区工会与各类社会组织的合作进度。以浦东新区为例，区总工会于2013年9月建立“公惠社会工作服务中心”。严格意义上讲，作为全国工会系统的首家民办非企组织，公惠中心并不是原有新区总工会与街道（镇）工会、开发区工会及企业工会上下级领导关系中的“增生”机构，更不是区总工会具体事务的代办机构，公惠中心被要求以全新的社会服务姿态、创造性地开展工会管理工作，其中的一项具体职能便是要实现对于社会资源尤其是社会组织资源的整合、利用。在深入调研地区二级工会、企事业单位工会服务需求的基础上，自2014年起，公惠中心搭建了职工需求与社会组织服务项目信息交换平台，通过公开招投标形式，配套设置一系列项目采购、审核及评估方案，促进各街镇工会、开发区工会与社会组织进行有针对性的服务项目对接，解决了双方长期以来一直存在的信息不对称问题。③严宇鸣：《论基层工会购买社会组织服务机制的必要性与可行性》，载《中国社会科学内部文稿》，2015年第1期。随着区总工会及街镇工会配套资金的逐步增加，中心年完成项目数量从最初的20余项逐步增加，在2016年达到75项，此后每年也基本维持在40至50项之间。2019年，经上海市社会组织评估委员会审定，公惠社会工作服务中心被评定为5A级社会组织。

在中央2015年改革意见以及全国总工会于2016年2月下发的《关于推进工会联系引导劳动关系领域社会组织工作的意见》公布之后，上海市各区工会、工会服务中心不断调整了自身工作形式。相比早期大多直接购买社会组织已有服务项目形式，在改革后，这类中心更多采取定向招投标形式，并强调自身在具体项目开发、实践过程中的参与指导作用。以杨浦区总工会为例，工会借助区内延吉新村街道睦邻中心社会组织工会联合会平台优势，多次召开社会组织负责人会议，研讨地区职工需求，鼓励各家社会组织针对地区内职场白领、女性职工、金融精英、科技人才、商铺店员、农民工、青年职工等不同群体量身定制服务方案，通过职工服务中心，工会社工就活动进行参与式观察，对社会组织提出过程性改进建议。在笔者走访调研的过程，浦东公惠社会工作服务中心、杨浦工会职工服务中心负责领导都有提出地区社会组织合作模式“2.0版本”的设想，强调要对已有社会组织进行功能筛选，培育、孵化甚至主导组建专门服务于本地区企业职工的社会组织。其他区工会、服务中心虽未有相应尝试，但也在工作中加强了对于合作社会组织的专业能力要求，加大对其进行项目评估力度，就职工健康关爱、心理咨询、职业发展、婚恋交友、兴趣培训以及劳动竞赛等内容都已初步打造了带有所在地区特点的社会组织服务项目。

（五）不断优化“枢纽型”组织形式意义，建构社会组织服务网络体系

在不断加强与社会组织合作的过程中，响应中央改革要求，上海地区工会尤为注重自身在劳动关系领域内“枢纽型”组织身份的确立与实践。早在2013年，上海市总工会便曾召开关于“工会‘枢纽型’组织建设”专题研讨会，联合政府管理部门干部、高校专家学者、企事业单位领导以及社会组织负责人共同商讨“枢纽型”组织职能的具体落实路径。同年，时任上海市总工会主席洪浩也就工会的“枢纽型”组织意义进行了重点强调，要求市内各级工会对于社会组织尤其是劳动关系领域内社会组织予以全面引导，确立工作上的合作关系，共同开展多样化、专业化、系统化的职工服务项目。①上海市总工会：《第十三次代表大会报告》，内部资料。近年来，各区、街道（镇）工会在所在区职工服务中心的协调运作下，不仅服务于地区内企事业单位职工，同时也对各类社会组织予以工作指导。一些区总工会针对区域内社会组织开展专题项目培训，以案例指导形式就职工服务项目的开发、申请、财务记账等环节进行逐一辅导，鼓励更多社会组织参与工会服务项目申报。整体而言，这类具体工作的开展都起到了对社会组织的凝聚、引领作用，是工会发挥“枢纽型”组织职能的现实表现。

