军队体制内开展净评估究竟难在哪里

易本胜

战争、军事、作战和建设等问题的共同特性是竞争性、对抗性和辩证性，因此研究这些问题需要采取竞争性、对抗性和辩证性的思维和方法，而净评估就是这样的思维和方法。研究表明，净评估应用领域范围和层次极为广泛。可以在组织的各个层级内完成，集体和个人都行，平时与战时皆然。目前，不仅美国和北约一些国家，日本、印度、澳大利亚、以色列等国家都在开发应用净评估。其实，苏联军队也曾把这套理论和方法吸收过去，并加以通俗化，命名为“网络法”，向全军推广，甚至作为“科学的军队指挥方法”，要求各级司令部“大胆地采用”。从美国净评估运作情况看，军队体制内开展净评估至少面临以下方面的困难，如果不能得到很好的解决，就可能导致净评估的失败。

真话难讲

诚如安德鲁˙马歇尔所言，“净评估必须澄清真实世界是怎样运行的，以向权力执掌者说明真相”。它不是一个“兜售政策”的地方，也不是在提出新的补充原则，而是扮演了反思性甚至是批判性的角色，发出一针见血的批评，往往不能像掌权者希望的那样去做。“这样的职业特点，加上对战略问题的好奇和出于理性思维的诚实，是与通常军事官僚机构的性质所不符的。”20世纪60年代中期，美国国家层级净评估就因与时任国防部长麦克纳马拉的意图和志趣不合拍，而被其宣布“死亡”。以至于后来人们不得不说，美国国防部净评估办公室（简称“净估办”）主任这是一个需要“具有英雄般勇气的人”才敢就任的职位。

净评估强调真正的判断，而不是为了证明各军种、各战区已经决定要实施的军事计划的合理性，才去评估可能对敌军造成的影响。军队体制内，军职官僚体系的特性是以服从为天职，而这种服从文化会使军职研究人员受长官意志所左右，失去公正客观的立场，他或她往往就只能“背书”，没有“看到什么就说什么”的自由。同时，在军队体制内也不易形成开放式、创新式与启发式的研究环境，而不利于净评估研究业务的推行。也就是说，在这种情况下净评估组织就难以生存，净评估项目也缺乏相应的环境支持。

一句真话能比整个世界的分量还重。人们想听真话，因为听真话可以获得正确的判断，却不愿讲真话，因为讲真话往往要付出代价。但是，如果净评估者刻意屈从长官意志，不讲真话，就不能形成“净”的评估，那么他和它就应该被扫地出门。因此，只有不在乎或走或留、无意于功名利禄的净评估者，才能有效开展相关的作业。如果顾虑太多，那就做不了净评估。有资料反映，鼎鼎大名的马歇尔当年就做好了随时离开国防部净估办主任“宝座”的思想准备，每当有人问他还要干多久时，他总是回答说“大概1年吧”。事实上，他在华盛顿数十年如一日地住着租来的房子、用着租来的家具。

由于全球霸权的需求居高不下，美国针对许多地区开展了净评估

1947年7月，美国国会通过的《国家安全法案》将“建立竞争性评估程序”作为国家安全委员会第一要务，20世纪五六十年代美国人就将这种竞争性评估—国家净评估机构设在国家安全委员会框架内，而相关作业俱在五角大楼内进行。同时，为摆脱军队体制内人员难讲真话的困境，历任净评估组织领导者都由退役中将来担当。及至70年代初，他们干脆将这一职位委任于一位高级文职官员—兰德公司专家安德鲁˙马歇尔。后来，国家净评估职能转移到了国防部，马歇尔亦随之转移。2015年马歇尔退休，接任者为退役上校詹姆斯˙贝克，亦然是文官身份。

大师难觅

净评估是“最高层次的领悟”“所有分析中综合程度最高的分析”，是美国国家法律与军队法令规制下必须执行的一项长期性的事业。它既是科学又是艺术，“玩转”这种科学和艺术，要求其组织领导者与“灵魂人物”必须是科学与艺术大师。对于净评估而言，至为关键的是“长板效应”或“避雷针效应”。因为他要澄清“真实世界是怎样运行的”，他要站得高、看得远，他要驾驭众多学科领域知识和领域专家，这个职位与一般意义上“挂帅不出征”的行政负责人，或仅仅进行所谓“穿靴戴帽、把关定向”组织统稿工作的课题组长绝然不同。

