中国共产党管党治党制度建设的历史演进

雷 蕾 雷厚礼

(1.贵州师范大学，贵州 贵阳 550003；2.贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550002)

任何政党的诞生，都以其宣言性纲领进行昭示。这是其根本的标识，也是其制度建设大门的开启。这种制度性建设伴随该党的发展而前行。中国共产党也不例外。从《建党以来重要文献选编》第一册到《十九大以来重要文献选编》上册，从1921年第一部党章到十九届四中全会重要决定，中国共产党在近100年的自身建设实践中，先后形成了数以千计的党内制度法规。它们翔实地记录着伟大工程的发展史，展现着中国共产党创立的具有鲜明中国特色的自身建设的制度史。这些制度既为伟大工程的发展壮大、战斗力的不断增强提供了可靠保证，也为取得政权和长期执政提供着坚实保障。详细梳理中国共产党近100年自身建设的制度文献，深入研究发展轨迹，厘清历史演进，揭示内在逻辑关联，具有十分重要的价值意义。

这一制度建设的历史进程，学界有较多研究，有各种不同的分期。如有学者将其分为“探索”“曲折”“形成”[1]三个时段；也有学者认为经历了“从初步创设、有益探索到制度危机”“走出制度危机，走上了依靠制度创新、加强党的建设”两个阶段[2]；还有学者将其分为“奠定初步基础”“深化重要认识”“建构制度建设体系框架”“深化发展”四个阶段[3]。另有一些学者侧重于单一阶段制度建设的研究，如《新中国6O年党的制度建设的回顾与思考》[4]、《改革开放以来党的制度建设成果丰硕》[5]、《改革开放以来党的制度建设的基本经验》[6]，还有学者以每次党代会的区间为时限进行分析。与之相应出现了多种不同的分期。中国共产党近100年制度建设的发展和完善，都是为着建立长治久安的良好秩序，并使自己更加坚强有力，成为世界最强政党。近100年的制度建设，其演进经历了四个历史阶段。

一、管党治党制度在革命时期逐渐创立(1921—1949年)

初建之日的中国共产党，其内部就“有适应于革命的组织与谏训〔训练〕”，这种组织与训练是“严密的集权的有纪律的”[7]162。这种严密的集权的纪律规定，就是党内最早的制度法规。中国共产党“一大”和“二大”党章，对党员、组织、会议、纪律等的明确规定，就具有很强的制度性。“二大”通过的共产党组织章程决议案，既是其第一个组织制度，也是其自身建设较为全面的规范性法规。这个决议案，对党的组织和党员提出了七条“严密的集权的有纪律的组织”[7]162原则。

中国共产党建党之初至大革命失败，其制度建设主要着力于党章的修订和以议决案或决议案的形式制定组织制度与工作制度。1927年前，中国共产党对党章进行过三次修订，9次以组织问题决议案、4次以宣传问题议决案、2次以政治纪律和政治问题议决案，以及军事、农民、青年、妇女、工会、少年、商人和经济斗争、工农联合等议决案，完善其党军、党群关系制度与工作制度。这些文本的内容显示，中国共产党的制度建设，一开始就是为了通过制定和实施党内法规制度，建立和维护管党治党的秩序，保证伟大工程的有序开展。这种秩序不是个别人为其方便自己领导的臆想，而是党的建设的客观需要，受党所处的历史方位所决定，并受当时主客条件所制约。1925年“四大”组织问题决议案，对中央集权、民主集中、党员和党组织的组织纪律所作之规定，就是当时自身发展的现实诉求。1927年“五大”决议案提出：“中央应该实行强毅地集体的领导”[8]208，第三次党章修正决议案又提出：“党部……按照民主集中制……管理这一区域内党的部分组织”[8]268等，反映了在当时所处的历史方位和客观环境下，中国共产党只能按照民主集中制的原则加强集体领导。因为陈独秀的家长制作风和独断专横在党内越演越烈，党必须用民主集中制的集体领导来破解。

