共享发展理念下矿产资源开发收益分配机制研究

崔 娜

(中南林业科技大学，湖南 长沙 410004)

矿产资源开发一方面有力地推进了我国工业化、城镇化发展进程；另一方面也使矿产资源产地出现了资源耗损、生态环境破坏、贫富差距扩大、区域可持续发展能力不足等“资源诅咒”现象，困扰着资源产地的社会经济发展[1]。究其原因，主要是由于我国矿产资源开发收益分配不合理所致。党的十八大报告提出“建立公共资源出让收益合理共享机制”，并指出“实现发展成果由人民共享，必须深入收入分配制度改革”。党的十八届五中全会提出共享发展理念，注重解决社会公平正义问题。我国矿产资源的国有属性、可耗竭性及开发的外部性决定了矿产资源开发收益需要在各利益主体之间公平合理分配才能有效促进社会经济的可持续发展。因此，需以共享发展理念为指导，开展矿产资源开发收益分配机制研究，提出合理的矿产资源开发收益分配政策建议，为深化矿产资源开发收益分配改革，实现共享发展提供依据与参考。

1 矿产资源开发收益构成与归属

矿产资源开发收益，即通过矿产资源开发活动所实现的收入。从生产看，矿产资源开发收益是矿产资源开发投入的回报，包括资源投入、一般性生产要素投入、公共管理与服务投入以及外部投入的回报，表现为资源收益、一般性生产要素收益、公共管理与服务收益以及外部收益(图1)。

图1 矿产资源开发收益构成Fig.1 The composition of mineral resources development income

1.1 矿产资源开发正收益

矿产资源开发以矿产资源为劳动对象，在获得矿业权的基础上，占用并使用(勘探开发)矿产资源，获得相应收益。矿业权、占有权与使用权均由所有权衍生出来，属于矿产资源所有者所有。因此，矿产资源所有者有权获得矿产资源矿业权、占有权与使用权带来的收益，表现为资源租金。

作为一项生产活动，矿产资源开发与一般性生产活动相同，需要投入劳动、土地、资本与管理等一般性生产要素。相应的，各生产要素所有者可获得各自的要素收益，包括工资、利息、矿地租金及企业正常利润[2]。同时，作为国民经济的一部分，矿产资源开发的合理有序开展需要公共管理与服务的投入。因此，公共管理者有权获得相应的管理与服务收益，表现为企业一般性税费。

1.2 矿产资源开发负收益

矿产资源开发具有显著的负外部性。一是由于矿产资源具有稀缺性与耗竭性，随着矿产资源开发活动的进行，矿产资源天然形成的价值与矿产资源所有权也随之灭失[3]。当代人过度地大量开采有限的不可再生的矿产资源，后代人公平使用矿产资源的机会也随之减少，并产生相应的机会成本，即矿产资源耗竭负收益。矿产资源耗竭负收益由当代人造成，应由当代人承担。二是矿产资源开发不可避免地会带来矿区地面塌陷、植被破坏、水质污染与大气污染等生态环境的破坏。按照“谁破坏、谁付费”的原则，生态环境破坏所带来的负收益应该由矿产资源开发的主体——矿山企业承担。三是矿产资源开发需要资本、人力等生产要素的投入。当矿业过度繁荣，生产投入加大时，会挤占资源产地的社会资本与人力资本，导致产业结构单一、发展动力不足，甚至带来“资源诅咒”[4]。且矿产资源大多位于边远山区、荒漠地带，远离交通干线与市场。为开发利用矿产资源，需投入运输网络和基础设施建设等。虽然这些基础设施等公共产品非矿区专用，但却具有显著的厂址区位专用性[5]，是社会资源对矿产资源开发的专门性投入。当社会资源过多投入矿产资源开发业，则会对资源产地其他产业部门造成一定的挤出效应，增加发展机会成本，不利于矿产资源产地的可持续发展。按照“谁受益、谁承担”的原则，矿业中所产生的社会发展负收益应该由受益主体——矿山企业承担。

2 共享发展理念下矿产资源开发收益分配的内涵

共享发展是全体人民通过对社会、经济、政治、文化、生态等各项发展成果的公平享有，逐渐实现共同富裕的过程[6]。共享发展理念下矿产资源开发收益分配是指通过矿产资源开发收益在各利益主体间的公平合理分配，使各利益主体共同发展，逐渐实现共同富裕，其内涵包括以下几方面。