美国学界研究认为，国家净评估组织领导者或“灵魂人物”必须具有多方面的素质。概括起来：一是必须具有战略思维、广泛和长远的愿景，以及进行净评估的强烈兴趣;二是必须具有很强的个人影响力，以及与国家指挥当局互动的能力;三是必须具有坚持常识和勇于接受不同观点的意志与雅量，以及在不同知识领域深化的能力;四是必须具有以国家的生存和发展利益为惟一优先事项的大局观念，而又无意在行政、政治或军事阶梯上攀爬的洒脱;五是必须具有自然科学和社会科学方面的学术背景，以及在战略规划领域的经验;六是必须具有无私奉献的卓越品质，能够不带偏见、不惧权威地进行研究和提出最终产品，即使为此导致个人职位的异动或丧失也在所不惜。用我们的话来说，“不犯轴，不成活儿”，只有“死心眼”“一根筋”“一条道走到黑”或者“咬定青山不放松”的那种人，才能做好净评估。而军队体制注定是“铁打的营盘、流水的兵”，美国军官在某个岗位只有短暂几年时间，显然难以百炼成钢。国家安全涉及到方方面面，并不局限于军事安全，即便军事安全也不能就军事论军事，显然军队体制内少有这种“全面性”的人才成长路径。

净评估尤其是战略净评估，不是懂得几个战略术语概念就行，也不是掌握几个模型模拟工具就行，更不是拥有几组信息数据就行。它是战略运筹师、战略分析师的游戏，甚至是战略大师们的游戏。正如军事辩证法的原理并不晦澀难懂，普通人都能入门，而军事辩证法大师却非常少见一样，净评估的原理也不复杂，门槛并不高，但是净评估的大师非常稀缺。当然，一般人也可以为某个领域及层级的净评估做贡献。

体系难建

国家层级的净评估不是任何个人能够独立承担的，也不是单靠某个团队或组织机构就能够“包打天下”的，它需要完善的评估机制和配套的评估体系。

数十年来，美国国家净评估实际上是依托一个从上到下、由里及外的网络化的体系来运作的。这个“小核心、大外围”体系包括了1个基核、1个附核和内外两层节点，本质上是一个由国防机构和民间团体组成的庞大组织体系。其形成过程相当漫长、曲折复杂，绝非一帆风顺。

1个基核—国防部净评估办公室。这是一个规模微不足道、构成却十分复杂的团队。除该办主任这个“灵魂人物”外，还有陆、海、空军和海军陆战队、海岸警卫队人员，以及采购与金融分析员、外交事務专家、历史学家等，很明显并不都是军队体制内人员。净估办既不在作战指挥链上，也不在军队建设链上。从其前世今生看，主要观念和做法始于1951年8月美国国家安全委员会以中央情报局为主，并在国内安全跨部门委员会、跨部门情报委员会与参谋长联席会议的协作下，进行“1952年中期苏联打击美国本土的净能力”评估;其组织架构形式最早可追溯至1953年1月成立的国家安全委员会特别评价子委员会（1955年后改为净评价子委员会）;到了1965年3月，这个每年组建一次的子委员会被认为完成了使命而遭致解散;及至1971年11月，安德鲁·马歇尔被授权重新组建了这个机构;最终，1973年10月，国家净评估职能由国家安全委员会转移至国防部。之后，其地位也曾几次发生动摇。近年来，国家安全委员会与参联会（联合参谋部）都有加强自身净评估功能的呼声，使得该办对于净评估的“垄断经营”权再次面临某种程度的挑战。

1个附核—国防部技术净评估办公室。从现有资料看，其形成和发展也是一波三折，过程十分漫长。早在60年代中期，美国国防部防务研究和工程署主任办公室就设立有技术净评估参谋，以增加对美国和其他国家技术和武器系统的分析;70年代初，国防部正式成立了技术净评估办公室;及至80年代末或90年代初，种种原因特别是苏联解体，这一主要针对美苏的技术净评估办公室解散;到了2015年9月，为配合“第三次抵消战略”的实施，美国国防部在国防部研究与工程助理部长（前身为防务研究和工程署主任）属下再度设立了技术净评估办公室，以根据其他机构提供的世界技术发展情报，采用净评估方法，与其他国家进行对比分析，评估美国军事技术能力和潜力、趋势及未来前景，预测未来威胁和发展机遇。与前者一样，这一机构既不在作战指挥链上，也不在军队建设链上，但其作用和影响都能投射到这两个链上来。具体架构与运作外界难以得知。从过去情况看，尽管技术净评估取得了许多令人满意的成果，但是各界对这一做法也是褒贬不一，相关斗争有时还很激烈。