国民革命的失败，武装起义在各地的挫折，迫使中国共产党人重新寻找中国革命胜利之路。1927年，毛泽东发动秋收起义并率队伍上井冈山开辟革命根据地。革命形势之艰险，斗争环境之恶劣，需要坚强的组织和严格的纪律作保证。为此，毛泽东根据伟大工程之需进行了著名的“三湾改编”，这次改编在党的制度建设史上的重大贡献，就是提出将“支部建在连上”和“党代表制”。1929 年在古田会议上，毛泽东进一步要求，“每连建设一个支部，每班建设一个小组”[9]88。在党员队伍建设上，他还提出，既要大胆发展，但又不能让一个坏分子侵入党内，要坚持民主集中制，反对极端民主化。

1938年9月的六届六中全会，毛泽东在全党的领导地位正式确立。在毛泽东的主张下，会议制定了三个重要制度，对中央高层和各级党委、党部的工作任务、职责范围和政治纪律作出了系统规定。同时对中央委员、政治局委员、中央局中央分局对外发表意见和行为作出了明确规定[10]770。

1938年到1949年，中国共产党的领导、工作和监督、具体领导和工作等方面的制度逐步确立。

——党代表大会制度逐步确立。一是将全国党代会一年一次改为三年一次。“七大”党章规定：“党的全国代表大会……在通常情况下，每三年召集一次”[11]541；二是对党代会作出层级划分。“七大”党章将之划分为：全国、省、边区、地方、县、市、区、全体党员大会八个层级[11]539。三是对各级党组织最高领导机关及其形成作出明确。如支部的最高领导机关是全体党员大会，省到区的最高领导机关是相应的代表大会，全党最高领导机关是全国代表大会。各级大会闭会期间最高领导机关是党的各级党委会。均由选举产生。四是集体领导制度逐步健全。1942年，中央对抗日根据地的领导制度规定为：“在每一个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。”[12]1948年，这一制度更改为集体领导制。毛泽东认为这是“保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”[13]。充分讨论发表意见是民主，做出明确规定则是集中。二者有机结合就是民主集中制。

——中央领导机构工作制度逐步健全。“七大”党章指出：“中央政治局……指导党的一切工作。中央书记处……处理中央日常工作。”[14]

——党的监察机关建立。“七大”党章对中央和地方各级监察机关的地位、产生、任务、职权、工作形式等作出了明确规定。

——党的民主集中制逐步完善。刘少奇将民主集中制规定为“三服从一集中”，即“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，一切领导集中于中央”[10]753。他还对中央委员会和各地党委的工作规则与纪律作了说明。1949年，毛泽东在七届二中全会上系统阐述了党委会的工作方法，并将其概括为十二条。这十二条，为党的各级领导机关坚持好民主集中制提供了基本遵循。2016年，习近平还就学习此文作出重要批示，要求全党重温。中共中央组织部为此印发了通知。

——具体工作制度逐步形成。1948年，中央在《关于建立报告制度》中，对如何在具体领导制度和工作制度中坚持民主集中制从报告主体、时间、内容、客体等方面作出了明确要求。

二、管党治党制度在建设时期探索成型(1950—1978年)

新中国成立，是中国开天辟地的大事件。这一事件，意味着中国共产党开始从领导无产阶级革命的党成为领导社会主义建设的执政党。党在国家社会生活中这一政治角色的重大转变，客观上要求管党治党的制度必须充分考虑执政的特点，必须适应执政党建设的要求。

