突发公共卫生事件中公安数据信息公开及其程序控制

张豫辰 张嵩悦

一、问题的提出

2019年底，新型冠状病毒以武汉为中心开始向全国蔓延，为了寻求疫情的有效控制，就需要相关信息的使用，如个人的轨迹信息、通讯信息、特殊人员及其密切联系人员的个人基本信息。疫情期间的这些信息大多来自教育部门统计的期间就读的学生信息、公权力部门掌握的交通轨迹信息、地方组织收集的相关信息、电信部门和互联网公司掌握的信息。其中公权力机关掌握的信息中，就有相当比重来自于公安机关所掌握的数据信息。在突发公共卫生事件的背景下下，这些信息往往会流转至专业的防疫部门、媒体机构，或是主动地进行社会的公开来服务于防疫工作。但是这种数据信息的公开或流转往往是未经由数据信息的相关主体的明确授权的前提下进行的，并且在公开的过程中，不同地方所公开的数据信息的内容、深度、范围层面也有较大的差异性，如沈阳网公布的信息范式为姓氏、性别、年龄，职业、家庭住址、活动轨迹、部分近亲属的相关信息。①人民日报的信息公布范式则是日期、交通工具、班次、出发地、目的地，②部分提及姓氏。公安机关所掌握的数据信息并不能完全剔除其中当事人所拥有的权利，数据信息的公开也理应是受到程序规制的，不仅是从维护人民的权益出发，更是维护自身的权威性，防止疫情面前的威望丧失而影响其他工作的正常展开的现实考量。所以有必要基于人权保障与公共利益的平衡之间寻求公安数据信息的公开程序的优化升级。

二、公安数据信息的概念及其特征

数据信息多种多样，不同的数据信息由于其自身的属性的特殊使得其具有不同的特征。对公安数据信息的公开程序进行梳理，首先要明确公安数据信息的概念，以及公安数据信息的特征，基于其特殊性来进行公开的程序的设计，才真正能使得程序整体完整，发挥其应有的作用。

（一）公安数据信息的概念

数据是由二进制符号构成的，单一的数据并不能与现实中的人、物、事产生直接的联系，也就是单一的数据本身并没有太大的价值。数据真正的价值在于海量数据之间的比对、组合而形成的数据信息。数据信息的价值源自其是对现实社会中的实物的数据化。而公安数据信息是公安机关在日常的履行职责的活动中采集的带有公安特色各种数据信息，如公安户籍管理部门采集的信息，治安部门采集的辖区内营业场所的信息等等。

（二）公安数据信息的特征

数据信息的海量性：公安机关在我国不仅承担维护社会治安秩序的职能还肩负着打击违法犯罪的职能。为了实现维护社会治安秩序的职能，设立户籍管理部门对辖区内的公民的个人信息进行采集，设立治安部门对辖区内的宾馆、旅店等进行信息采集和管理。而在打击违法犯罪的过程中，也需要对相关人员的生物信息进行采集。公安机关所掌握的数据信息涉及到社会的方方面面，其数量十分巨大。

数据信息的多样性：从户籍信息的采集来看，不论是个人信息还是其主要的社会关系信息都被纳入了采集范围。而打击犯罪的需要，对犯罪人员的信息的采集则更进一步，如犯罪档案信息。技术强警的背景下，摄像头也遍布大街小巷，从而亦成为公安数据信息的来源。数据加工技术的应用，使得公安机关在基础的数据信息类型下能挖掘出其他的数据类型，公安机关所掌握的数据信息多种多样，种类十分繁杂。

来源与目的特定性：来源和目的的特定是由公安数据信息的属性决定的，从来源来看，相关的数据信息只能来自于公安机关日常的履行职责的过程中依照规定进行采集的相关数据，数据的来源并不能突破法律法规的规定，任何突破固定来源的数据信息的采集都是违法的行为。从目的上来看，数据信息的采集是为了维护社会治安秩序和打击犯罪，疫情面前则是推进防疫工作的开展，进而维护社会秩序和国家安全，不同于企业的数据信息收集的经济目的，也并非追求私人利益的目的，目的只能是为了维护整体的公共利益。