2.1 分配主体

矿产资源开发收益分配的主体是矿产资源开发过程中所涉及的各利益主体，包括矿产资源开发过程中各种投入的供给者与受矿产资源开发影响的人[7]。

矿产资源开发过程中需要矿产资源及其所有权、一般性生产要素、公共管理与服务的投入，其供给者分别是矿产资源所有者、一般性生产要素所有者与公共管理者。我国《宪法》规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”矿产资源所有者即是全民，包括当代人与后代人。一般性生产要素包括劳动、土地、资本以及管理，相应的所有者分别是从事矿产资源开发工作的劳动者、矿产资源开发所占用土地的土地所有者、提供矿产资源开发资金的资金所有者以及矿山企业。公共管理者承担着政治、经济、社会管理和公共服务等职能的政府[8]，包括中央政府与地方政府。

矿产资源开发会带来资源耗竭、生态环境破坏与社会资源挤占等外部性。其中，资源耗竭减少了后代人使用矿产资源的机会；生态环境破坏主要影响资源产地居民的环境权；社会资源挤占影响资源产地的发展权。因此，后代人、矿产资源产地及其居民也是矿产资源开发收益分配的主体。

2.2 分配客体

矿产资源开发收益是建立在矿产资源开发基础上，矿产资源价值的实现。因此，矿产资源开发收益分配的客体包括两个方面：一是机会的分配，即勘探开发矿产资源的机会；二是实物的分配，即矿产资源开发收入，包括矿产资源收益、一般性生产要素收益、外部收益以及公共管理与服务收益。矿产资源开发收入分配包括初次分配与再分配两个层次。初次分配主要是在矿产资源生产领域基于要素贡献率在各生产要素所有者之间进行的分配；再分配则基于公平原则通过矿产资源收入的支出与使用实现矿产资源收益在各利益方之间的共享，主要是对被动承担矿产资源开发负外部收益的主体进行相应补偿。共享发展理念下矿产资源开发收益的分配是各代人公平使用(勘探开发)矿产资源机会的前提下，通过初次分配与再分配实现矿产资源开发收益在各分配主体间的公平合理分配[9]。

2.3 分配标准

共享发展理念注重解决社会公平正义问题[6]。共享发展理念下矿产资源收益分配的标准即是公平，包括机会公平、权利公平和规则公平。机会公平主要包含两方面内容：一是参与机会的公平，即参与矿产资源开发并获取相应收益的机会对每个国民而言是平等的；二是发展机会的公平，即在矿产资源开发中维护各利益方，特别是资源产地与居民的发展权，使其享有平等的发展机会[10]。权利公平主要是指各分配主体享有矿产资源开发收益公平分配的权利。矿产资源开发收益既包括正收益，也包括负收益。无论正收益、负收益都需在分配主体间公平分配，承担负收益的分配主体有获取相应补偿的权利。规则公平则是通过建立并实施公平合理的规章制度保证机会公平与权利公平的顺利实现，使矿产资源开发收益能在各分配主体之间公平合理地分配。

2.4 分配目的

共享发展理念下，矿产资源开发收益分配的目的是按照机会公平、权利公平和规则公平的标准，通过矿产资源开发收益分配客体在各分配主体之间的公平合理分配，维护各方权益，促进矿产资源产地社会经济可持续发展，实现共同富裕。

3 我国矿产资源开发收益分配现状

矿产资源开发收益分配一方面在矿山企业内部基于要素贡献在一般性生产要素所有者之间进行；另一方面由政府主导，通过税费的征收、支出与使用在其他分配主体之间进行。矿产资源开发收益在一般性生产要素所有者之间的分配，属于矿山企业生产成本范畴，与一般企业无异。需要探讨的是以矿产资源开发税费形式进行的分配与调整。多年来，我国政府一方面通过资源税费，另一方面通过企业所得税、城市维护建设税等一般性工业企业税费对矿产资源收益分配进行调节。2010年以来，我国进行了新一轮的资源税费改革，先后调整了资源税、清理了矿产资源收费基金，提高了石油特别收益金起征点，改革了矿产资源权益金制度。目前，我国矿产资源开发形成了税、费、金的税费格局，具体见表1。

表1 我国矿产资源开发税费现状Table 1 Tax and fee of mineral resources development in China

为维护国家作为矿产资源所有者的权益，我国在矿产资源出让环节，征收矿业权出让收益；在矿产资源占用环节，征收矿业权占用费；在矿产资源开采环节，征收资源税与石油特别收益金。其实质是矿产资源的矿业权、占有权与使用权让渡给矿业权人，由矿业权人支付给矿产资源所有者的资源租金。为筹集治理恢复资金，落实企业矿山环境治理恢复责任，征收的矿山地质环境治理恢复基金，实质是矿山企业对矿产资源开发带来的生态环境负外部性的补偿。矿山企业一般性税费则为提供公共管理与服务而征收的，属于公共管理者收益。

