中国政务舆情：格局、挑战及回应机制

徐海燕

(中国社会科学院，北京 100028)

长期以来，舆论、舆情与民意作为关联性最大的词汇，三者常常处于混用状态。在长期的社会形态发展过程中，舆论、舆情又与民意紧密相连，因历史、传统不同，三者的内涵常常产生差异。从发展脉络来讲，分为两个阶段。

一、古代舆论与作为“公众”的民意

在《现代汉语词典》中，“舆论”一词的涵义为“群众的意见和态度。”[1]表明舆论总是与众人的意见(民意)相关。我国对舆论的关注较早。从春秋战国时期开始，经过了“舆人”、“舆人之诵” 、“舆论”以及“舆情”四个发展阶段。

春秋时期所著的《周礼·考工记·舆人》曰：“舆人为车” ，揭示了“舆”字最早涵义与“车厢”有关，后又转意为“车”。“舆人”原指造车匠，后指与车有关的各色人等，如车夫、差役等普通劳动民众。“舆人”获得一般百姓的广泛含义。[2]73

在左丘明所著的《国语》系列中，“舆人”开始与言论相结合，产生了“舆论”的涵义。如《国语·晋语三》中曰：“惠公入，而背外内之赂。舆人诵之”[2]89这说明，“舆人”开始通过“诵”来表达言论和意见。

“舆人” 之“诵”产生后，《国语·周语》指出 “防民之口，甚于防川，川壅而溃，伤人必多，民亦如之”，为此，还提出了 “为民者，宣之使言”的应对之道[3]，主张不可一味封堵民间舆论，必须合理加以引导，体现了古人对舆论的应对智慧。

在中国，“舆论”和“舆情”同样可以在古籍文献中进行追溯。“舆论”第一次完整地出现在《三国志·魏·王朗传》中，“惧彼舆论未畅也”，即表示“民众的言论或意见”的含义。五代南唐诗人李中所作的《献乔侍朗》中有“格论思名士，舆情渴直臣”的名句，这促进“舆情”一词为后人所知。但在当时，“舆论”与“舆情”的涵义差别并不大，基本都代表了“民众的意愿”的意思。

与中国相比，现代西方国家对舆论的关注晚了约上千年的时间。但舆论的内涵具有较高的相似性。“舆论”一词在欧洲启蒙运动早期出现，由Public (公众的)和Opinion(意见)的组合而成。1762年，法国学者雅克·卢梭首次将两者合二为一，正式称之为 “舆论”或者“民意”(Public Opinion)[4]。在大英百科全书中，对Public Opinion一词的解释是：“特定社区或群体对个体就某一特定的看法、态度和理念的整体表达” 。其含义的阐释与欧洲公民具有讨论公共议题的传统息息相关。

总体来说，由民意为基础而不断发展的“舆论”、“舆情”的内涵经过了多次演变，但基本上是以“民意”为基础衍生而来。

二 、 近代舆情与作为“公共”的民意

现代意义上的“舆论”与“舆情”的涵义，较为权威的是1986年四川人民出版社出版的《政治学辞典》。在这本辞典中，“舆论”不再是“公众意愿的反映”，而是被细化地表述为“社会大多数人”对某项政策表现出的“带有公共倾向性”的态度和愿望。这就意味着，“舆论”在议题上具有“公共”性。

应当看到，中国政治学家在二十世纪八十年代对这一概念做出的阐释，深受西方政治学思想，特别是产生于二十世纪中期的、哈贝马斯的“公共领域”(public sphere)理论的影响。哈贝马斯指出：在公民自由讨论的 “社会活动空间”内，公民的“公共交往”是以“公共事务”为话题而展开的[5]，这一观点也完成了一般意义上的“舆论(民意)”向“社会舆论”(人民对公共议题的意愿)的转化。

这一观点对后期政治学家产生了深远影响。在我国，政治学者就将民众的“社会政治态度”从“民众的态度”分离出来，特别关注到了舆论对政治的看法，并称之为“舆情”[6]。“舆情”在此概念上被赋予了较强的政治指向性。