1950年到1965年，中国共产党的制度建设主要对执政条件下党的领导、党的组织、党的监督进行了积极地探索。

在党的领导制度方面，主要对党的领导、民主集中、党代表大会常任、集体领导等制度进行了探索。

——党的领导制度。新中国成立之初，党的领导制度延续的是革命时期的一元化领导。这种领导制度在新中国成立之初发挥过重要作用。但随着伟大事业、伟大斗争和伟大工程的深入发展，这种权力过分集中的领导体制变得越来越不适应。为防止“一元化”演变为“以党代政”，1949年，中共中央政治局提出在中央人民政府内组织党委和建立党组，要求政府受内部党委和党组领导，党委和党组受中共中央领导。这一体制初步形成了中国共产党的执政方式，奠定了对政府权力的领导机制。使“党政有联系又有区别。”[15]1953年，又对政府各部门向中央请示作出指示，要求政府工作中一切重要的方针、政策、计划和重大事项，均须请示中央，经批准以后才能执行[16]，执行情况也要及时向中央报告或请示。还要求政府各部门的会议，应事先报告并经中央批准才能召开。会议开始时，也应将讨论与解决的主要问题向中央报告。关系全局、政策性重大结论，要经中央批准后才能宣布。会议结束后，应向中央作总结报告。政务院各委和其他政府部门，每月月底也要将准备召开的会议列成简表报告中央。为加强党的领导，邓小平提出要“从国家制度和党的制度上作出适当的规定”[17]215。“八大”党章规定，“国家机关和人民团体的领导机关……应当成立党组……在这些组织中负责实现党的政策和决议”[18]。1962年12月，《组织工作会议纪要》要求：切实改变“削弱党的领导”与“党委书记过多而分兵把口、包办代替国家机关工作的做法”[19]108，党委要腾出手来加强党的建设。

——民主集中制。1951年全国组织工作会议要求，在强化党的纪律的同时，必须扩大党内民主。1957年，毛泽东设想，把民主集中制建设成为“一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面”[20]的好制度。l962年，毛泽东在七千人大会上严肃批评了一些党委第一书记对民主集中的破坏。他说：“第一书记一个人说了就算数。这是很错误的……是一人称霸，这样的第一书记‘应当叫做霸王’，不是民主集中制的‘班长’”[21]。在这次会上，他再次重申了民主集中制的建设目标。邓小平在一次讲话中，还用“三个可以变质”[17]303高度概括了不执行民主集中制的危害性。值得特别注意的是，邓小平讲的“可以”而不是“可能”，其意义十分深远。只讲民主会出问题，只讲集中也会出问题。

——党代表大会常任制。1956年，毛泽东针对有人提出一年或二年召开一次代表会议的主张，指出可以仿照人代会设党的常任代表制度，每年开一次会，也搞五年一任。[22]这一意见，邓小平在作修改“八大”党章报告时作了回应：“把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”[17]233刘少奇在“八大”报告中也指出，“县一级以上各级的党代表大会改为常任制，每年召开一次。”[23]271但这一主张在“八大”党章中并没有相关规定。

——集体领导制度。解放前夕，为适应由分散到集中、由乡村到城市这一巨大变革，党委集体领导制度开始实施。这一制度要求一切重要问题都交党委充分讨论，做出明确决定，分别执行。对复杂和有分歧意见的问题，会前应个别商谈，以免会议做不出决定。刘少奇对这一制度的核心要义作了阐释，他说，一切重大问题的决定都要经党委集体充分讨论，容许不同观点无拘束争论，绝不能排斥提出反对意见的同志。[23]270