从收入归属看，矿产资源开发税费主要在中央政府、地方政府与矿山企业间进行分配。政府既是矿产资源所有者的代表，代表全民行使矿产资源所有权，参与矿产资源收益分配，也是公共管理者，一方面承担着为矿产资源开发提供公共服务的职能；另一方面代表矿产资源产地及居民行使环境权与发展权，维护其在矿产资源开发过程中的合法权益。矿山企业是矿产资源开发生产的基本单位，组织一般性生产要素投入到矿产资源开发中，并向一般性生产要素所有者支付相应的报酬。因此，矿产资源开发收益分配主要表现为政府与矿山企业之间的分配，实质是政府代表矿产资源所有者、公共管理者、矿产资源产地及其居民，矿山企业代表一般性生产要素所有者参与矿产资源开发收益分配。

4 共享发展理念下我国矿产资源开发收益分配中存在的问题

基于共享发展理念下矿产资源开发收益分配内涵，结合我国矿产资源开发收益分配现状，发现存在以下问题。

4.1 分配主体不完整：忽视了作为矿产资源所有者的后代人

后代人作为矿产资源所有者，由于尚未出生，无法直接参与当前的矿产资源开发收益分配，因此，需要作为公共管理者的当代政府代表后代人参与矿产资源收益分配，并将所获收益进行合理转化以实现真实财富的积累与可持续发展，确保后代人能分享到矿产资源开发收益[11]。但从目前我国开征的矿产资源开发税费来看，并无因资源耗竭而对后代人给予补偿。从相关税费的支出与用途来看，反映矿产资源所有者收益的矿业权出让收益、矿业权占用费、资源税和石油特别收益金均纳入公共财政预算，其中矿业权出让收益与矿业权占用费主要用于地质调查和矿山生态保护修复，资源税与石油特别收益金纳入公共财政后的具体支出与使用并不明确，未体现矿产资源财富向物质资本、人力资本与社会资本等真实财富的转化力度，后代人无法分享矿产资源所有者收益。

4.2 分配主体与客体错位：资源耗竭负收益与社会发展负收益未正确分配

矿产资源开发收益客体包括资源收益、一般性生产要素收益、公共管理收益以及资源耗竭负收益、生态环境负收益与社会发展负收益。其中，资源耗竭负收益应由当代人承担，生态环境负收益与社会发展负收益应由矿山企业承担。目前，我国已设立矿山地质环境恢复基金，由矿山企业承担其带来的生态环境负收益，对资源产地的生态环境破坏进行补偿。但我国仍未针对资源耗竭负收益与社会发展负收益设立相关税费。从相关税费的支出与使用来看，我国矿产资源开发收益并未体现对生产性资本与公共社会资本等真实财富的投资与转化，导致后代人被动承担资源耗竭负收益，资源产地及其居民被动承担社会发展负收益。

4.3 分配标准不公平：后代人与资源产地及居民的利益受损

由于缺少与资源耗竭负收益相关的税费与补偿机制，我国矿产资源开发参与机会在代际之间的分配并不公平，当代人对矿产资源过度过早的开采减少了后代人平等参与矿产资源开发的机会，损害了其获得合理的矿产资源开发收益的权利；同时由于缺少与社会发展负收益相关的税费与补偿机制，资源产地及其居民的发展机会成本增加，平等的发展机会受损。机会分配与权利享有的不公平意味着我国矿产资源开发收益分配规则的不公平。由于现行的矿产资源价格未完全包含矿产资源开发的负收益，导致矿产资源开发总收益偏低，收益分配难以确保公平。同时，由于缺少有效的财富转移机制，资源耗竭负收益在当代人与后代人之间分配不公，后代人利益受损；补偿机制不健全导致社会发展负收益在矿山企业与资源产地及其居民之间分配不公，资源产地及其居民利益受损。

4.4 分配目标难以实现

共享发展理念下，矿产资源开发收益分配的目的是要维护各方权益，实现共同富裕。后代人与资源产地及其居民是矿产资源开发收益分配中重要的收益分配主体。然而，我国现行的矿产资源开发收益分配机制中，并没有把后代人与资源产地及其居民作为收益分配的重要主体予以充分考虑[12]。后代人公平使用矿产资源的机会减少，却未获得相应补偿，而当代人过分过早地享受了矿产资源开发带来的红利，导致矿产资源开发收益的不合理支出与使用，甚至是挥霍性消费，进而引起资本流失、“资源诅咒”等不可持续发展现象[2]。资源产地及其居民的发展权在矿产资源开发中受损，却未得到相应补偿，导致资源产地及其居民在矿产资源开发中的部分收益被矿山企业获得，其自身却难以获得足够的资金支持社会经济的可持续发展。由于资本流失、区域社会经济发展不可持续，共同富裕也就难以实现。

