美俄核安保合作走到尽头

张业亮

加强核安保合作，确保核武器及其制造材料和技术的安全是防止核扩散、防范核恐怖主义的有效途径，而美俄核安保合作则是国际核安全合作最重要一环。冷战结束后，为防止苏联遗留的核武器和核材料扩散，美俄开始了核安保合作的进程，这一合作持续了20多年，即使在两国关系紧张的情况下也没有中断，并取得一系列成就。2014年乌克兰危机后，美俄中止了大部分核安保合作项目。特朗普上台后，随着美俄之间核战略对抗的加剧，曾经作为美俄关系“粘合剂”的核安保合作也走到了尽头。

美俄核安保合作的由来

所谓核安保，指的是为保护核武器、核材料和核设施免遭窃取和破坏而采取的措施。苏联解体后，俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦都从苏联继承了核武器和核材料，在俄罗斯各地有大量的武器级铀和钚散落，其数量足以制造数千枚核武器。由于缺少有效的安全保护，这些核武器和核材料面临扩散以及被犯罪团体和恐怖组织窃取的风险。在这种情况下，美国国会于1991年出台了一个名为“合作减少威胁”计划，其主要内容是从美国国防部年度预算中拿出一部分资金援助俄罗斯和前苏联国家拆除、转移和销毁核武器，确保这些核武器和核材料在储存和运输过程中的安全，减少核武器及其制造技术和核材料扩散带来的安全风险。由于该倡议是由美国佐治亚州民主党参议员萨姆·纳恩和印第安纳州共和党参议员理查德·卢格提出，故又称“纳恩—卢格”项目。美俄两国于1992年签署了《谅解备忘录》，即《一揽子协议》，作为双方实施“合作削減威胁”项目的指导文件，从而开始了美俄核安保合作的进程。该协议的有效期为七年，于1999年和2006年两次延长，2013年6月到期后，美俄于当月签署了名为《俄罗斯联邦核环境多边计划》，予以取代原来的项目。新计划允许美国能源部继续与俄罗斯负责核安全的国家原子能公司合作，但中止了美国国防部与俄罗斯国防部的核安全合作。

乌克兰危机前：美俄核安保合作的“黄金时期”

美俄核安保合作以乌克兰危机为界大致可分为两个阶段。

在第一阶段，美俄之间就确保俄罗斯和前苏联国家的核武器和核材料的安保开展了广泛的合作。

在防止核武器扩散方面，美俄国防部根据“合作减少威胁”计划，就拆除、转移和销毁苏联遗留的核武器开展了合作。美国向俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰和哈萨克斯坦提供援助，以帮助它们确保在运输、储存和拆除核武器方面的安全。随着项目的开展，确保苏联遗留的生物武器和化学武器安全和销毁也列入了美俄核安保合作的范围。美俄根据《化学武器公约》，使用“合作削减威胁”资金在俄罗斯舒奇叶修建了一座销毁化学武器的工厂。美国还在上世纪90年代末开始向俄罗斯提供援助，以改进其生物武器场地的安全和安保。

在核材料安保方面，美俄就俄罗斯储存的核材料和在拆除核弹头中获得的裂变材料的安全、安保和控制开展合作。一是减少俄罗斯核材料存放地、合并武器级铀的存放场所;二是把俄罗斯产的高浓铀从世界各地的研究堆中运回俄罗斯;三是升级核和放射性材料场地的物理安保设施，以降低恐怖分子获得核材料用来制造核和放射性爆炸装置的风险;四是帮助俄罗斯建立核材料物料统计制度。俄罗斯高浓铀储存量巨大，因此确保俄罗斯高浓铀安全是当时面临的一个紧迫问题。