这一时期党在组织制度方面，主要对干部制度、党员教育和管理制度、基层组织建设制度进行了探索和完善。

——党的干部制度。一是干部分级管理制。1953年，加强干部管理的决定要求：“改进干部管理制度”[19]105，“建立党委各部分管干部制度”[16]574。根据干部的职级将干部划归九个部门，分别为中央或地方党委有关部门管理。二是干部定期审查制。同一天，中央在审查干部的决定中指出，虽然经过多次清理，但仍有必要对全部干部进行一次细致的审查，“逐步建立起正规的干部管理制度，克服干部管理上存在的混乱现象，使党的干部管理工作逐渐走上正规”[16]582-583。三是干部相对稳定制。1957年2月，干部工作方法的通知要求，在相当长时期内干部职务要稳定，“以便他们在相当长时期的工作中积累经验，增加知识，成为有经验有能力的熟练的工作人员。”[24]几年的实践证明，干部的相对稳定有必要，但完全不动也不行。四是干部交流制。1962年9月，八届十中全会提出各级党政主要领导干部，要在中央与地方、上下、地区和部门间，有计划进行交流。决定将此作为干部管理的一项根本制度，并把“中央一级机关的委、部、司、局的正副领导者，中央局书记处的第一书记、书记和部长、副部长，省、市、区党委书记处的第一书记、书记、常委、部长和省长(市长、主席)、副省长(副市长、副主席)和厅局长，省级以上主要人民团体的党委书记、副书记和党组成员，地(市、州)委的书记、副书记和专员(市长、州长)，县委书记和县长等”[16]575-576，都列入交流范围。五是干部定期鉴定制。这一年，中组部工作会议还提出，要加强干部鉴定工作，并要求在1963年底以前，对干部普遍进行一次鉴定，以后每隔两年或三年，都要鉴定一次。

——党员教育管理制度。1950年，全国宣传工作会议提出试办干部业余理论学校。1951年下发加强理论教育的决定，要求全体党员都要无例外和不间断地进行马克思列宁主义、毛泽东思想的系统学习。为了适应全党进入经济建设时期的需要，1953年又发出1953——1954年干部理论教育的指示，对参加学习的对象、学习的内容、学习的方式方法等作出了明确规定。1954年又要求“提高干部的理论水平”[25]697。要求党的各级干部都必须有计划有步骤地调入党校轮训，以“提高其马克思列宁主义的水准和适应今后的工作”[25]697。1956年中组部提出，“对各专业部门的干部，特别是领导骨干的训练，目前主要是进行业务知识教育和五门理论课程的教育。[26]要求在1962年以前普遍轮训一遍。同时提出要解决好教学方针、课程、教材等问题。1961年中央关于轮训干部的决定进一步对干部轮训的对象、内容、措施、方法、组织领导等作了详细规定。11月，中共中央在批转中组部加强党员教育管理的报告中要求：“在重新教育干部的同时，应当重新教育党员。”[27]认为做好这项工作，党的基层组织中许多问题就比较容易解决。

——基层组织建设制度。1950年，中央要求发展党员的“重点，应放在城市中，首先是工人阶级上……对农民党员的发展，应加以限制。”[28]同时批评了“自报公议党批准”的发展党员的做法。1951年全国组织工作会议提出和平建设时期党员八条标准，并以整顿党的基层组织和发展新党员两个决议下发。刘少奇在这一次会议的报告中指出，必须“反对降低党员的条件”，“不是普通的工人、农民和知识分子都能够做共产党员”[23]76。1952年10月，中央组织工作会议制定下发了农村、国营商业企业、国营企业基层组织工作条例试行草案，对其性质任务职责、组织方式、工作形式进行了详尽的规定。

在党内监督制度方面，这一时期主要对党的监督机构的建立和完善、对党组织和党员监督的制度进行了探索和完善。

——建立和完善党的监督机构。1949 年，中央决定成立纪委。同时颁布了中纪委工作细则和一系列纪检工作规定。随后，县以上各级党的纪委陆续成立，并在建立经常性办事机构时配备了专职干部。1955年，党的全国代表会议决定成立中央和地方监委会。董必武任中央监委书记。为更有利于中央和地方监委工作，“八大”党章提出，党的各级委员会，都设立监察委员会，“在各级党委指导下进行工作”[29]。1962年，中央又决定加强党的监察机关，扩大各级监委会名额，加强对同级国家机关党员的监督工作。

——建立和完善监督党组织和党员制度。党的“八大”重申了七届二中全会作出的制止为党的领导人做寿、送礼、敬酒、拍掌、以人名作地名以及把中国同志和马恩列斯并列的六条规定。

党的“八大”以后，由于越来越突出“政治运动”的功能，特别是无限夸大了“阶级斗争”的作用，把它变成了 “一抓就灵”的妙药。党的制度建设未能继续，党内民主遭到破坏，“文化大革命”更使党的制度建设陷入危机。党的建设付出了沉重的代价，对此必须牢牢记取。