当然，在对工会“枢纽型”组织职能予以肯定的同时，我们也应注意到社会各界对于这一概念提法、角色设定的争议。在一些研究者看来，国家提出“枢纽型”组织概念的初衷值得肯定，即通过鼓励优势组织发挥凝聚、引导同类型组织作用，促进各类社会组织行政管理形式的整体优化。但部分研究者就实践过程中工青妇等群团组织被自然赋予“枢纽型”组织身份的这一做法提出质疑，认为这一做法等同于肯定其在各自领域自动享有对于一般社会组织的领导权力，是原有行政化管理思路的延续、翻版。②马庆钰：《纠正枢纽型社会组织的发展偏向》，载《学会》，2015年第10期。一些专注于个案研究的研究者更是直言不讳指出在推进“枢纽型”组织建设的过程中，同一领域的社会组织并没有得到更有效推进。①陈宇、谭康林：《枢纽型社会组织功能的再思考》，载《汕头大学学报（人文社会科学版）》，2015年第1期。

面向未来，笔者认为，工会的“枢纽型”组织角色应该得到基本肯定。工会组织体系完备，与各类企事业单位有着长期联系，且确实具备职工服务能力，在劳动关系领域内当之无愧处于龙头地位。其对于一般社会组织的凝聚、引领作用不仅不能被削弱，而且应得到进一步加强。但与此同时，工会也应认识到自身发挥“枢纽型”组织职能的关键在于相应权利关系的转变，其中尤为重要的是需要进一步实现由“行政化管理导向”向“社会资本化运营”的过渡，有意识地建立更为扁平化、“弱中心化”、多元主体共同参与的社会组织服务网络体系。事实上，在上文提及的浦东、杨浦工会尝试实现与社会组织合作关系“2.0版本”的意向中已经部分反映了这一变化趋势，相应工会服务中心负责人开始有意强调对于“服务要素”的网络化整合，尝试在现有“项目制”服务形式下，采取更为灵活的“套餐”搭配方式，对应具体企业职工服务需求，搭配重组各个社会组织的优势服务资源，在特定区域范围内，实现以街道（镇）工会、开发区工会联合会或具体企事业单位工会为主导、多家社会组织联合参与的服务形式。

三、工会与社会组织合作进一步参与基层社会治理的工作重点

工会与社会组织的合作对于双方各自的发展都有积极助益。通过合作，社会组织不仅可以获得经费，同时拓宽了自身服务运营平台；对于工会而言，由于得到了社会组织的专业化助力，许多原本被批评为“形式化”“任务性”的工会活动再次焕发活力，吸引了更多职工群众的参与，提升了基层工会对于职工的组织、动员能力。在上海地区，许多品牌服务项目都已逐步跨出单一企业范围，实现了区域内多企业乃至多行业职工群众的参与联合，建构了职场生活的另一公共空间。目前，在诸如黄浦科技京城“京城驿站”、五里桥街道“益空间”、徐汇“滨江建设者之家”等各区知名群团服务站的平台上，由工会、社会组织共同提供的职工服务项目辐射面最广、溢出效应最为显著，实现了对于基层社会治理的组织参与。

然而，在快速推进地区性服务的过程中，我们也应注意到，工会与社会组织合作参与基层社会治理的路径以及工作重点仍未被完全厘清。对于后一阶段的前进方向，部分区总工会、街道工会实际上仍有犹豫，不少工会工作人员存在认识困惑，在具体工作中流露出畏难甚至厌倦情绪。前期工会与社会组织合作带来的社会效应是否只是昙花一现？在缺少中央层面专项政策持续激励的情况下，这一基层社会治理创新形式是否会遭遇阻滞？面对这样的问题，笔者认为，工会与相应社会组织在合作过程中应尤为注意以下三个方面。