与古代的“舆论”的“人口传播”不同，近代以来，印刷品媒介、电子媒介开始作为新型的民众舆论传播载体登上了历史舞台。以报纸，期刊、图书为代表的印刷媒介，以及以广播、唱片、电视、电影、影碟为代表的电子媒介的广泛运用，使舆论传播超越了早期的“口口相传”方式，在传播速度、范围、频率上也发生了质的改变，国家管理者不得不重视由此带来的舆情应对问题。

与现代科学技术的发展相关，舆论、舆情涵义的解读是公众参与社会政治生活中的情感与表达，已经不是单纯的“民意”的同义词，而是与现代传播媒介相结合，更具有现代化的内涵。对此，在第一版的《中国大百科全书》中有针对性地指出：在现代社会，“舆论”已经不仅仅代表了“多数人的意见” ，更代表“大众传媒发表的意见”[6]。从而展示了在现代技术革命下新型媒介作为现代舆论“承载者”的巨大作用。同时，这一概念界定极大地反映了新科技对社会的深刻变革力量。

尽管在不同时期，作为“舆论承载者”发挥作用的媒介不同，但舆论传播的方式基本上遵循单一的、自上而下的方式，舆论的传播范围是受限的，也是可控的。在西方发达国家，公众有上百年的讨论参与公共事务的传统和经验，可以在很大程度上保持舆论发声的理性、有序。而在东方的发展中国家，政府主导下的主流媒介为引领公众理性、寻求共识和对话、传播正能量、凝聚共识做出贡献，成为舆论应对的有力工具。

三 、多媒融合新格局与政务舆情问题的提出

随着互联网的迅猛发展，新型传播方式不断涌现，政府的施政环境发生深刻变化。一方面，政府通过提高回应性和引导网络舆情的能力以实现与公民的良好互动，有可能赢得网民对政府的支持，有利于政府展示和塑造良好形象，使公众产生强大的向心力和吸引力。但在另一方面，在互联网这个最大的舆论场中，政府及其主流媒体的主导地位和舆情应对方式均受到了挑战，不良舆情的传播还给社会稳定造成威胁，带来新时代的政务舆情的应对问题。

个人电脑、平板电脑、移动终端等媒介工具的普及运用，QQ、微信、微博等社交软件给予了公众更多渠道的发声机会，构成了在全域范围的人际传播网。在愈加复杂的舆情环境中，还产生了一批拥有共情能力，能准确地揣摩他人情感，在特定的群体中具有较大的知名度和影响力，拥有动辄几百万甚至上千万的粉丝的 “意见领袖”[7]，他们通过提供信息、传播观点，不断冲击着主流媒体的话语权地位。

随着信息传播的速度加快、信息知悉的范围加大，使政府部门的舆情回应时间被缩短，而工作压力却成倍地加大；政府不仅要正面回应公众的关切，更需要兼顾因“信息”搭车而形成的专业性问题； 政府按照以往固定的、单向的传播方式与自媒体舆论灵活、颇具个性的发布模式形成“对冲”时，主流媒介内容的格式化、程序化、流水账多，常规套路多，方法单一，缺乏新意等弊端显露出来，使政府舆情难以发挥应有的效果；在新兴技术的支撑下，传统的信息管控手段亦不能适应新形势的发展，即使不良信息被铲除，快照也可能会被保存在电脑或手机里。政府的舆情回应能力受到挑战。

自媒介的迅猛发展构成了全域范围内的舆论传播网，公众舆论所涉及的那些政治敏感信息和话题、可能引发社会矛盾和群体性事件的舆论导向、涉嫌酝酿社会仇恨和不满情绪的言论，以及明显涉嫌违法犯罪和突破道德底线的信息，扰乱了现有的社会秩序；“全民皆媒”还使部分自媒体将自身装扮成社会“灯塔”和“雷达”的形象，他们或以“普通公众身份”自居，或以“社会公器和公共利益代言人”的角色出现，在各类负面事件中充当“聚光灯”和 “显微镜”，在公众不具备对相关事件分析能力、鉴别能力的情况下，裹挟民意，携带着利益相关方强烈的主观控诉，通过别有用心的舆情解读引爆公众情绪，成为不良信息的推波助澜者，引发舆情恶性发酵。有时为博人“眼球”，往往在情况一知半解，“书未催成墨未浓”时仓促发布信息，造成了舆情的误导，加大政府维稳的难度。