强制性：公安数据信息的采集往往是单方性的、强制性的活动。为了维护社会的秩序或是打击违法犯罪的需要，就能对相关人员进行数据采集，当事人的意志在一定程度上并不会影响信息的采集。并且如果不配合信息采集工作，甚至有可能被处以行政处罚。一方面国家赋予了公安机关这种数据信息采集的强制性权利，使其有能力履行其社会角色；另一方面由于技术的限制，公民在数据信息层面也难以实现与公安机关的平等。

严格的保密性：虽然数据信息的采集过程带有强制性的色彩，但这并不否定公安机关为人民服务的宗旨，这就需要为采集到的信息数据设立严格的保密程序。数据信息的利用应严格遵循保密规定，并符合相应的流程，民警如违反规定利用公安系统查询个人信息将会被严重处罚，个人信息的不当公开泄露对当事人的影响也为国家所重点关注。其使用的范围也以维护公共利益和打击犯罪来进行限定，不能基于个人私益目的来进行个人信息的查询和利用，其实也就是注重当事人隐私的保护。

三、突发公共卫生事件下公安数据信息公开的意义

突发公共卫生事件下的公安数据信息的公开具有独特的意义，其也担负了特殊时期的特殊使命。不仅是党和国家政策的疫情期间严格贯彻落实的需求，也是实现公共利益与个人利益的重要举措，在这个过程中就需要以数据信息的公开来组织协调各方力量齐心抗击疫情。

（一）声明特殊时期的党纪与国法的严正立场

疫情面前，公安机关理应挺身而出，而使人民放心的一大做法就是贯彻法律和党纪的实施，主要就是以数据信息的公开和透明来稳固公安机关与人民的统一，实现国家法律法规与党规党纪的现实作用。《人民警察法》第二十一条规定人民警察应在抢险救灾和社会公益活动面前有积极地表现。《人民警察法》第二十二条规定人民警察不得玩忽职守或是实施违法犯罪行为。《中国共产党章程》则在第四十条规定了严重违反法律的应受到开除党籍的处分。《中国共产党纪律处分条例》则将在第六条和第二十条中规定了违反纪律或是违法、或是失职的都应受到相应的处分。疫情背景下，民众的神经都很敏感，也是树立公安形象的关键时期，数据的公开来实现党纪国法的公安队伍建设，是必然之路。

（二）维护社会公共利益

重大疫情面前，冠状病毒传染的特性社会整体的秩序受到了极大地威胁。为了防止疫情的蔓延和扩散，就需要对特定人员的行为轨迹信息进行公布，用以提醒当事人的注意的同时，也能引起社会的关注从而使疫情得到有效的控制。除了公民的个人信息的数据公开之外，还应推进公安机关内部相应数据的公开，人员的配置、资源的分配、防疫工作的具体落实情况进行数据的公布。加强公民与公安机关的联系，一方面实现资源的合理配置来使防疫工作能得以有效展开；另一方面也能加强民众对公安机关的监督，来使公安机关在疫情面前的定位不至于出现偏差。不论是个人数据信息的公开，还是公安机关相应活动的信数据息的公开，都是以推进防疫工作展开，实现社会秩序的有效维护为出发点，以公安机关为发力点，实现数据信息资源的配置来维护社会公共利益。

（三）人权保障事业的迫切所需

滥用权利进行数据信息的采集与使用难免使民众对自身的权益的维护产生质疑，其关键就在于整个过程的不透明性上。不论是数据采集的技术、数据加工的技术、还是数据应用的范围和深度，都似乎没有完善起数据信息相对人的权益保障机制，这就使得当事人会对个人的数据信息的使用产生质疑；另一方面，公安机关内部的数据完全置于封闭和内部的空间，也接收不到来自公众的监督，从而极易产生对民众监督权的侵犯。为了实现民众的监督权和隐私权益的保障，就需要以公开打破民众的质疑与猜忌，以阳光透明建立起公安机关与民众之间的信任。而数据信息公开就是关键一步，民众通过对公开的数据来与公安机关进行互动，消除内心的困惑的同时，也维护了疫情期间的社会秩序，防止了民众的心理防线被四起的谣言所攻破，权益得到了保障也就更有利于万众一心为疫情防范尽心尽力。

