越南将如何利用东盟轮值主席国身份施展“平衡术”

李春霞

2019年11月4日，第35屆东盟峰会及东亚合作领导人系列会议在曼谷闭幕，泰国总理巴育把象征东盟轮值主席国身份的木槌移交给越南总理阮春福。

2020年1月1日，越南正式担任东盟轮值主席国。根据《东盟宪章》第31条，担任轮值主席国的成员国负责主持召开东盟系列会议。从议程设置到文件起草，从内部团结到外部合作，轮值主席国能够对东盟发展进程发挥重要的沟通、协调和引导作用。2020年既是《东盟2025：携手前行》愿景文件实施的关键年，又恰逢越南加入东盟组织25周年，越南将全年东盟系列会议的总主题定为“齐心协力与主动适应”。越南总理阮春福在介绍这一主题设计思路时说，凝聚和适应是两个交叉互补的因素。

曾两度担任东盟轮值主席国

越南是在1995年加入东盟的，入盟的初衷是为自身的国家安全和经济改革与发展寻找强有力的地区依托，借助东盟的聚合力和国际声望提升自身实力。记得过去笔者在与一些越南学者对话交流中，对方谈及越南与东盟的关系时说，“东盟团结则越南强，东盟不团结则越南无自信”。这样的强调实际上反映了越南作为一支欣欣向荣的东南亚力量，长期以来在自主发展与依托东盟之间努力把握平衡的心态。越南认为，只有不断增强东盟的团结向心力，对外以“一个声音”说话，才能够使越南得以有效借力，但如果一味依靠东盟追求国家利益，也会导致越南丧失国家发展的自主性。所以，如何在追逐国家利益与维护区域利益之间找寻平衡，就成为越南参与和影响东盟事务的首要考虑。

1998年和2010年，越南曾两度担任东盟轮值主席国。1998年，越南将第六届东盟峰会的主题定为“为和平、稳定、均衡发展的东盟而团结合作”。当时，亚洲金融危机刚刚爆发，东盟受到巨大冲击，越南则初步提出“融入国际经济”的政策，“发展”成为最能体现双方共同利益的有效平衡点。那一年通过了旨在缩小成员国之间发展差距的《河内行动计划》（HPA），既包括后来对越南经济起飞起到重要作用的湄公河次区域合作和“东西经济走廊”（西起缅甸、东至越南岘港的，惠及缅甸、泰国、老挝、越南四国的次区域经济走廊计划——编者注）项目，也有力推进了《东盟2020年远景目标》的落实，根据金融危机的实际情况优化了东盟的努力方向。同时，越南在柬埔寨入盟问题上积极发挥作用，最终促成了十国大东盟在1999年的形成。

2010年，在中国影响力不断增强的背景下，美国奥巴马政府开启全球战略东移进程，酝酿“重返亚太”，并且明显加强了对南海问题的干预，中美矛盾明显升温。越南决意抓住再次接棒东盟轮值主席国之机，更紧密地依托东盟，推动东盟拓展发展空间，以此保障自己在地区战略变局当中的游刃有余。

首先，围绕区域安全推进东盟内部合作，将攸关自身利益的南海问题塞入东盟会议议程，使南海问题的国际化趋势更加明显，东盟方面则乐于借此提升自己在解决区域问题中的“中心地位”。其次，加强东盟与大国之间的伙伴关系合作，在双边层面借身为东盟轮值主席国之势启动越南与美国国防部的副部长级对话机制、与日本的战略对话机制，在多边层面促成召开首届东盟防长扩大会议（ADMM+），接纳美国、俄罗斯加入东亚峰会。

平衡“凝聚”与“适应”的新挑战

本次越南担任东盟轮值主席国，适逢中国积极推进“南海行为准则”（COC）磋商构建区域安全秩序，美国加紧以中国为战略竞争对手进行“印太战略”布局，东南亚区域呈现诸多新的不确定性。越南希望把握变局，继续以开放姿态深化“融入国际”的战略，缩小与发达国家和身边强邻的发展差距，推进“中等强国”目标。

2018年12月，越南为筹备和协调东盟轮值主席国相关事务，专门成立了“2020年国家东盟委员会”。2019年11月4日，在泰国举行的第35届东盟峰会期间，代表越南正式接过轮值主席国职责的阮春福总理表示，面对区域和国际环境的迅速、复杂变化，加强可持续凝聚力，以及时应对变化，对东盟很重要。

2020年是《东盟2025：携手前行》愿景文件实施中期审核的关键年，越南希望通过自己的努力更多焕发东盟活力，进一步促进东盟共同体建设。面对政治、安全、经济、环境、科技等方面的挑战，越南希望能够在东南亚区域经济和战略架构的形成过程中发挥更重要作用。为此，越南确定了五大优先事项：第一，加强东盟的团结与统一;第二，推进区域互联互通，提升东盟对第四次工业技术革命的适应能力并抓住其带来的机遇;第三，促进东盟特色和共同体意识的形成;第四，与世界各国构建和平和可持续发展的伙伴关系;第五，提升东盟组织架构的适应能力和运行效率。

协商一致是东盟的核心原则，但也造成了东盟机制的低效，不能对外部变化快速做出反应。针对这一问题，越南除强调区域价值观和安全共识的塑造外，也致力于推动提升东盟机制运行的有效性。但值得注意的是，越南在此过程中显然掺杂了私利，正又一次打着“维护南海和平、稳定与合作”的旗号推动东盟区域在认知和行动上“协商一致”。在越南推动下，东盟内部已形成“三步协商”进程，即如遇涉南海问题的讨论，越南、菲律宾、马来西亚、文莱四个直接争议国需提前交换意见，形成四国统一立场，之后在东盟内部进行协调，再与中国磋商。

2020年也是COC磋商的关键一年。美国的“印太战略”将东南亚，特别是南海地区作为核心区域，并把越南作为重要合作伙伴加以拉拢。为了维护其在南海的既得利益，越南正加紧借用外部力量，寻求使用东盟提供的政治和法理工具约束中国在南海的行为。越方不断强调COC磋商需要“有利的环境”，最重要的是“根据国际法和1982年《联合国海洋法公约》达成的有效实质性内容”，实际上是在呼应2016年的所谓“南海仲裁结果”。东盟各国对COC磋商的立场并不完全一致，越南将如何利用担任东盟轮值主席国之机影响磋商进程，值得我们密切关注。

基于“主动适应”的理念，越南或许会尝试以自己的“轮值主席国实践”对东盟的“协商一致”原则进行改进，如弱化甚至忽略与所讨论议题并不直接利益攸关国家的意见等。“三步协商”进程已在一定程度上助长了东盟内部的身份和意见分歧，如果真的导致部分国家话语权的弱化甚至被剥夺，将从根本上动摇东盟组织团结与稳定的根基。

2020年，东盟能否如其轮值主席国越南所期许的那样，在“凝聚”与“适应”之间找到平衡，很大程度上取决于越南能否在东盟整体利益与自身利益之间进行合理取舍。正如美国学者汉斯·摩根索所说的：最崇高的集体道德是“审慎”。对越南来说，只有不断增强东盟凝聚力，使其为维护和促进区域和平、稳定与繁荣发挥建设性作用，才能持续提升越南的战略自信与国际影响力。