（一）工会与社会组织合作参与基层社会治理，必须重点关注对于中央改革要求的基层落实，实现党委领导与工会工作独立性的有机结合，确保参与基层社会治理的持续动力

中央推进群团组织改革，并鼓励其与社会组织合作，目的在于更好地实现对于各类社会群体的服务、管理，整体提高党对于群众的联系、凝聚与动员能力，这是各基层工会、社会组织在开展具体活动时必须严格遵循的统一原则。然而我们也应注意到，中央层面政策制定多为指导性意见，并不对地方改革做法予以细节设定，上下各层级之间实则一直存在弹性解读政策、有针对性执行政策的需要，重点是要求各基层部门结合实际对中央及上级政策做到真正贯彻落实，力戒形式主义问题。

相比各级政府行政管理部门，工会在这一方面的工作难度实则更大。工会面对不同的服务对象，各自需求千差万别，难以采取单一办法予以全面满足。以往被批评存在“行政化”弊病，主要也是因为工会对中央、上级政策采取了“照搬形式”和“一刀切”的处理方式，脱离职工群众需要。改革之后，工会与社会组织合作，在服务企业、企业职工尤其是参与特定区域社会化治理的过程中，首先要做的便是解读中央政策与政策地方执行的上下串联，将相对宏观性的劳动保护政策与基层实际情况相联系，保证具体政策有效落地。

中央推进群团组织改革，要求加强党对群团组织的政治领导，但这并不与肯定群团组织工作独立性的要求相矛盾。①葛道顺：《关于群团组织治理和发展的思考——学习习近平系列重要讲话的体会》，载《社会发展研究》，2016年第4期。在2015年党的群团工作会议讲话中，习近平总书记明确表示，坚持党的领导不是对于党政部门工作依样画葫芦，强调只有通过发挥自身职能把党的意志与主张落实到广大群众中去，各类群团组织才能算是真正做到了坚持党的领导。这一意见的提出，实则是要求基层工会在解读中央及上级政策要求时，更多关注所服务对象的现实需求，以更为贴切的服务、管理方式予以针对性回应。与社会组织的合作联合，有助于工会提升开展这一具体工作的实际能力，以更具有地方特点的工作形式践行中央群团组织改革要求，确保整体工作持续推进。

（二）工会与社会组织合作参与基层社会治理，要进一步实现服务不同层级需求的相互结合，以点带面，争取实现职工服务项目社会效能的最大化

群团组织改革，关键在于改正过去脱离群众的问题。要将服务群众、维护群众利益的大旗牢牢掌握在自己手中。近年来，基层工会工作有了明显起色，职工认可度不断提升，主要因为各类职工服务项目较好满足了职工群体的多样化需求。在肯定成绩的同时，也要注意相应问题的存在。在参与基层社会治理的过程中，工会、社会组织服务项目不能仅以满足职工个人需求为目的，而要在此基础上对企业、行业以及区域性的发展需求予以更多关注。但在目前的环境中，上海地区除了历年的行业劳动技能大赛外，针对社会层级的服务项目仍相对较少。就效果而言，在个人层级服务项目中持续的资源投入，虽能获得积累性发展优势，但也必然面临服务效益边际递减的现实问题，存在服务资源相互重叠进而被浪费的可能。如何将“服务职工群众”这一根本要求体现于不同层级，尽可能做到“点”与“面”的结合，这是工会、社会组织在参与基层社会治理时需要进一步思考的问题。

以职工劳动维权事宜为例，近年来，上海各区工会引入大量法律服务项目，针对职工个人劳动维权进行了持续的服务资源投入。然而，相比其他地区，上海的恶性劳资纠纷事件并不多见，出现职工集体维权的主要原因多是外资、民营企业突然撤资撤厂，职工遭遇遣散但得不到相应补偿。笔者认为，在做好职工个人维权服务的同时，各级工会应更多站在区域发展层面思考问题，招募善于社会调查、数据统计、行业分析的社会组织，就地区内企业生产经营状况进行日常性调研，对于微利、亏损或有歇业、迁址可能的企业尽可能做到心中有数，并在地区各管理职能部门之间做好信息通报，在保障具体企业职工个人权益的同时，对整个地区的稳定发展起到积极作用，实现相应服务项目社会效能的最大化。