（四）组织协调的实现

现有的数据信息库的建设往往是各自为政的局面，不仅体现在公安机关与外部的数据信息共享上面，就连公安机关内部的数据信息的共享也处于一种相对封闭的情形之下。疫情当下，为了使得对可能感染的人员信息做到不无遗漏的掌握，就需要打破各个机关这种信息相对封闭的局面，实现数据信息的流通与共享。作为公安机关，不仅掌握了相关人员的数据信息，也掌握了大量企业的信息。疫情期间的人员防控、企业的违法犯罪行为的及时查处也依赖于这些信息与其他机关的共享和使用。并且，动员和发动群众投入防疫工作或是配合公安机关进行日常管理，也依赖于民众对公权力机关工作的明确的认知。而从整体层面来看，整体的组织协调工作也需要对公安机关的人员、资源等有一个明确的认知，进而在后续的工作安排和任务的分配上才不至于出现瑕疵和阻碍。综上，公安数据的公开一方面的服务于党中央的宏观的组织协调工作的需要，另一方面也是为了实现与其他机关的衔接的现实所需，最后也是打通与民众的阻碍，动员和发动群众的关键举措。

四、突发公共卫生事件下公安数据信息公开的难题

数据信息的公开并不是简单的把信息进行公开，必须通过设计一套严谨的公开程序来保证整个数据信息公开的过程合理有序，尤其是公安机关所掌握的数据信息往往极其敏感，公开的过程如果处置不当就会导致公民的权益受到侵犯，数据信息的泄露，进而被不法分子所利用，极有可能引发数据信息泄露事件。

（一）数据信息公开与当事人权益保障的平衡问题

防疫过程中对公安机关所掌握的信息的公开，虽然是出于为了国家整体利益的实现的追求，但是却对个体的私人利益带来了一些隐患。国家的整体利益的实现并不能否定个人利益的价值。首先，这些歇息的公开往往未取得当事人的授权，这种对个人隐私的隐患或是损害是不是对当事人权益的侵犯还并不能一概而论。信息作为一种社会资源可以促成“权力关系的非对称性”，即可以“不顾参与该行为的其他人的反抗而实现自己的意志”，[1]公民个人信息不仅是承载着公民个人隐私权等权利的载体，其上也承载着公共利益。只看到个人价值的体现，而忽视其承载的公共利益，只会阻碍社会的进步发展。所以应在法律的框架内，对公民个人数据信息权利给予相应的重视，使其避免非法获取或泄露等行为的侵害。但这种权利受到一定的限制，因为涉及到公共利益而可以公开，有的信息甚至是依法必须公开的，对这些信息不应上升至非法获取或者泄露的问题。[2]集体利益和个人利益虽然存在质的区别，但均应保护，保护集体法益应是为实现对个人法益的前置保护，概念层面实现两者共存。[3]在防疫中，这种平衡应落实在公安机关对数据信息公开的具体程序之上。

（二）数据信息安全的保障问题

首先是数据信利用的范围与深度的不可预知影响数据信息安全。从这个社会中充斥着符号、数据构成的人信息，此次疫情中的个人信息是由虚拟空间中的数据构成的，而数据则是一些二进制符号，看似不符合身份识别标准的信息经过处理运算后仍然能够实现个人身份的再识别化，个人信息的保护无法完全依赖于固定身份识别标准，[4]传统模式下，一般是由身份至特征的分析路径，而大数据则实现了由个人的相关特征或是数据识别个人身份的可能。[5]公安机关利用个人在网络空间上零星的各种细琐信息，就能轻易被整合拼凑出完整的足以反映其人格的关键信息，[6]数据被组合成的个人信息的范围以及将要应用的深度存在不可预知性，并且数据和信息都非一次性用品，即可再利用性的属性，我们对后续的二次使用或是关联行为有一个明晰的整体认知。基于技术上的差异，一般个体很难使这种差异得到平衡，个人对对范围和利用程度实际上是由掌握技术话语权的人来决定的，而数据信息的不透明就使得这种自我权利主张无法实现。