网络媒介时代“众议的威力”使学者惊呼一个“新时代”的到来，即一个由“军事权、财富权”转向“舆论权力”的时代。在这个时代中，只有掌控“舆论”控制权，才能真正获得有民众支持的“更高质量”的权力[8]。随着社会各界对舆情的关注不断升温，社会科学家们开始以政务舆情作为重要参数考察经济社会的发展。政治学者将其作为考察社会思潮的主要变量，以此检测政府的决策是否反映公众意愿，以及立法和实践反映民意变化的程度。历史学者站在“人民群众是历史创造者”的角度，用以描述不同时期民意，将其看作是理解社会形态变迁及演变方式的要素。社会心理学者则将其作为影响公共领域的个体行为的一种力量，进行不确定情境中的辅助研究。[9]

当今社会，“万众皆媒”的格局带来了舆情事件的频发，但大众对“政务相关事件”所持有的态度和意愿，受到现代政府的格外关注。“政务类舆情” 作为“狭义上舆情”，专指“民众对国家管理者产生和持有的社会政治态度”[6]，更是现代社会的舆情应对的重点。由于公众舆论对社会政治事件的解读上既有正解，也有偏见，既有理性，也有感性，既可能在公众中自然生成，也可能被刻意营造，从而淹没了那些真正有价值的公共议题；社会政治事件的不同解读，还可能对国家文化独立与意识形态安全造成威胁。因此，任何国家都会对“政务类舆情”进行必要的管理。即便是自诩为“自由、民主”的美国和英国，都不惜动用情报机构秘密监视公众网络通讯信息，实现对信息的管控。鉴于互联网已经成为面向公众的全球性设施，引起全世界对舆情管理的重视。2001年12月21日，联合国大会通过决议，响应国际电联的倡议，决定举办信息社会世界峰会。峰会首次以两阶段举行的方式，于2003年12月在瑞士日内瓦举行了第一阶段峰会；于2005年11月在突尼斯城举行了第二阶段峰会，将“互联网治理作为信息社会的核心议题”，旨在驾驭基于信息与通信技术的数字革命，唤发潜能造福于人类。

应当看到，新科技革命不断发展的今天，对媒介的更新换代，并不表示每个阶段的媒介对上一阶段媒介的完全更替，而是一个共建共生的过程。如今，随着互联网取得飞速发展，互联网已经与各行业发生了深度融合，与印刷、电子媒介一起形成了网络媒介主导下的多媒融合的格局。

四 、 多媒融合与中国传统政务舆情的挑战

自中国共产党成立以来，就十分重视新闻舆论工作。在新民主主义革命时期，“笔杆子”和“枪杆子”并重是我们走群众路线、取得革命胜利的宝贵经验。社会主义制度建立后，新闻舆论工作更是人民群众实施监督权的渠道，以及党和国家实现国家治理体系现代化的优势和基础。

中国社会主义制度建立初期，恰逢印刷媒介蓬勃发展、电子媒介初见端倪的重要发展时期。在党的领导下，国家逐步建立起了党报党刊以及通讯社、电台、电视为主的主流媒介信息传播和引导机制。国家机构主导的报纸、期刊、广播、电视等主流媒介往往自带“国字头”光环，“身兼数职”，占据舆情应对的主导地位，承担着既是新闻发布者、公众舆论监督者，又是舆论引导者的角色，在社会公众心中拥有权威性和公信力，得到人民群众支持与拥护。

