解析俄罗斯《2020?2022年联邦预算》

丁超

2019年12月2日，俄罗斯总统普京签署了《2020?2022年联邦预算》。根据该法案，未来三年俄罗斯将力求保持财政预算的盈余状态，以应对外部冲击、缓解内部压力。在维护国家宏观经济政策稳定的同时，中期预算还谋求扩大政府投资，为俄罗斯经济增长创造新的动力。

中期预算：规模与结构

《2020?2022年联邦预算》的制定基于俄罗斯经济发展部发布的预测数据，根据这一预测，未来三年俄国内生产总值（GDP）分别为112.863万亿、120.364万亿和128.508万亿卢布;乌拉尔牌石油的平均价格分别为每桶57、56和55美元;通货膨胀率分别为3%、4%和4%。据此，俄罗斯将2020?2022年联邦预算的主要参数确定为：（1）联邦预算收入分别为20.38万亿、21.25万亿和22.06万亿卢布;（2）联邦预算支出为19.5万亿、20.63万亿和21.76万亿卢布;（3）俄联邦国家内债上限为12.98万亿、14.64万亿和16.62万亿卢布;（4）俄联邦外债上限为644亿美元（或564亿欧元）、676亿美元（或578亿欧元）和689亿美元（或574亿欧元）;（5）联邦预算盈余分别达到8761亿、6125亿和2950亿卢布。

表面上看，无论是预算收入还是支出，均保持了稳定的增长态势，但其占GDP的比重却呈现出下降态势。在此背景下，预计俄罗斯国家福利基金规模将从2019年的4万亿卢布增至2020年的8.17万亿卢布，至2022年达到13.66万亿卢布，占GDP的10.6%。出于保障经济安全的考虑，俄罗斯一直对国家债务总额进行严格控制，但近两年为刺激经济增长，适度上调了国家债务上限，同时辅之以内债取代外债的国家债务政策。

早在9月30日，俄联邦政府便如期向国家杜马提交了2020～2022年中期预算草案，10月23日预算草案通过了一读审查，11月19日通过二读审查，11月21日通过三读审查提交联邦委员会，12月2日完成立法程序。通常情况下，在草案审读过程中，俄罗斯不会调整对联邦主体的转移支付，待草案获批后，政府再根据初步分配方案确定最终的转移支付规模和方向。但今年的预算二读修正案特别要求联邦政府于2020年1月1日前与各地区达成协议，提前敲定转移支付方案，以利于联邦主体从容安排下一年的支出计划。此举不仅是俄预算史上的首次，更被俄国家杜马主席维亚切斯拉夫·沃洛丁称为“革命性的创新”。此外，二读审查通过的600多项修正案中，还包括对7500亿卢布的重新分配，主要用于追加对农业部门和如压缩天然气工业、有色金属提取加工、机场等公共基础设施部门的补贴。

2019年11月5日，觀众在第二届中国国际进口博览会国家展展区内的俄罗斯馆内参观。

中期预算体现的财政政策：特征与重点

提高公民生活质量是俄罗斯财政政策的根本目标，民生支出在俄联邦预算中占主导地位。早在2006年，普京便将教育、医疗、住房和农业列为优先发展的国家项目。2008年，俄政府还提出要将所有社会领域的支出均提高到可与发达国家相提并论的水平，即GDP的5%。2018年5月7日，普京签署“新五月法令”，提出涵盖社会经济各个方面的12个国家项目，其中就包括解决人口问题、优化医疗和教育服务、建造舒适的住房和改善城市环境等民生项目。

根据《2020?2022年联邦预算》，未来三年俄罗斯将拨款7万亿卢布用于实施国家项目和干线交通基础设施的现代化。国家项目的基本设置保持不变，但与2018年项目提出时相比，支出规模增长强劲：2020年增加34%，2021年增加27%，2022年增加20%。其中，医疗卫生支出三年内增长51%。基础设施项目投资将在2020年增长0.9%，2021年增长1.4%。2020年远东地区支出将极大增加，而克里米亚的预算支出将减少15%。

中期预算的另一亮点体现在平衡地区发展方面。该法案专门设置了支持地区发展的措施，规定各联邦主体每年偿还联邦预算贷款的比重从10%降至5%，条件是将这些资金用于扩大项目投资，如道路、供水、天然气、电力等基础设施项目。据俄财政部估计，该政策未来五年释放出来的资金总额将超过4400亿卢布。此外，预算法还特别规定，将阿尔泰共和国等社会经济发展水平较低的10个联邦主体的共同筹资水平提高到99%。换句话说，这些地区在实施国家项目和其它投资活动时，只需配套出资1%。为增加各联邦主体的预算收入，中期预算还规定，将汽油和石油产品的消费税计入地区预算，预期未来三年此项收入约为3万亿卢布。

《2020?2022年中期预算》将在缓解俄罗斯央地矛盾、推动地区预算均等化方面起到积极作用，也有助于减轻各联邦主体的财政压力，使其切实投入到改善投资环境、制定投资发展规划等工作之中，提高它们参与交通和公用基础设施建设的主动性，最终达到拉动经济增长的目的。

俄罗斯财政政策与经济增长：抑制还是促进？

2020～2022年中期预算尚未正式出台便遭到了一些俄罗斯国内学者的质疑，认为过于紧缩的财政政策不利于拉动经济增长，某些财政收入来源无法保障，国家项目支出效率得不到全面监测。更有人提出，紧缩性的财政政策是导致2019年俄GDP增速放缓的原因之一。但值得注意的是，近年来，经济增长已然被列入财政部制定的政策目标之中。普京第四任期开启以来，俄联邦颁布的各项宏观经济政策都围绕一个主题展开，即拉动投资，促进经济增长从需求推动型向投资推动型转变。而实施国家项目，优化预算支出，并对其效率进行监督，意义便在于通过扩大政府投资，引导更多私人资本进入基础设施建设等领域。根据中期预算，未来三年的联邦预算支出将显著增加。与2018年相比，2020年预算支出实际增长8.2%（剔除通胀影响），到2022年增至12.0%。同时，至2022年，国民经济支出（生产性支出）的实际增长也将达到16%。

俄罗斯联邦预算的制定基于四方面的基本考虑：一是如何确保预算安全，即国家无条件履行其所有义务;二是如何确定预算资金利用的优先方向;三是如何在不影响前两个任务的情况下最大化预算对经济发展的支持;四是如何更高效地利用预算资金。换句话说，俄罗斯制定财政政策面临的现实问题其实是在财政安全与刺激增长中找平衡，尤其是在目前不利的内外部经济形势下。俄财政部经常被指责过度谨慎，累积了过多本应用于刺激经济的资金。实际上，通过预算规则和提高增值税率等措施首先保证国库充盈，并不意味着所有超过基准价的石油天然气收入都将流入国家财富基金（根据预算规则，2020年超过每桶42.4美元出售石油获得的预算收入全部进入国家储备体系），当该基金超过GDP的7%后，剩余部分便可用于国内投资。根据中期预算，2020年俄罗斯国家财富基金就将达到这一水平。俄罗斯政府也在考虑继续制定相关的投资规则，如通过引入公私合作机制与企业共同出资等。财政部预计，每卢布的预算资金都有可能吸引4卢布的私人投资。到时，预算投资将为实现投资目标（2024年前固定资产投资占GDP的比重提高到25%）作出重大贡献，政府支出也可能再次成为俄罗斯经济增长的重要驱动力。