其次是知情同意机制无法有效落实导致数据信息安全的不可控。《网络安全法》第四十二条规定：“网络运营者不得泄露、篡改、毁损其收集的个人信息；未经被收集者同意，不得向他人提供个人信息。但是，经过处理无法识别特定个人且不能复原的除外。可以看出，个人信息的使用是建立在一种机制之下，即知情同意机制。但在疫病防止过程中，对相关人员信息的披露实际上未能实现知情同意机制的预期目的。首先，从个人信息的主体的现实状况来看，公安机关基于法定事由强制性收集个人数据，当事人的权益主动的主张也就流于形式；其次，即使当事人的有维护权益的意志，但其实际作用也微乎其微。数据以开放性、共享性为基础，进而为数据的收集、分析以及运用提供可能，也就是说，数据主体即使拥有数据的所有权和管辖权是建立在[7]，也应建立在不阻碍数据的流动的前提之下的，所以当事人的意愿这一角度来看也应是相对的、有限制的，特殊情形下也应做出特殊规定。毕竟，信息被打上个人的标签的出发点就是基于网络虚拟空间整体秩序的维护，其价值的实现的基础也应是以整体秩序的平衡。

五、突发公共卫生事件下公安数据公开的程序规制

突发公共卫生事件下公开程序的设计应立足于公安信息数据信息的特殊性来进行设计，不仅应区分内部的数据流转和对外的全面公开，亦应对数据信息公开的目的进行限定，注意过程中的数据信息的层次性划分和管控，以脱敏性处理和去标识化来实现公民个人权益和社会权益的平衡。

（一）划分数据的公开对象

公安机关数据的公开可以分为两种情形，一种是公安机关主动进行数据的公开，另一种是其他主体申请公安机关进行数据的公开。针对不同的对象，所遵循的规定和程序存在差异性，公开的数据信息的内容、广度、深度也应有所差异。主动公开的数据应是依照国家的相关规定，无条件进行公开的数据，不论是公开的方式、标准、内容都有明确的规定予以规范，此类数据的公开应严格依照相关程序进行公开。公开的过程中应注意时效性，即及时的公开相关信息，信息的发布迟缓会使得民众对公安机关的能力产生错误的认知，甚至产生对相关信息的真伪性的猜忌。并且信息的公布也应当张弛有度，对于涉密的信息应依照更加严格的审核程序，可以在传统的单一官微发布信息的渠道的上拓宽信息发布的方式，使得数据信息的公开能确实为民众所接收。对于依申请开放的数据信息，应对数据信息的用途和申请主体的数据信息安全保障能力进行审查，审核后，再决定是否进行数据的公开。其中应注意数据的脱敏和去符号处理，并不是简单的进行数据信息的转移，因为信息不仅包含相对静态的信息，亦包括某些动态信息。[8]以前不能识别出特定个人的信息在今天就可能识别出特定个人，这些动态信息不断地被升级最终成为身份可识别信息，[9]从而造成秘密信息的泄露。应树立起保障当事人权益的意识，根据数据信息将要适用的场景对数据信息进行技术处理后再进行流转和公开。

（二）坚持数据信息公开的目的特定

突发公共卫生事件下的数据信息公开是基于突发的冠状病毒这一特殊的背景而做出的，其目的应限定在这一背景的特殊属性之下进行。首先是数据信息公开是维护社会秩序或是为了维护国家的安全。一是是加强社会风险预警的需要，公开特定人员的相关信息来实现人员的控制，或是与其他部门的数据信息进行分享来进行疫情的情形的研判；二是为了加强疫情期间的企业和市场监管，及时制止和防治哄抬物价，销售假冒伪劣产品等情形的发生；三是保障民众的知情权、隐私权、监督权等，使公安机关职责的履行能确实落在实处，增进民众与公安机关之间的共同与联系，实现良好的互动机制；四是为了服务于国家整体层面的调控，防治信息孤岛的产生而阻碍疫情治理的进度。可以看出，几个方面都是为了服务于疫情的防控，进而维护社会的秩序和国家的安全。其次是区别于企业数据信息的使用，企业进行数据的采集的应用是为了迎合市场化的需求，追求经济效益，而公安机关的数据公开则是为了更好的履行自身的职责，并不是由社会的舆论声势决定的，而是严格依照相关的法律法规，遵循程序进行数据信息的公开与流转。

