南水北调中线工程运行期的合同管理分析

郭海亮，朱亚飞

（南水北调中线干线工程建设管理局河北分局，河北 石家庄 050000）

南水北调中线工程是缓解我国华北地区水资源严重短缺、优化水资源配置的重大战略性基础设施。通水5年来，中线工程运行平稳，随着受水区经济社会发展和人民生产生活对中线工程的依赖程度越来越高，中线工程已经由规划时的补充水源逐渐成为京津和沿线许多城市的主要水源。通水运行期合同项目，具有合同金额小、类型复杂、工期短的特点，且有公开招标、竞争性谈判（磋商）、供应商库、直接采购等多种采购模式，可见其合同管理的复杂性。为较好地实现合同管理目标，使运行期合同管理更加规范化、标准化、精细化，有必要对目前合同管理中存在的主要问题进行梳理与分析，探寻合同管理的主要措施和对策。

1 合同管理背景

南水北调中线干线工程全长1432km，其中河北段382km，运行期合同涵盖水利、机电金结、供配电、信息自动化、安全监测、安全等多个行业。截至2020年3月20日，河北段共签署各类合同755份，内容涉及施工、设备采购、工程监理、勘测设计、技术咨询等多个专业。由于运行期采用预算管理，按年度预算招标采购，合同管理跨行业、专业广、金额小、工期短、数量多，给工程合同管理带来很大难度。

2 合同管理存在的主要问题

根据目前运行期合同管理现状，经认真梳理分析，主要存在以下几类问题。

2.1 合同范本种类多

目前，运行期所签订的合同文本种类较多，且格式各异、对合同的理解深度不一，致使合同管理标准不统一，管理规范性不强、统一性不高，全线统筹管理更是难上加难。造成此种情况及问题多样化的原因主要有以下方面。

（1）采购方式的影响。运行期资金主要来源为水费，采购方式主要为公开招标、公开采购（竞争性磋商、谈判）、单一来源、直接采购等。每种采购方式都有独特的特点，相互之间未进行合理的统一，导致合同文本的独特性、多样化。

（2）采用合同范本多。水利部2009年颁布了《水利水电工程标准施工招标文件》，中线建管局2016年印发了12类典型合同文本，2019年又印发了土建维修养护典型合同文本，各分局又编制相应的典型合同文本。不同级别的部门印发了不同典型合同文本，相同类型合同文本之间存在什么关系、哪个范本更加适用运行期，没有权威解释，导致合同范本的采用上多样化。

（3）招标代理机构的影响。目前，河北段主要有5家代理机构参与代理业务，有的代理机构侧重于施工类项目，有的侧重于政府采购，有的侧重于货物、设备类采购等。因侧重业务的不同，习惯采用合同文本类型也不同，导致合同文本的格式多样化。

2.2 合同问题多

（1）合同前期准备工作不足。运行期维护合同大多是日常项目，没有设计单位和监理单位参与，项目标的内容都是由业务部门根据现状或新标准提出的工程量清单和技术要求。因专业水平有限，前期工作深度不够，编制的采购文件不能很好地满足报价要求，为今后合同履行留下了许多问题，增加了合同管理难度。

（2）政治风险因素多。南水北调作为国家战略性基础设施，历年经历的专项审计、合同巡查、例行审计等比较多。此类共性问题主要是因合同约束不清、执行力度不够等导致。面对此类问题，发包人必须引起高度重视，否则，落实不到位将造成一定的政治负面影响。①合同约束清晰但理解有偏差。如合同中约定合同期内，物价涨幅引起的价格调差原则上不调整，承包人应充分考虑风险因素，当然国家政策性调整除外。近几年，河北雾霾严重，地方政府经常下达关于治理大气污染的通知，但又未提出具体政策考虑，造成地材价格涨幅较大，给施工增加了很大成本，承包人以此提出价差调整或工程索赔申请。但如果处理不当，将给工程形象带来很多负面影响。②合同约束明确但执行不到位。如合同中约定承包人的主要人员到位情况，有的合同约定了相应级别人员更换的处罚条款，有的合同约束则比较模糊。另外，合同中关于工期违约的约定，有的合同约定了工期延期的特殊情况，有的合同则未明确客观（非承包人）或不可抗力因素，只要工期违约便罚款。

（3）合同管理模式多样化。中线工程主要涉及中线建管局机关、辖属5个分局和3个子公司，每个管理主体都有自己的特点。局机关采购工作由业务部门负责组织，分局由计划合同部门负责组织，且各分局合同管理诉求不同，造成具体流程具有各自特色，有的是主管业务领导审批，有的是主管合同领导审批，还有的是局长审批。合同管理流程多样化，致使合同管理流程没有规范化、标准化。

（4）合同服务期短。运行期的合同大多为日常维护项目，合同服务期最长为1年，最短为1个月，合同到期后只能采用补充协议、延期协议或重新采购。由于时间紧迫，大量的采购工作和维护队伍频繁更换对合同管理带来很大工作量和难度。

（5）合同金额小、合同划分过细。运行维护项目中有的合同金额才十多万，合同金额小，合同划分过细，这样就会增加合同管理工作难度和采购风险，且无法吸引资质和履约能力较好的单位参与，即使参与了也不会投入更好的资源提高工程形象，给合同管理增加难度。