这一时期舆情的应对往往通过以下几种方式进行：设置开放式的议题来吸引社会公众关注，进行知识普及；通过访谈类节目，开展与知名专家的对话，确立了权威性的评论和指导性意见；打造知名度较高的媒体人对舆论进行引导；发布倡议、公约实现舆论的制度化和法治化。此外，多样态的新闻评论节目也是主流媒介开展舆论引导的方式。

世纪之交，互联网的信息传播在中国的影响力与日俱增。进入本世纪第二个十年，中国互联网用户尤其是移动互联网用户数量急剧增加，2010年中国网民规模为4.5亿，2018年网民规模达到8.29亿，成为世界网络应用头号大国。截至2019年6月，网民规模已经达到8.54亿，互联网普及率达61.2%。[10]公众舆论的生成机制、传播渠道、覆盖范围发生很大变化。在中国的媒介融合态势迅猛发展时期，恰逢中国社会主要矛盾发生转变的新时代。公众参与意识的增强，对社会各领域，特别是事关切身利益的公共政策，如医疗、教育、环保、住房等公共话题极易成为舆论的燃爆点，一旦舆情回应不力，便会导致政府公信力下降，甚至还会陷入“塔西佗陷阱”的危险。这对政府的舆情回应能力提出更高的要求。当前，我国正处于全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的关键时期，只有直面问题，回应热点，对冲舆论，引导公众理性，寻求共识和对话，才是最为理性的选择。

五、 中国政务舆情回应的顶层设计

经过多年的发展，中国已经构建了以国家为中心、自上而下的互联网治理模式和舆情应对的基本框架。这既是我国政务舆情特点，也是优势。但随着互联网技术的迅猛发展和信息传播方式的深刻变革，社会公众对政府工作知情、参与和监督意识不断增强，对各级行政机关依法公开政务信息、及时回应公众关切和正确引导舆情提出了更高要求。在保障基本舆论应对体制下，中央还推出了一系列提升舆情应对能力的新规划，加强舆情应对能力，提升政府形象和公信力。2013年10月，国务院出台《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，对加强新闻发言人制度、拓展和发挥政府网站作用、构建舆情回应机制进行了布署，同时强调主动发声机制、专家解读机制和沟通协调机制，加强组织领导、业务培养及其督查指导工作。2016年8月出台的《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》提出，“加强政务公开、做好政务舆情回应日益成为政府提升治理能力的内在要求”。进一步强调了加强政务公开、做好政务舆情回应、提升政府治理能力的重要性。2018年12月印发的《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》提出把“政务新媒体” 作为政务舆情回应的“平台”，提高响应速度。在上述意见的指导下，政务舆情的应对建设在以下几个方面展开：

(一)完善政务新媒体建设与“网评员队伍”培养机制

当前，党报党刊，国家通讯社、国家电视台、政府新闻网站为代表的主流媒介，在各级政府、党委宣传部和广电局的领导下，以国家利益优先为原则，把社会责任放在首位，充分运用了各种权威统计、资料、政策性文件，坚持正面、稳妥、权威的舆情发布效果，以及时报道、深度报道、新闻评论等多样化形式，向国内外社会传达明确而积极的信息，强化网络宣传和舆论引导。

除此之外，依据国家的法律支持、政策倾斜、资金扶持，政府各相关部门主动开展政务新媒体的建设，开辟自己的网络阵地，将其作为新形势下舆情应对的 “桥头堡”“主阵地”，打开舆情应对的另一个窗口。

从基层干部、高等院校、科研机构、正能量“网红”、自媒体写手中，遴选一批政治态度端正、文字功底扎实、有新闻评论特长、对网络传播规律有一定研究、新媒体手段运用娴熟、熟悉网言网语的人员，组建网络评论员队伍，主动设置议题，引导舆论走向，协助做好网上意识形态工作，为政府部门加强网络舆情应对提供支撑。

(二)构建网络社会法律治理与技术治理的二元共治体系，强化阵地建设，增强管控能力

国家网信办、工业和信息化部、国家广播电视总局通过制定相关审批审查、年检等制度进行监督管理；组织开展专项整治行动，打击互联网不法行为，净化互联网空间；出台相关法规约束互联网行为，规范互联网空间秩序。主要包括2000年的《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、2012年的《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》和2017年的《中华人民共和国网络安全法》，以及《互联网新闻信息服务管理规定》、《公安机关互联网安全监督检查规定》、《互联网网络安全突发事件应急预案》等法律法规，从不同角度对互联网媒介行为进行规范。

