城市犬类治理的思考——以天水市秦州区为例

李永生，李军娟

（1.天水市动物卫生技术工作站，甘肃 天水 741000；2.中共天水市委党校，甘肃 天水 741000）

随着我国经济水平的提高以及城市化进程的加快，人们的生活方式发生了极大改变。城市人口的老龄化问题，居民家庭的封闭性问题，以及都市高压工作环境等诸多因素，导致越来越多的人通过饲养宠物犬来寻求陪伴、寄托情感。对于各类宠物，国际上的通行称呼为“伴侣动物”，犬类是伴侣动物当中与人类关系最为密切的一类，我国近年来也掀起养犬的热潮，天水市同样如此。

天水市由于养犬管理制度不健全、管理体制落后，犬类繁育从业者缺乏相应的监管与约束，部分养犬人的责任意识淡薄等原因，被遗弃或者走失的家养宠物犬沦为流浪犬的数量在急剧增加。大量的流浪犬不仅影响着城市面貌，也给公共安全带来了隐患。

1 天水市城市犬类管理现状

通过走访天水市秦州区长期关注、饲喂、救助城区流浪犬的社会爱犬人士、专业兽医，以及公安、综合执法等部门执法人员，基本能够判定，天水市秦州区东起七里墩、西至高速公路西出口的城区范围内，流浪犬的预估数目2018年前约有5 000～8 000只，截至目前约有2 000 ～3 000只。秦州城区养犬家庭约有1万户，家养犬只数量约有1.5万只。

1.1 政府和社会共同努力，从根本上控制流浪犬数量

城市犬类尤其是流浪犬治理，既是一个事关市民人身安全和生活质量的民生问题，也是一个体现城市温度的社会问题。近两年，秦州城区流浪犬骤然减少的最有效的管理方式是对流浪犬实施绝育手术，以此明显地遏制了无序繁殖的态势。

一是政府出资。2017年，秦州区政府建成流浪犬绝育基地，自2018年至2019年底，绝育城区流浪犬2580只。二是社会力量自费。民间志愿者和动物保护组织自发参与社会管理工作，近两年，自费绝育约800～1 000只。如果对流浪犬的绝育范围扩大到周边乡镇，预计将在3～5年内，城区流浪犬数量将会呈几何级数递减直至消除。

1.2 加强法制建设，犬类治理有法可依

天水市人大常委会将制定《天水市养犬管理条例》确定为2020年度立法项目，以期通过立法引导群众依法、规范、文明养犬，营造和谐的社会环境。条例的出台实施，将填补天水市犬类管理法规的空白，为深入治理城市流浪犬问题提供有力的法治保障。

2 天水市城市犬类管理存在的问题

2.1 对狂犬病防治工作重视不够，缺乏治理长效机制

《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》将狂犬病列为16种优先防治的动物疫病之一，《国家动物狂犬病防治计划（2017—2020年）》明确了免疫预防、监测和流行病学调查、检疫监管、宣传教育和人员防护等各项狂犬病防治措施。天水市未将狂犬病列入重大动物强制免费免疫病种，对犬类免疫覆盖率不高。

2.2 毒狗案件频发，危害公共安全

近年来，天水市频发用装有毒针的弓弩和毒镖射杀犬只以及小区内投毒等毒杀犬只的危害公共安全事件。据报道，此类事件抽样送检的犬尸检材中，均检出琥珀胆碱和氰化物，公安部《剧毒物品品名表》明确将该两种物质列入剧毒物品。毒犬肉及其制品进入黑色产业链，流向食品市场，危害人民的生命安全。

2.3 犬类繁育和交易行业缺乏政府有效监管

秦州区犬类的繁殖和交易销售缺乏有效监管，宠物市场管理也缺乏有效的长效机制。不良商贩随意丢弃大量年老、生病及未能售出的犬只，是产生流浪犬的重要源头之一。

2.4 民间动物保护组织无合法身份和政策支持

天水市“一念”小动物保护群等群众团体组织，发挥着伤残救助、抓捕绝育、宣教和领养等多种功能的积极作用。但由于各种原因，群众组织尚未获得合法的身份。由于缺乏具体政策的支持以及缺少资金、人力和物力的后续支撑，该组织仅依靠内部个人捐款，工作开展难度较大。

2.5 流浪犬收容管理制度尚不完善

现实中，收治的流浪犬将送往哪里，市民想收养流浪犬怎么办，这些问题早已成为市民关注的焦点。《天水市养犬管理条例》草案的一大亮点，是设立犬类“留检收容所”，但尚未明确其功能定位及运作模式。

3 城市犬类治理的对策及建议

3.1 重视狂犬病防治工作，强化强制免疫制度

文献报道，对犬只的狂犬病持续有效的免疫覆盖率达到70%，就可以切断狂犬病的传播。根据《中华人民共和国动物防疫法》，犬类是国家规定的强制免疫动物，建议政府相关部门将狂犬病纳入免费强制免疫计划，高度重视并投入资金。建立市、县、乡三级疫情及免疫计划上报制度，定期进行统计报告，力争使疫苗接种率达到85%以上。