内层节点——国防部内部多个组织实体。这些实体包括国防部长办公厅、各军种部、参联会主席办公室、联合参谋部、各作战司令部、国防部监察长办公室、国防部各业务局和国防部各野战机构，以及其他国防部内的组织实体。维系净估办与这些实体之间有效运作的文件是国防部发布的第5111.11号指令《净评估办公室主任》。从现有资料看，为调整改变净估办的责权和关系，该文件至少在1985年、2001年和2009年做过调整与更新，相关内容既是维护国家安全的需要，也是各方面斗争和妥协的产物。因为净评估是一种非常重要的权力，技术净评估也关系到国家安全各方面的利益问题，各方面对于净估办的工作是高度配合的，而这种配合也是谋求军种间地位之争、预算之争主动与有利的需要。

美国著名智库兰德公司

外层节点——国防部外围专业研究机构、公司、大学以及个人。这些机构或个人与净估办或技术净估办关系的建立与维系，虽然更多的是通过公开招投标渠道，但是相关作为还是比较复杂和微妙的。从公开资料看，净估办的主要合作对象包括了美国一些著名智库。例如：战略与预算评估中心、兰德公司、国防大学战略研究所、企业研究所、布鲁金斯学会、传统基金会、卡内基国际和平基金会、海军分析中心、三角安全研究项目等。

实践证明，美国国家净评估体系采取“军文混搭”和“军民融合”的策略，既能在军职人员频繁调动与军旅生涯有限的情况下保持研究经验的传承，又能针对政策现况缺失规避政治敏感性问题，为决策者政策制定提出反思性批判性建议。但是建设这样一种体系，需要长期的实践探索与不断完善，绝非一日之功。特别需要注意的是，这个净评估体系是生长在美国那种特殊土壤与气候环境中的“一棵树”，原体移至别处能否成活就是问题，更不要说开花结果了。

数据难寻

马歇尔说过：“按我们的主张进行的净评估，不是一件容易的事情，净评估中最能产生成果的惟一资源就是持续而艰苦的智力劳动，实施净评估的方法实际上是不存在的，到处都是数据问题。”可见净评估主要靠数据说话，数据是何等的重要。然而，数据难寻也是不言而喻的。事实上，最初兰德公司开始对军备竞赛进行建模工作时，所能获得的有价值的数据就非常的少。而现在一些媒体和公众围绕许多议题的比较与讨论，其实大都缺乏数据和事实支持，一般场合“搞搞热闹”尚可，千万当不得真的。俗话说：“巧妇难为无米之炊”，基础数据、关键数据、真实数据就是净评估的“米”，没有数据或数据不足，就难以开展净评估。

时任美国国防部长哈格尔（左）与参联会主席邓普西（右）

净评估中更富特色的要素就是，它旨在成为一种“净”的评估，它是对彼此间处于相互作用状态的两个或更多相关方进行比较，期望通过“平衡”与“不对称”分析，得到双方或多方间的“净差异”。因此，净评估不只关注自己或对手的能力，还要了解各方友邦的能力，甚至“敌人之敌人”的能力。然而，言者易行则难。美国卡内基国际和平基金会的报告就认为，在通常情况下，获得对手及其友邦的信息数据十分困难。在某些时候，即使联盟亲密无间，要想获得自己友邦力量的相关信息也不轻松。仅就军队体制内情况来看，有时即使是自身的个别军种，可能出于官僚政治等原因，亦不愿意与其他军种或与文官决策者共享有关其能力的准确而详细的信息数据。比如，美国海军可能就不愿意分享有关现代航母脆弱性方面的文件，尽管这可能对美国建立某种战略能力（如反制反介入/区域封锁能力）意义重大，但是也可能被其他军种用于预算争夺当中。同样地，空军在事关当前飞机能力的问题上，也可能不会全心全意地提供合作，尤其在牵涉到为新机型提供预算的争夺中更是如此。

为了解决数据搜集难的问题，美国向全世界派出情报信息人员，同时采取了相应的陆、海、空、天、电、网等多维技术措施，并将数据搜集与汇整使用经常化、机制化。细心的研习者可以注意到，国防部就是一个信息数据的集散地，早在20世纪五六十年代美国国家净评估作业场所就设置在五角大楼，这不仅仅是基于保密的需要，更重要的是当时美国国家安全集中体现为军事安全，而相关信息数据大部分由国防部渠道获得和掌控。70年代初美国国家净评估职能转移国防部后，净估办负责掌管所有渠道来源情报信息的图书资料馆，并负责审查国防部文件的数据更新情况。这种“特别知情权”绝不是其他作战指挥机构或军队建设部门，抑或其他职能部门所能拥有的，更不是一般智库可以奢望的。