充分利用大数据、人工智能、人脸识别等新型技术，对互联网不良信息实行有效识别与监管，维护互联网的安全与良性运转。包括通过技术手段过滤、拦截敏感信息和不良信息；推进“网络实名制”，设计具有认证功能和追溯功能的互联网监控技术；通过预警、报警等方式，减少负面信息以及互联网失范现象的发生，以维护好互联网空间秩序，最终达到净化网络环境的目的。

(三)强化政务舆情回应“责任到人”机制

2016年10月，中共中央办公厅印发的《党委(党组)网络意识形态工作责任制实施细则》，将能否具有有效应对网络舆情“能力”列为考察党组织和领导干部的情形之一。2018年在国务院办公厅印发的《政务公开工作要点》中，对涉事责任单位及相关责任人员提出提高“围绕社会重大关切”加强舆情回应能力的要求，并对重大政务舆情“处置不得力、回应不妥当、报告不及时的”要予以“通报、批评或约谈、整改”；《2019年政务公开工作要点》进一步提出强化舆情“回应意识”和“落实主体责任”等。

(四)构建行业自律与社会监督并举的机制

在全民皆媒的态势下，某些从事互联网运行服务、应用服务、信息服务、网络产品服务等活动的行业，为追求利益，有时对待互联网失范现象存在“睁一只眼闭一只眼”的情况，默许部分用户“打法律的擦边球”，未担负起治理主体应有责任，在一定程度上助长了互联网失范现象的产生；而大多网民大众对待互联网失范现象是“事不关己高高挂起”，存在“看热闹”的心态。因此，行业组织、网民大众治理主体责任有待进一步加强。 我国作为人口数量和网民数量均占世界第一的人口大国，普通公众参与热情不断高涨下，公众监督的力量不可忽视。

我国从维护国家和全行业整体利益的高度出发，于2004年制定了《中国互联网行业自律公约》，针对从事互联网运行服务、应用服务、信息服务、网络产品服务等活动的行业，遵照“积极发展、加强管理、趋利避害、为我所用”的基本方针，推进行业自律，规范从业者行为，创造良好的行业发展环境。

2004年2月，在国务院新闻办公室的支持下，中国第一个互联网协会违法和不良信息举报中心成立，职能包括接受公众对互联网违法和不良信息的举报；推动和组织互联网信息服务行业的自律；开展互联网新闻信息服务行业的交流与合作，以及自我教育活动；开展互联网法制和道德建设的公共教育活动；开展国际交流与合作；履行互联网新闻信息服务工作委员会秘书处职能等，对净化互联网空间发挥了积极作用。

六 、中国政务舆情回应的能力建设

在构建较为完备的硬件基础上，加强舆情应对的软实力变得刻不容缓。

早在2007年1月，中央就提出要加强“网上”思想舆论阵地建设和掌握主导权，提高引导水平的要求。2011年进一步提出对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制。党的十八大以来，习近平总书记将“互联网”作为意识形态工作“主阵地和最前沿”，强调“读者在哪里，受众在哪里，宣传报道的触角就要伸向哪里，宣传思想工作的着力点和落脚点就要放在哪里”[11]。“加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全”。[12]“完善坚持正确导向的舆论引导工作机制”，以及“健全重大舆情和突发事件舆论引导机制”[13]。

关于如何构建政府应对舆情的软实力的问题，英国危机公关专家迈克尔·里杰斯特提出的“3T”原则值得借鉴[14]：即：Tell your own tale(以我为主提供信息)、Tell it fast(尽快提供信息)、Tell it all(提供全部信息)，概括起来就是“主动说”、“早点说”、“全部说”，以及“怎么说”的问题。