（三）坚持数据信息公开的层次性

在《促进大数据发展行动纲要》中明确提出，要建立公共数据资源合理适度开放共享的法规制度和政策体系，推动政府部门数据共享，实现公共数据资源合理适度向社会开放。可以看出数据公开的两方面要求，一是要坚持数据的公开，二是公开应是有限度的。应根据安全要求、隐私要求和利用要求等对公共数据进行分级，并确定相应的开放类型。[10]上文所述，公安数据包含多方面的数据，涉及国家安全、公共安全、企业秘密、个人隐私。有些数据是必然不能公布的，疫情下的数据信息的公开也是有限度的，应与社会上的实际需求形成对应，有所需，有所公开，而不是一股脑的全面放开。对于敏感的数据信息，越是特殊时期越应当防止其泄露。具体来说是将数据信息进行分层，一类是可以完全可以公开的数据信息，另一类是法定不可以公开的数据信息。即使将数据信息划分至可以公开的数据信息，也应遵循严格的程序进行控制，审慎应对社会上的信息公开需求。对于法定不可以公开的相关数据，要严格依照法律的规定进行把控，如未成年犯罪嫌疑人的个人信息、国家机密信息。

（四）注重公民的个人数据的权利的保障

公安机关公布相关数据信息的同时也应重视当事人的权益的保障，在信息出现错误或是对当事人的权益造成较大的侵犯的情形下，就应即使做出修正或是删除，并消除带来的负面的社会影响。虽然我国并没有规定数据的可携带权，但是在《网络安全法》第四十三条规定了公民所拥有的删除和更正的权利。公民将自己的数据信息权利让渡给公安机关，公安机关就有责任保障公民的权利。即使是特殊情形下维护社会利益的需要，在事后也应注重事后的弥补。数据信息虽然是经由法定程序被公安机关进行采集，但并不意味着当事人对其权益保障的合理期待，并且公安机关作为人民利益的维护者，也有职责维护人民的权益。数据的采集之后的，不论是数据信息的形成，还是进行流转、加工、公开都应将人民的意志纳入考虑。具体来说，如果有预期，信息的公布将对当事人产生较大的影响，可以先寻求当事人的知情同意。此外，在具体的数据信息的公布前也应对范围作出严格的限定，不同密级的信息的公开程序应有所差异，数据信息公布时也应在不影响目的的达成的前提下做脱敏性处理和去符号化、去标识化处理。

（五）注重信息的匿名和脱敏化处理

疫情下的公开并不是没有限制的，并不是一旦舆论对某方面的信息产生了重大关注就应全方位的进行公开，公共利益维护的同时也不能否认个人的权益的价值，但是为了对群众的呼声也需要对某些个体的信息进行公开，这就需要借助信息的匿名和脱敏化处理来实现二者之间的平衡。《网络安全法》中规定，面向公众公开的数据信息应经过处理使其无法识别特定个人，并且无法通过技术手段进行再次的复原。从公开至外部的信息来看，网络上的数据信息一旦与现实社会的明确个人建立起了联系，对其个人生活的影响是极大的，如果加以匿名化和脱敏化处理，个人身份将被其生活圈子内的人精准定位，不仅是个人，甚至是与其有联系的人都会受到影响。从为了与其他机关进行协作而进行内部流转的数据来看，数据的流转目的是为了防疫，满足防疫的需求的数据信息即可，亦应对相关数据进行适当的匿名化和脱敏处理。并且，这些数据都是关乎公安机关的特殊数据，与其他部门所掌握的数据相比更为敏感，不经处理的公开甚至有可能使相关秘密被泄露，从而为别有用心的人所利用来制造相关事件破坏社会秩序的平衡。

六、结语

疫情当前，公安机关所掌握的数据信息公开是势在必行的，一方面是内部的统筹协调的需要，另一方面是对民众负责的体现。过分强调公开，反而会造成相关数据信息的泄露，从而使相关人员的权益遭受到侵犯。过分强调信息的封闭，不仅阻碍了防疫工作的展开，亦不利于公安机关形象和权威的树立。基于公安机关所掌握的数据具有其独特的属性，在服务于疫情的防控的同时应更加注重公开程序的优化设计，通过建立完善的公安数据信息公开程序，在实现数据信息的总体把控的前提下，又不妨碍其在合理的范围内进行流转，在完成保障了当事人的个人利益同时，又不至于使公共利益受到损害。

注释：

①见“沈阳网”，“紧急扩散！沈阳首次公布8例确诊病患行程”https://mp.weixin.qq.com/s/2_0kmtJTDqIqqzHHhEMNWA2020年2月2日，10:24 访问。

②见“人民日报”，“紧急扩散！这235 个车次、航班发现患者，急寻同行人”https://mp.weixin.qq.com/s/-e69HcQpdLIWoxNMoD4Lrw，2020年2月2日，10:24访问。