强化国有企业财务事前监督有效性的若干思考

□ 文| 陈巧丽

财务事前监督的概念

按照监督实行的时间，财务监督可以分为事前财务监督、事中财务监督和事后财务监督。其中，事前监督是指在具体财务活动实施以前所进行的监督；事中监督是指在具体财务活动进行过程中所进行的监督；事后监督是指在具体财务活动发生以后对其结果进行的监督。

事前财务监督作为经济活动启动阶段的监督，是积极的、预防性的监督，它对防止决策失误，加强预算、计划、预测、决策的准确性、合理性和可行性，避免因计划不周所造成的不必要的损失和浪费，防止错弊，防患于未然，保证财务活动的合理性、有效性，提出建设性意见，提高工作质量和效率，严格执行财务制度及财经纪律等，都有积极作用。具体的形式如，对预算或计划执行前进行的监督，对某项业务开展之前的资金准备情况的监督等。

当前国有企业开展财务事前监督的方法

一个企业通常设置企业监事会、财务、监察、内部审计等不同监督机构及配套制度，形成内部监督体系，从不同角度为防控生产经营风险，为企业平稳发展保驾护航。

监事会主要以参与董事会、总经理办公会等核心会议实现对企业重大决策、重大经营活动等的财务事前监督。财务部门则以预算编制和预算执行为主要手段开展对企业资金安排使用实现监督管理。监察部门则以参与经营会议、开展检查活动等进行财务事前监督。内审部门进行的财务事前监督工作较少，通常以开展某项政策制度执行的审计活动实现对财务事前监督。

当前国有企业财务事前监督存在的问题

1.财务事前监督意识不足，企业内部轻事前监督，重事中、事后监督。一是监督机构对财务事前监督缺乏足够的重视，事前财务监督作为具体财务活动开展前的监督工作，是一种预防性的监督工作，监督成果难以数量化、成果化，另一方面，事前监督的对象尚未形成足够的经济活动数据、资料，难以采用事中、事后监督中采用的规范化流程、方法，监督开展难度较大，而目前监督部门成果导向的绩效考核机制，促使监督机构通常不愿投入过多事前监督力量。二是企业内部对财务事前监督较为排斥，事前监督开展在具体经济活动研究阶段，监督的发生通常会导致决策的中止或策略的修改，这与决策层及具体业务部门意图相悖，通常得不到充分尊重。

2.财务事前监督独立性不够，难以真正发挥监督的有效性。合理的监督结构应该包括自上而下、平行和自下而上的三种监督，三者应该形成一个整体，缺一不可。企业各种监督主体在行使监督权力的时候，自上而下监督的效果是最好的，平行监督和自下而上的监督明显不足。但在实际工作中，由于自上而下的监督没有形成一种常态化工作机制，或者说这种监督往往侧重于事后的监督，对事前监督难以起到应有的作用。目前国有企业普遍建立了由纪检、监察、审计、内控、财务、工会、监事会、董事会、职代会等监督主体组成的内部监督体系。国有企业监事会作为财务事前监督的较高层次监督主体，能够通过参与董事会、经营会议等实现重大财务活动的事前监督，但监事会主席和成员，通常由企业内部人员担任，独立性仍然难以保证，其监督权严重受制于被监督对象，难以发挥内部监督主体应有的监督效力。即使是通过外派监事、直接选举产生的职工代表、职工监事等，在国内国有企业类行政体制机制的前提下，受职务等级差别，也难以发挥出其应有的监督的作用，导致监督权力严重失衡，监督十分乏力。由于目前国有企业主要依靠这种平行甚至是自下而上的监督模式，使得国有企业各种内部监督主体的监督经常处于“虚监”、“弱监”的地位，产生了监督的盲点或空当，监督的效果也就大大减弱。

3.国有企业内部监督体系机制混乱，易造成监督的空档、监督内容重叠、监督力量分散等实际问题。按照设计，企业各监督机构能够覆盖财务事前监督实现的各个环节，然而，在实际执行中，因内部监督部门统筹不够、权责不清、监督检查活动过频等情形也导致了监督流于形式。很多国有企业各个监督机构归属不同条线，各监督主体各自为政、划地而治，缺乏大局观，监督线索、成果作为监督工作成绩，不能做到信息、方法、成果共享，监督内容重叠，浪费监督资源，导致被监督检查对象疲于应付、以形式主义对付形式主义的情形，监督体系整体效能难以正常发挥。另一方面，整个监督体系合力的缺乏，导致各监督主体之间的相互协作配合缺少必要的组织保证，从而造成各监督主体之间在工作上时有脱节，减弱了监督的力度，容易造成监督的“盲区”。

提升国有企业财务事前监督有效性的建议

1.提高认识，重视财务事前监督。通过国资监督管理部门，必要时运用行政化手段，提高国有企业管理层对财务事前监督有效性的认识，建立常态化开展财务事前监督的机制，规范事前监督部门的监督方法，财务等部门运用单一或系统的财务指标对企业的生产经营活动进行判断、分析和督促，按照企业内部管理总体架构设计，不断加强对企业财务运营情况的监督；为企业监事会参与企业三重一大决策提供通道，提前发送议题材料、充分沟通，对监事会提出的监督意见充分研究考虑，以确保各项决策和经营活动合法合规，防范企业的生产经营风险。监督部门丰富财务事前监督方法，监事会依据《公司法》等法律法规，形成财务事前监督工作机制，重视报告制度，充分调研，提出问题意见掷地有声，促进企业的健康运行、有序发展。内部审计方面，开展政策、制度审计，切实加强内部审计监督，制定审计工作规划，做到应审尽审、有审必严，推动审计问题的整改到位、问责到位，促进党和国家的大政方针、重大规划、产业决策、工作部署在国有公司得到全面的贯彻执行，促进国有企业科学管理、规范运行、高质发展，达到国有资本做强做优做大的目标。

2.保持监督机构的独立性。国有出资部门和监管部门完善国有企业法人治理结构，保持相对独立的股东会、董事会和监事会，规范和监督经营者权力，建立起以监事会为主、独立董事为辅的并存的内部监督机制，充分发挥两者的综合监督效果。充分发挥外派监事会制度的监督效力，赋予监事会与企业经营班子同等级别的行政地位，提高监事会话语权，保障监事会监督的独立性。独立董事的选派因充分考虑独立董事的专业、背景，并建立有效的独立董事制度，保障独立董事与国有企业“三重一大”事项决策过程紧密结合，重点在于业务监督，保障决策的公正与行为的妥当。将监事会监督和独立董事监督做到有机结合，从而实现对国有企业“三重一大”事项决策过程的全程监督，避免产生监督“盲区”。

3.加强总体协调，充分发挥整体监督效能。建议对各监督主体的监督领域、监督内容、监督职责、监督措施等方面，作出明确的规定，尽量避免职能交叉或重叠，使各监督主体既保持各自独立，又做到相互联系。建立企业监督联席会议制度，形成监督合力，通过定期召开会议，交换财务事前监督方法、讨论具体事项监督线索，做到资源共享、信息共享、成果共享，提高监督的工作效率，发挥出整体监督的功效。建立监督部门与业务部门之间的整改联动机制。监督部门将发现的管理问题移交业务部门督促整改，由业务部门归口指导督促企业整改，将问题的整改与改进管理相结合。