（三）工会与社会组织合作参与基层社会治理，要做到服务项目规范性与灵活性的结合，通过制度创新厘清各类社会资源、要素参与社会治理的可能形式

目前部分工会干部对与社会组织合作的形式仍有顾虑，原因在于并不完全适应新的工作方式。在实践过程中，作为合作项目的甲方，工会对项目拥有更大主导权，能够对社会组织予以诸多制度规定。但作为项目的具体执行者，社会组织往往也会通过一定形式弱化工会对其所作的规定。在不少项目案例中，双方甚至表现出明显的博弈态势，导致参与基层社会治理的效果式微。对此，双方都需要做出调整。作为项目的具体承办者，社会组织必须遵循工会方面制定的各项规则，做到整体项目规范化执行；而工会方面也应调整自己的组织角色，以相对平等的对话姿态促进双方具体合作，除了予以过程性督导、提出关键性调整意见外，工会可适当放手，允许并鼓励社会组织进行服务形式创新，在不违背大原则的前提下，放宽部分形式限制。

据笔者调研，在这一问题上，目前双方较大的争议集中于对服务资源联合形式的认识差异。以婚恋交友类服务项目为例，承办项目的社会组织往往希望能够联系外部资源，适当引入部分诸如婚庆类产品商家、酒店，凭借流量推送优势获得预算外、自筹性质的活动经费支持，在保证不额外盈利的情况下降低自身服务成本。但这一市场化做法在目前工会系统中并不被允许，按照项目财务审核的规定，社会组织必须根据具体支出申报项目经费，每一笔费用做到实报实销，而项目劳务报酬比例又相对较低，这使得许多项目实则无法支持社会组织自身的人力成本。社会组织大多只能采取消极方式予以财务平衡，或是减少服务次数，或是降低服务质量，不仅影响了项目的整体服务效果，也进一步导致相应财务审核制度流于形式，加深了双方的不信任。

对此，正如有研究者指出的，群团组织在参与社会治理的过程中，应避免诸事亲力亲为，关键要学会“搭台唱戏”，鼓励不同组织运用不同资源参与社会服务。①葛亮：《群团组织参与社会治理创新》，载《浙江社会科学》，2017年第5期。对于工会而言，在保证服务职工群体这一大原则不变的情况下，工会是否能够适当放宽对于外部资源乃至商业资本的进入限制，在进行严格质量把关的同时，借助社会组织这一中间力量，对其予以有效整合，做到为我所用、为职工群众所用，这是后期整体工作得到更好推进的一种可能路径。

四、余论

在未来的10至20年，中国经济将整体处于“减速增质”的关键阶段。经济增长“减速”的现实将直接作用于各类企业在近阶段的生产经营状况，而相应“增质”要求更是将影响企业的长远发展战略布局，两者相互叠加势必对整个劳动用工环境、用工形式、用工条件产生巨大影响。期间必然会有阶段性阵痛，传统行业企业的发展，尤其是对于部分被淘汰职工的安置问题将很可能对地方社会的稳定形成冲击。

对此，工会组织尤其是市、区层级工会必须要有整体性预案，要从目前的“后卫队员”“保障部门”变为“前锋队员”“战斗部门”，针对可能出现的新问题提前做好部署，将各类劳动关系领域内的风险、矛盾置于自身可控范围之内，确保企事业单位及单位所在区域的稳定发展。要真正做到这一点，工会系统仍需全面深化改革，在把握正确改革方向的基础上，进一步加大改革力度，站在时代发展的潮头对于自身管理、服务工作予以整体性制度设计。结合本文讨论主题，在过去几年的改革进程中，上海地区工会与各类社会组织建立了初步合作联系，并取得了一定的改革成效，而在未来，这一改革形式能否持续发挥效用，对可能在基层社会治理领域出现的新问题予以有效解决，这需要地区工会与社会组织的共同努力。