美俄于1993年签订了高浓铀购买协定。根据这一协定，美国计划从俄罗斯购买500吨武器级铀，稀释或与自然铀混合以消除其武器用途，用于商业反应堆燃料。1995年，装载降低了丰度的俄罗斯高浓铀首次运抵美国。截至2003年，约175吨俄罗斯高浓铀被销毁。美俄还签署了在俄罗斯修建一个裂变材料存储设施的议定书，并建立了“核材料保护、控制和统计”项目，作为改进俄罗斯核材料安全的主要措施。1994年6月，美俄两国达成帮助俄罗斯停止武器级铀生产的协议。美俄还就转化苏联设计的研究堆堆芯由使用高浓铀转化为使用低浓铀燃料开始合作。1997年9月，美俄就位于俄罗斯西北利亚地区谢韦尔斯克和克拉斯诺亚尔斯克边疆区的热列兹诺哥尔斯克的三个钚生产反应堆堆芯的转换问题达成协议，这三个反应堆在为周边城市提供电力和供暖的同时，每年还共计生产1.5吨钚。协议规定美俄各提供1.5亿美元耗资的一半，由美国国防部实施、美国能源部提供技术援助，来转换这三个反应堆，以终止钚生产。2000年，美俄签署《钚管理和处置协定》，该协定规定销毁两国多余的34吨武器级钚。这些核材料足以制造约1.7万枚核武器，被誉为“美俄核安保合作的成功范例”。2008年5月，美俄签署民用核合作协议。2013年9月，美俄合作从波兰和哈萨克斯坦把俄罗斯产的高浓铀运回俄罗斯。

2014年3月24日至25日，第三届核安全峰会在荷兰海牙召开。

在防止核武器制造技术人才流失而造成的核扩散方面，苏联解体后，美国国务院与俄罗斯和乌克兰合作，在莫斯科和基辅建立了两个“科技中心”，对先前从事核武器研究和开发的专家和技术人才进行培训，为其提供工作机会，以避免这部分人才流失而造成核武器制造技术扩散。美国国务院还建立了“出口管制及边防安全计划”，帮助前苏联国家和其他国家增强阻断核走私的能力，以及制止非法运输用于制造大规模杀伤性武器的材料、军民两用商品和技术的能力。

在第一阶段，美俄核安保合作取得了显著的成就。在防止苏联遗留的核武器扩散方面，乌克兰、白俄罗斯、哈萨克斯坦同意把苏联遗留下来的核武器归还给俄罗斯，并作为非核武器国加入《不扩散核武器条约》。美俄还在美国国防部“合作减少威胁”项目下，拆除双方根据《削减战略进攻性武器条约》规定削减的核武器。到2006年6月，美国帮助俄罗斯和前苏联共和国拆除6828枚核弹头，销毁152架战略轰炸机、29艘核潜艇、194个核试验隧道。在确保核材料安全和防止核材料流失方面，根据国际原子能机构的统计，自2002年以来，美俄合作从14个国家把超过2100公斤的俄罗斯产高浓铀运回俄罗斯。到2013年，在美国的帮助下，俄罗斯合并了军事核生产工厂，包括关闭剩余的钚生产反应堆，终止在谢韦尔斯克的西北利亚化学公司的武器部件组装，关闭了俄罗斯四个核武器装配和拆卸设施中的两个。

在第一阶段，尽管美俄之间由于格鲁吉亚战争、美国轰炸南联盟和退出《反导条约》等造成关系紧张，但美俄核安保合作从未中止，因而可谓是美俄核安保合作的“黄金时期”。

乌克兰危机发生后，特别是特朗普政府上台后，随着美国把俄罗斯作为战略竞争对手，美俄之间在外交和安全领域的分歧增大，双边关系中战略竞争性的一面超过了核安全合作所能带来的安全利益的一面，美俄核安保合作也逐渐走到了尽头。