(一)“主动说”的能力建设

网络时代，虽然政府在传播信息和舆论引导方面有自身的责任与使命，但其发布的信息需要在科学研判的基础之上，信息的发布内容必须满足事实清晰、正面，权威的要求。为了实现发布内容的科学性和严谨性，主流媒介发布的信息还需要经过一定的审核和验证程序，对尚无权威的结论、涉及到负面、敏感问题、无法及时挖掘深层次脉络的问题，或在权威结论尚未作出之前，既要避免在“书未催成墨未浓”时仓促发布信息，又要合理引导抢占舆论制高点，掌握舆论的主导权。

(二)“早点说”的能力建设

多媒融合格局下，信息是各媒介角逐的重要领域，在这个没有硝烟的战场上，抢占信息的第一落脚点是在媒介博弈中脱颖而出的致胜法宝。但在当前，根据沟通对象的不同，我国政府构建的信息通报机制存在互相隔阂的两个系统，即内部沟通和外部沟通两套系统。内部沟通系统以信息报告制度为代表，面向的是政府系统内部有隶属关系的上下级政府部门以及无隶属关系的跨地区、跨部门的其他政府部门。外部沟通系统以信息公开制度为代表，面向的是政府系统之外的社会公众、大众媒体等。我国现有的信息流通机制过于依赖内部系统。信息上报再下达形成的时间差，必然造成信息报送“早点说”的瓶颈，在信息公开制度中增强外部沟通能力仍是难题。

(三)“全部说”的能力建设

互联网媒介下，引发舆情的事件不仅社会关注度高，“新闻搭车”的现象亦十分普遍。主流媒介需回应的信息有时超出事件本身的范围，问题领域广，专业要求高。特别是在重大的公共事件面前，社会公众不仅会围绕着事件本身进行探讨，还会衍生出多个涉及领域广、专业知识运用要求高的话题，一旦政府及主流媒体自身知识储备有限，加上后备知识供给不足，就会在应对时出现解释力不足，受众“不解渴”的现象，从而为其他不实消息的传播提供可乘之机。因此，增强舆情准确性和时效性基础上，增强主流媒介报道的洞察力、沟通力、表述力，在“舆论对冲”时才能更具优势。

(四)“怎么说”的能力建设

在对“3T”原则的经验借鉴之后，还应避免主流媒体与颇具个性化、特色化和生动性的网络自媒介在“舆论对冲”时的被动状态。舆论的应对工作方式也应摆脱刻板模式，在传播技巧上多加揣摩，不能满足于“埋头” 写作，“仰着头”传播，“板着面孔”说教，“居高临下”的灌输。反对渲染、拔高，强调适度、自然。在传播形式上，充分发挥广播、电视、报刊、杂志等主流媒介和微信、微博等新媒介在舆情引导中的特点和优势，鼓励开发制作微型宣传片、公开课、微视频、公益广告、动漫游戏等，增强宣教的知识性、趣味性、交互性，提高公众的应急文化素质。

七、结语

总之，政府舆情应对的困境表明，舆情应对存在着主流媒介和新型媒介的博弈，不仅是新时期公共管理的重大问题，更是一场争夺人民思想阵地的战争。当前及今后一个时期，随着互联网的飞速发展，网络失范等不良现象逐渐显现，我国政府机构面临的网络舆情应对压力将会有增无减。但也不宜过分悲观。随着新时代中国特色社会主义事业的不断深入，整个社会的和谐程度、文明程度必将大幅提升，社会主义制度的优越性将进一步彰显，政府面临的舆论环境将更加优化。机构汇集了全国最优秀、最精华的公共管理人才，特别是国务院随着政府部门人才队伍结构的不断优化，越来越多懂网络、懂网民的年轻人加入这个团队，其网络舆情应对能力一定能够再上新台阶。2020年，中国融入全球互联网已经是第26个年头，中国的网络用户已逐渐从只会上网打游戏、聊QQ的小网虫，成长为有思想、具慧眼的新型网络原驻民。他们必将推动整个网络舆论生态朝着更加清朗、更加开放、更加文明的方向发展。