5 共享发展理念下我国矿产资源开发收益分配的政策指向与选择

目前我国矿产资源开发收益分配不尽合理，根源在于对矿产资源开发收益的认识不全面，未将负外部收益全面纳入收益分配体系之中。应从完善矿产资源完全成本入手，健全矿产资源开发补偿机制，建立财富合理转化机制，规范资源税费的支出与使用，以落实矿产资源开发收益的公平合理分配，促进矿产资源产地社会经济可持续发展，实现共同富裕。

5.1 完善矿产资源完全成本与价格形成机制

矿产资源开发成本包括生产性成本与外部成本。目前，我国矿产资源价格仅反映矿产资源开发的生产性成本与部分外部成本，未包括资源耗竭与社会发展等外部成本，导致矿产资源开发收益的不完全与分配主、客体的错位，不利于矿产资源的合理有序开采与社会经济可持续发展。解决这一问题的关键在于合理确定矿产资源价格，充分反映矿产资源开发完全成本，将外部成本内部化。根据霍特林准则，当可耗竭资源租金增长率以市场利率的速率增长时，可实现资源的跨期优化使用[13]。实践中可采用使用者成本法确定资源耗竭成本[14]。社会发展成本则应根据资源产地的资源禀赋、开采阶段、社会经济发展水平以及矿产资源开采业在资源产地社会经济中的作用综合确定。同时深化矿产资源价格机制改革，逐步放开矿产资源价格行政管制，打破行业垄断，形成充分反映资源稀缺程度与市场供求关系的矿产资源价格体系。

5.2 健全“资源-生态-社会发展”三位一体的补偿机制

矿产资源开发补偿主要针对矿产资源开发负外部性，按照权利与义务相统一的原则，使带来负外部性的责任者承担相应的负收益，对被动承担负外部性的利益主体进行补偿，从而使矿产资源开发收益分配的主体与客体相对应，确保矿产资源开发收益分配公平。因此，应健全我国矿产资源开发补偿机制，建立“资源-生态-社会发展”三位一体的补偿体系，在开征矿山地质环境恢复基金补偿生态环境负外部性的同时，使当代人承担起资源耗竭负收益，对后代人进行补偿，使矿山企业承担起生态环境负收益与社会发展负收益，对资源产地及其居民给予补偿。补偿的方式可以是经济补偿、实物补偿、政策补偿等多种形式。如对已造成的生态环境破坏及时进行修复治理；对已损耗的资源进行经济补偿，用于资源勘查与资源技术创新等，以促进矿业的可持续发展；对带来的社会发展问题进行经济补偿与政策补偿相结合，一方面筹集资金投资于教育、科研、基础设施等；另一方面完善公共政策，优化产业结构，降低资源依赖，促进社会经济的可持续发展。

5.3 建立财富合理转化机制

矿产资源具有可耗竭性，只有将矿产资源开发收益进行合理转化，才能实现矿产资源开发收益的代际公平分配。应建立资源财富合理转化机制：一是将部分矿产资源开发收益转化为经济发展所必需的物质资本、人力资本与社会资本，以增强资源产地可持续发展能力，并建立区域财富储蓄账户，科学监测资源财富、物质财富、人力资本财富与社会资本财富的动态变化，引导资源财富的合理转化[11]；二是将部分矿产资源开发收益转化为资源基金，用于跨期、代际资源收益分配。基金的管理可考虑设立专门的基金管理公司或委托某基金管理公司管理，在确保基金使用方向正确的前提下，发挥其投资导向作用，促进社会经济发展的同时，实现基金的保值、增值与资源收益的代际分配[2]。

5.4 深化资源税费改革，规范资源税费的支出与使用

矿产资源税费是调节矿产资源收益分配的重要手段之一。我国现行的矿产资源税费体系下，政府既代表着矿产资源所有者、公共管理者，又代表着后代人、矿产资源产地及其居民参与矿产资源开发收益分配，获得矿产资源开发收益。但政府不应是矿产资源开发收益的终极占有者，应通过规范资源税费的支出与使用使当代人、后代人与资源产地及其居民确实分享到矿产资源开发收益。对于资源租金性质的矿业权出让收益、矿业权占用费、资源税与石油特别收益金属于矿产资源所有者收益，应归当代人与后代人，其支出与使用的基本原则应是全民共享。一是用于基础地质调查与资源技术创新，促进矿业的可持续发展；二是用于促进就业、提升医疗卫生水平、完善社会保障体系等公共事业，提高居民生活水平与质量；三是用于教育、科技创新、技术进步等领域，促进社会经济的可持续发展。