压力难排

净评估需要在没有压力的情况下自由自在、非常从容地做事，某种程度上是任由“水到渠成”，不是重压之下的结果。军队是执行特殊任务的团体，军队体制内机构和人员都要在特定时空条件下完成特定的任务，很少有机构和人员身闲事轻，大多为繁杂琐碎的事务缠绕，没有成块的冗余时间搜集信息数据和集中精力思考问题。在此情况下，如若净评估项目匆忙上马，再拔苗助长、杀鸡取卵，往往收效不达初衷，甚至适得其反。

马歇尔及其主持的净估办之所以能为净评估，而且常有“神来之笔”，这跟他与它没有时間任务压力，并可自主决定选题和采取运作方式，始终从容不迫、措之裕如有着很大关系。他与它之所以如此超脱与潇洒，这得从一段特殊的“机缘”说起，并非军队体制内通过某种特殊运作可以达成的境界。

94岁时的战略家安德鲁·马歇尔（左）

现有资料表明，马歇尔早已在1973年3月29日《国家安全研究备忘录：NSSM 178—国家净评估项目》中就为国家净评估小组也为自己安排了任务，后来又以1973年6月28日《国家安全决策备忘录：NSDM 224—关于NSSM 178的国家净评估项目程序》再次进行了确认。关于这些任务的意向原本是就国家安全委员会净评估机构来说的，因此无须送呈国家安全委员会审阅，在国家净评估职能转移到国防部之后，而相关授权却没有随着他的调动而转移。按照美国净评估专家菲利普·卡伯尔博士的说法，“马歇尔现在负责实施由他自己授权的净评估，不过他不用向自己汇报，也不用评价自己的成果”。应该说，这是一个非常难得的“奇葩”。

不可否认，军队体制内自主成长的净评估机构在利用内部资源上应该是有比较优势的，但是在利用外部资源上，它就无能为力了。不仅会有来自内部的权力碾压、挤兑和阻挠，而且在公众形象展现上，特别是面对国会时，亦难获得净估办那种“第三方评估机构”的信任感，可说是空间有限而“压力山大”。

远近难兼

净评估关注的是现实状态与未来趋势，既可研究现实问题，也能研究未来问题。但是，当研究人员有限，而远近的观念激烈冲突时，事情就不好办了。

20世纪50年代初到60年代中期，美国国家安全委员会净评价子委员会的使命任务就是持续预测两年内苏联对美国核袭击的净能力（或净结果—可能造成的净影响）及其变化情况。虽然这一做法受到朝野的诸多好评，但是到了1964年12月，国防部长罗伯特·麦克纳马拉就认为，这些两年期的预测评估都已过时无用，并“不能为规划指导纲领提供基础”，他需要更长远的前瞻性评估，因而建议林登·约翰逊总统及时终止其运作。因此，到了1965年3月，这个净评价子委员会被认为完成了使命而遭至解散。

无独有偶，就在安德鲁·马歇尔退休、詹姆斯˙贝克接管净估办不久，国防部长阿什顿·卡特便于2015年6月4日以备忘录形式向其下达新的指导方针，要求其“帮助国防部长考虑短期政策决定的长远影响。尽管研究方向依然聚焦未来，但必须确保研究工作具有当前相关性。”虽然朝野公认净估办的优势在于未来长远发展趋势分析，其职能不应与注重短期分析的情报机构雷同，但是卡特还是不惜激起众怨，强调净估办对未来战争研究时，不应以牺牲为国防部长提供对当前紧迫政策问题的深入分析为代价。至于净估办的新掌门贝克将要怎样处理这种远近关系，还有待进一步观察。

总之，净评估不是万能的，它只适用于竞争性、对抗性的问题，并不适合所有问题。当然，从来也没有适合所有问题的解决方法。它是高度综合的分析，如果把简单的问题复杂化，那就得不偿失了。净评估耗时费力，许多机构和学者对此望而却步。事实上，即使在全美国，真正熟谙净评估的人也不多，胜任者寥寥可数，而在军队体制内则更少了。

责任编辑：刘靖鑫