三、管党治党制度在改革开放中形成体系(1978—2012年)

1978年的十一届三中全会，是党内制度建设的重大转折点与新起点。中国共产党在反思新中国成立以来政治、经济、文化建设成败得失的同时，也在反思自身建设的成败得失；在找到依法治国的同时，也找到了依制建党的新路，使党的制度建设开启了新的局面。

“文化大革命”的最大启示之一，就是必须行依法治国之道，党必须走依规治党之路。制度善则国强，制度强则党兴。1980年，邓小平指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[30]。在这一思想指导下，中央先后作出了党内政治生活的规定、高级干部生活待遇的规定、 “少宣传个人”的指示、整党的决定、社会主义精神文明建设指导方针的决议和中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处的工作规则、严格按照党的原则选拔任用干部的通知、党的纪律检查机关案件检查工作条例、查处共产党员索贿问题决定、加强和改进中央党政机关党的工作的意见、党和国家机关必须保持廉洁的通知，等等。“十三大”报告要求“切实加强党的制度建设”，而且指出这“十分重要。”[31]这既是对执政党建设规律认识的质的飞跃，也是对中国共产党决心走制度建党新路的宣示。

党的十三届四中全会后，江泽民在传承邓小平制度建党的基础上，明确提出把制度建设贯穿于思想、组织、作风建设之中。在“十四大”报告中他强调，要“加强制度建设”[32]；在庆祝建党八十周年大会上又要求：“从制度体系上保证民主集中制的正确执行”[33]。他还提出要从党代会定期召开、党内议事规则等方面健全党代会制度；要按照“十六字”方针完善议事决策制度；提出要加强干部工作民主、改革干部选拔任用监督、完善干部考核交流等制度；提出健全联系群众、调查研究、理论学习、公务活动和接待、党内监督、干部作风、干部人事等制度。

在上述思想的指导下，从十三届四中全会到“十六大”，中央先后制定下发了近期做几件群众关心的事、进一步清理整顿公司、加强党同人民群众联系、加强党的建设重大问题、进一步加强政法干部队伍建设、加强和改进党的作风建设等系列决定；制定下发了党的地方组织选举工作、党员权利保障、党校工作、党和国家机关基层组织工作、农村基层组织工作、领导干部选拔任用工作等条例；制定下发了党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品登记、县(处)级以上领导干部收入申报、党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为、党风廉政建设责任制等规定；制定下发了2001——2005年全国干部教育培训规划、1988——2003年全国党政领导班子建设、深化干部人事制度改革、2002——2005年全国人才队伍建设等规划；还重申和建立了党内监督五项制度的实施办法、党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)等法规制度。

“十六大”到“十八大”，中国共产党依据不断变化的新形势新任务，着力推进提高党的执政能力和加强民主集中制的制度体系建设。胡锦涛指出，“我们既要加强经济、政治、文化、社会等领域的制度建设和创新……又要加强党内制度建设和创新”[34]。在党的十六届四中全会上他又强调：“提高党的执政能力要靠制度”[35]。在“十七大”报告中，又要求以民主集中制为重点健全党的制度体系，以“提高党的建设科学化水平”[36]889。在同全国组织工作会议代表座谈时要求“努力形成内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的制度体系”[36]555。

在这些理念的指导下，中国共产党先后作出了加强和改进新形势下党的建设和加强党的执政能力建设与加强人才工作的决定；制定下发了进一步繁荣发展哲学社会科学、推进学习型党组织建设、加强和改进未成年人思想道德建设、建立党政领导班子和领导干部考核评价机制、在党的基层组织和党员中深入开展创先争优活动、党的基层组织实行党务公开等意见；制定下发了党政领导干部选拔任用工作、党内监督和纪律处分、党员权利保障、巡视工作 (试行)、党和国家机关基层组织工作等条例；以及领导干部廉洁从政准则，领导干部辞职任期和回避与问责、报告个人有关事项等规定，领导干部选拔任用工作责任追究与选拔任用有关事项报告办法(试行)，惩治和预防腐败体系实施纲要等党内法规体系。