2.3 合同涉及行业多、专业多

运行期合同内容复杂，跨行业、专业多，主要包含水利、房屋建筑、金属结构、机电金结、信息自动化、水质、交通等行业，同时又涵盖了施工、设备采购、工程监理、勘测设计、技术咨询等多种专业。不同的行业及专业合同要求不同，再加上中线工程线长、点多的特点，合同又采用分级管理，需要配置大量专业性人才。管理机构庞大，各专业掌握的合同管理深度不同，不仅增加了管理成本，同时还增加了合同管理审计风险。

2.4 合同变更问题多

（1）变更处理没有适用定额。合同中变更项目比较零散，变更价格处理没有科学、合理的依据。目前，变更处理多采用水利定额及借用其他行业的定额，定额中未能充分体现运行期的工况，造成变更审核后的价格无法达成一致意见，有时还会留下审计风险。长期下来，造成维护单位的施工积极性不高，给现场合同管理也增加了工作量和难度，同时给工程形象带来一定负面影响。

（2）变更审核信息无法共享。维护项目变更经常涉及多个管理处，由于变更审核信息无法共享和动态化管理，材料价格信息不能定期更新或发布，造成同一变更因管理主体不同，审核后变更组价原则不同，价格水平差异较大，导致合同管理不规范，还留下了审计风险。

（3）维护单位合同管理力量薄弱。由于维护项目在采购文件中主要约定项目负责人和技术负责人经常忽视合同人员的重要性，同时因合同金额偏小，维护单位不重视合同管理，导致在合同履行中，经常出现结算不及时、变更迟迟报不上来，甚至合同完工验收后很长时间还在处理变更，这给合同管理带来了很大难度。

3 改进思路和应对策略

3.1 编制适用典型合同文本

合同文本是合同管理中的重要载体体现，编制典型合同文本十分重要。对此，应在国家权威部门颁布的标准合同文本基础上，结合维护项目的工程背景及运行条件，编制适用于运行期的典型合同文本。合同文本种类需按照专业进行划分，同时结合采购方式进行一定简化，文本种类不宜划分过细，在文本中约定出强制性条款（用加粗字体标准）、一般性条款、可选性条款，并编制配套使用说明或使用指南，经专家（含法律）咨询审查后统一印发并强制执行。典型合同文本的推广使用，可以规范、方便合同管理，提高合同管理水平。

3.2 加强前期工作深度

前期工作主要指招标前的工作，包括工作内容、技术要求、质量标准、工作范围及清晰的工程量清单等，应委托有资质的单位进行编写，严格落实责任制。

3.3 加强合同履约执行力度

合同是双方达成真实意思的表达，是双方履行的法律依据，对双方具有法律约束力并受国家法律保护。合同是严肃的，合同中有明确约定的不能因为主观原因做任何修改。目前，合同运行中，需要加大对主要人员的管理，及对物价调整、违约条款、工期条款、浮动报酬等的执行力度，应把合同作为加强合同管理的有利工具。合同是一个双刃剑，约束了对方同时也约束了自己，只有双方都提高了严格履约的合同理念，才能给工程项目的顺利实施提供保障。

3.4 加强合同管理分析

（1）对历次的审计问题进行梳理分析，对发现的问题进行分类，如采购类、合同管理类、结算类、质量类等问题，对问题进行深度分析，剖析问题的根源，并举一反三。提炼审计中发现的典型问题和好的做法，形成培训教材作为内部业务交流使用，以提高合同管理水平。

（2）对审计发现的问题按照影响程度及可整改性，进行分级，如特别严重、严重、一般问题等，并建立相应的责任追究制度，提高合同管理意识和合同管理水平。

（3）对一些涉及法律的合同问题，该走法律程序的就履行法律程序，充分发挥律师的作用，绝不能主观地采用其他方式来息事宁人。因为南水北调为国家战略基础设施，发生的每一笔费用都应有根据，这样才能经得起审计的考验。

3.5 推广合同管理信息化、智能化

目前，建筑业已经进入数字时代，合同管理也推广数字化、在线化、智能化。将合同管理中的采购环节、合同台账、合同计量、结算支付、变更处理、统计管理等纳入合同管理系统，有助于摆脱大量的手工和纸质办公，提高工作效率，实现合同管理数据的信息化、动态化管理，并实现内部共享。根据南水北调运行期维修养护定额编制情况，可结合社会资源（如广联达软件）尽快开发配套的预算软件，方便编制年度预算和变更处理，真正实现在线化办公。预算软件中人材机价格，结合社会上常用的广材网、中国建材在线等平台，对沿线各地市人工价格和经常使用的材料、机械价格建立数据库，定期更新并发布，方便现地管理处使用，以提高预算编制、变更处理的规范性、统一性。随着BIM技术的兴起，建立南水北调中线工程BIM系统，可以在工程安全、质量、合同领域得到很好运用。合同计量管理可以实现在线化处理，保证了计量数据的科学性、准确性，提高了合同管理水平。

4 结束语

文章对南水北调中线运行期合同管理中存在的主要问题进行了系统的梳理和分析，探究了问题产生的根源及客观存在背景，并针对性地提出了对应策略和管理改进思路，对今后的管理工作的改进和提升具有现实的指导意义。