乌克兰危机后：美俄核安保合作日趋恶化

乌克兰危机发生后，随着美俄关系的持续恶化，美俄中止了大部分核安保合作。2014年4月，美国能源部停止了与俄罗斯合作研究的一些项目和会议。同年12月，俄罗斯通知美国，停止美国与俄罗斯国家原子能公司的合作，禁止美国官员进入俄罗斯国家原子能公司的设施。对此，美国能源部在次年2月发布的预算报告中，把援助俄罗斯高浓铀堆转化为低浓铀燃料的合作，限制在美国能源部和俄罗斯国家原子能公司2010年达成协议的六个试验性反应堆，对俄罗斯其他反应堆转化上的合作仅限于技术交流，并且不再对在俄罗斯港口、机场和边境安装发现核走私的探测设备提供资金援助。美国《2015年国防授权法》要求美俄核安保合作到2018年结束，其中众议院通过的《2015年国防授权法》版本包括禁止美国国防部与俄罗斯开展“合作减少威胁”活动，禁止美国能源部在美俄核安全上为“任何合同、合作或转让技术”提供资金。美国《2016年国防授权法》和《2017年国防授权法》进一步禁止美国对俄罗斯防扩散活动提供资金援助。鉴于美国“不友好”的行动，俄罗斯总统普京于2016年10月发布行政令，宣布停止履行《钚管理和处理协定》。随后，美國也停止了在南卡罗来纳的钚处理工厂建设。俄罗斯还拒绝参加在美国召开的第四次核安全峰会。美俄相互之间采取的这一系列行动进一步加剧了乌克兰危机后美俄日趋恶化的核安保合作。特朗普就任后，连续三年建议削减（美国核安全局）防扩散和核安保领域的开支，其中削减最多的是“全球核材料安全”项目，该项目旨在加强全球核材料的安全，确保孤立的或已废弃的放射性材料源的安全，增强发现和遏止核走私的能力。至此，冷战后开启的美俄之间的核安保合作终于走到尽头。

对国际防扩散和国际核安全合作产生重大影响

冷战结束后的前20多年里，美俄核安保合作能够顺利进展并取得一定成就，最主要的原因在于防止大规模杀伤性武器及其制造技术和材料的扩散符合美俄的共同安全利益。冷战结束后，俄罗斯核安保面临来自恐怖主义组织和俄境内部分地区伊斯兰激进组织崛起带来的严峻挑战。俄罗斯的核材料和核武器存放设施缺乏投资、年久失修、管理人员腐败严重使其成为恐怖分子和有组织犯罪团体觊觎的目标。普京2004年称，核恐怖主义是对俄罗斯国家安全的严重威胁，俄罗斯迫切需要消灭“恐怖分子掌握核武器或核材料的任何企图”。而冷战结束以来，历届美国总统都把核恐怖主义作为美国面临的最大安全威胁之一。在共同的安全利益驱动下，加上叶利钦政府时期俄罗斯采取向西方“一边倒”的对外政策以及俄联邦政府财政困难等因素，使美俄核安保合作能够在冷战结束后的20年里顺利进展并取得一系列成就，同时起着双边关系“粘合剂”的作用。

但近十多年来，随着美俄核安保合作的一些项目结束、俄罗斯经济形势改善、普京政府上台后对俄罗斯全面倒向西方政策的调整以及俄罗斯对美国政策的疑虑，美俄在核安保合作中的分歧增加，俄罗斯对与美国开展核安保合作的动力减弱。例如，对于钚的处理，俄罗斯担心，美国可能在未来使用钚来制造核武器。俄外长在中止《钚管理和处理协定》时称，俄罗斯的决定是“向美国发出的一个信号，即美国不能对俄罗斯使用强迫、制裁和最后通牒的语言，同时继续选择仅仅对它有利的时候与俄罗斯合作”。乌克兰危机发生后，特别是特朗普政府上台后，随着美国把俄罗斯作为战略竞争对手，美俄之间在外交和安全领域的分歧增大，双边关系中战略竞争性的一面超过了核安全合作所能带来的安全利益的一面，美俄核安保合作也逐渐走到了尽头。