同时，完善突发重大动物疫病应急预案，做好免疫档案建立及狂犬病疫情监测等工作，建立狂犬病防治长效机制。做好被犬咬伤人员的医学预防处置和病情管理，以此达到联合国2030年全球消灭狂犬病的目标。

3.2 遏制毒杀犬类案件的高发势头，斩断黑色犬肉产业链

5月29日，农业农村部发布公告，公布了经国务院批准的《国家畜禽遗传资源目录》（以下简称《目录》），公开征求意见期间，特别说明：“随着人类文明进步和公众对动物保护的关注及偏爱，狗已从传统家畜‘特化’为伴侣动物，国际上普遍不作为畜禽，我国不宜列入畜禽管理”。列入《目录》的，按照《中华人民共和国畜牧法》管理。5月1日起，深圳、珠海等城市已施行《全面禁止食用野生动物条例》，明确规定猫狗是伴侣型动物，禁止食用，这是动物管理文明进步的象征，意味着承认伴侣动物的“非食品原料”法律地位。各相关职能部门应强化食品安全和动物保护意识，全面禁止食用不可屠宰食用的犬类动物，充分认识毒犬肉对食品安全的危害，打击犬肉黑色产业链各环节中的犯罪行为。

3.3 加强犬只繁育和交易市场管理，抑制宠物犬只交易

一是提高宠物市场准入门槛。犬类经营者应定期向管理部门报备所养犬只的繁育计划和幼犬的流向。禁止私下宠物交易，从源头上控制未经免疫、检疫的宠物犬和属于禁养目录的犬种流入社会。二是推行领养代替购买。有关部门制定相关政策，规定购买品种犬的买主须交纳一定的费用，抑制市场上的宠物交易。通过宣传、教育、优惠等措施，鼓励市民领养收容圈养管理中心的犬只，可有效控制社会犬类总量、减少流浪犬的数量。三是建立专门的交易场所。繁育养殖和交易场所应设立在一般养犬区内，避免扰民。

3.4 依法规范民间救助组织，建立政府社会协作体系

应尽快赋予已具备条件的公益救助组织合法的资质，并给予一定的政策支持，引导和规范民间动保组织，开展犬只绝育、救助、收容、领养、宣传、培训等活动，成为政府行为的有力补充。

3.5 建立常态化收容制度，建成犬类收容圈养管理中心

在《天水市养犬管理条例》出台之前，可借鉴兰州市采取政府购买服务的方式，建立由政府主导并整合社会各方力量的半公益性质的犬类收容圈养管理中心，委托第三方养护组织运营管理，本着“善待动物、尊重生命、和谐共存”的服务管理理念，对犬类进行收容安置。将彻底解决秦州城区街头流浪犬的问题，并为《养犬管理条例》颁布后留检收容措施的实施提供有力保障。

一是建立领养认养平台。借鉴深圳市的成功经验，启动TNA计划，即Trap（捕捉）—Neuter（绝育）—Adoption（领养）。对收容的犬只进行专业筛选治疗和必要的行为矫正，经免疫和绝育后，开放给市民和动保组织领养；或通过认养的方式，由认养人出资，在犬类收容圈养中心养护。二是将部分流浪犬放归原地。世界上公认最有效的控制流浪犬数量的方法是“TNR”法，即Trap (捕捉) —Neuter (绝育、狂犬病免疫) —Relase (放归)。对体型不大、不具明显攻击性者放归原生存区域，由动保组织和社会人士给予后续的免疫及其他必要的帮助。通过放归，其一减少收容圈养的压力和负担；其二回归原区域，利用犬类的“领地意识”，阻止邻近区域未被绝育的流浪犬只进入，达到暂时的动态平衡。3～5年后，随着现有绝育基数的增大、绝育流浪犬向乡村范围的延伸，以及流浪犬平均2.5年的生命周期，城区内流浪犬的问题将会得到有效治理。三是综合管理收容圈养中心。对限养区内市民饲养的禁养犬或犬主无条件饲养的犬只，可采取寄养的方式，由原饲养人提供必需的资金，由收容圈养中心代养。发动社会各方，募集资金，将收容圈养中心建成“尊重生命、爱护动物”的教育基地。

3.6 利用互联网大数据平台构建流浪犬治理新模式

互联网通过海量用户的行为数据进行分析和收集，精准定位关注流浪犬的爱心人士，将互联网与流浪犬救助站相结合，运用互联网实时互动、资源共享等优点服务于流浪犬救助的活动中。还可以利用互联网传播速度快、影响范围广、时效性强等特征，号召更多的群众参与到救助流浪犬的队伍中来，对公民提高养犬责任意识以及保护动物的意识都有积极意义。