这些法规制度，标志着党内制度建设在探索中逐步形成体系。这34年，既探索了党加强自身建设的制度与充满生机活力的干部制度，又改革和完善了党的工作制度与党内生活制度。推进了党的制度建设的制度化、规范化、程序化和科学化。

四、管党治党制度在新时代完善定型(2013—)

十八大后中国的重大变化，是“新时期”进入了“新时代”。如何适应这一重大变化，加强顶层设计，加快构建“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的党内法规体系，是党的制度建设的新课题。

依据国际国内两个大局特别是国家社会政治生活的新变化，习近平一再强调，党章是党的根本大法，是全面从严治党和全体党员言行的总规矩和总遵循，也是党的制度建设的总依据。党的制度建设，必须适应时代变化，深入研究探索，汲取全党智慧，既改革又创新，既找准病症，又开好药方，突出重点，注重务实管用有效；要加强设计的顶层性和谋划的系统性，既有治标举措，又有治本方略；要坚持问题导向，聚焦党建薄弱环节，“把党的理论与实践中各方面的成功经验纳入制度的轨道”[37]，形成比较完善的党内法规制度体系。

在习近平上述讲话精神的指导下，中央颁布了监察法；制定下发了新形势下党内政治生活与廉洁自律准则；制定下发了党内法规执行责任制、党内法规和规范性文件备案审查、领导干部能上能下等若干规定；制定下发了领导干部选拔任用、巡视、党内法规制定、问责、重大事项请示报告、党务公开、党内监督、纪律处分以及农村基层党组织、政法、党组织建设、领导干部考核、党员教育管理等工作的系列条例；制定下发了纪律检查机关监督执纪工作和党员领导干部廉洁从政准则；制定下发了加强和改进城市基层、中央和国家机关党的建设、加强党的政治建设、基层组织任期、防止干部“带病提拔”等意见；制定下发了特约监察员工作、党政领导班子和领导干部综合考核评价、党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法等。到2017年10月，制定修订中央党内法规已达90部[38]。与此同时，根据中央废止和宣布失效一批党内法规文件的决定，有关部门系统全面清理了新中国成立至2012年6月期间中央出台的全部文件。

党的十八届三中全会，是划时代的会议。面对任务繁重前所未有和风险挑战前所未有之世界大变局，“开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代”[39]，也开启了对深层次体制机制进行系统性、整体性、协同性顶层设计的制度建设新时代。十九届四中全会，则是党的十八届三中全会的深化。这次大会，聚焦根本制度、基本制度和重要制度，在对党和国家重大制度进行顶层设计时，对党的制度建设，作出了一系列重大部署。提出建立六个方面26项党内法规制度和11项党内监督制度。为保证党和国家各项制度的落实，全会将监督体系建设单列一章，将“健全党和国家监督制度”具体化为“521111”的11项具体监督体系或制度机制。即“五完善”“二健全”“一建立”“一构建”“一推动”“一推进”。

中国共产党的近100年发展史，既是其“五建设一斗争”的发展史，又是其相关制度不断发展完善的演进史。正是这些科学而较为完备的制度，保证了中国共产党的行稳致远和长治久安，保证了中国共产党革命的胜利和执政的安全，保证了党的领导在国家治理各领域各方面各环节的落实，保证了党始终站在时代前列、始终是全国人民的主心骨、始终是各项事业的坚强领导核心。同时也积累了围绕“五建设一斗争”伟大工程加强制度建设的宝贵经验。近100年党的制度建设的过程，是一个从单一到全面、个别到整体、零散到系统、幼稚到成熟、框架到定型、启动到爬坡、匀速到加速的过程。随着党的自身发展和长期执政，党内各项制度必将在其发展中走向更加健全、完善、成熟和定型。人民必将在这些健全完善、成熟定型制度的保护下，获得更加美好幸福的生活，获得自由而全面的发展，党也会变得更加坚强而有力。