高校法律援助制度：从脱条例化到立法回归

张 波，顾秀文

(江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221116)

一、问题的提出：高校法律援助制度的“脱条例化”

“我国的法律援助制度创始于20世纪90年代，确立于2003年的《中华人民共和国法律援助条例》(以下简称《法律援助条例》)，经过20多年的发展，取得了令人瞩目的成就”[1]。但是，在我国的法律援助制度及其理论中，高校法律援助制度研究一直是一个“特殊”而又“小众化”的领域，其相关研究成果仅占法律援助制度研究的沧海一粟。而之所以说高校法律援助制度“特殊”，是因为《法律援助条例》并未将高校纳入官方法律援助主体之中，而仅仅将其作为“支持和鼓励”提供法律援助的“社会组织”之一。对于高校法律援助制度“脱条例化”的规定，使得高校在法律援助过程中所处地位尴尬、权利行使受阻、法律援助质量大打折扣。

实质上，高校法律援助制度“脱条例化”的规定，并非是想让高校法律援助“无法可依”。相反，正是因为清醒地了解公益性的高校法律援助，其存在机制组建随意、援助质量难以保障、法律援助的不稳定性、法律援助保障的匮乏性等问题，才使得“脱条例化”成为高校法律援助制度规定的当然之选。而之所以会出现以上情形，究其原因，便在于脱离了《法律援助条例》的外部制约，高校法律援助将遭受自治合理性的质疑：一是高校法律援助组织，如社团、法律援助中心的成立，缺乏合格的资质审定；二是高校法律援助质量不受监督、考核及约束；三是高校法律援助的提供，无论是时间还是空间都具有间歇性；四是高校法律援助的人才队伍以及经费保障具有不确定性。

鉴于此，本就“特殊”的高校法律援助制度不能再行特殊化，而应当回归《法律援助条例》的基本原理与框架，并使其“入法化”。高校法律援助制度的“入法化”，对于整合法律援助资源力量，提升法律援助质量，构建科学高效的法律援助体制，推进法律援助全覆盖，具有重要意义。目前，“《中华人民共和国法律援助法》正在紧锣密鼓地起草之中，对于《法律援助条例》中不完善和需要调整的地方，宜在此时厘清，并在后续的法律条款中予以明确”[2]。对此，笔者将以构建高校法律援助制度的正当性理论为基础，针对其所面对的挑战与困境，搭建出高校法律援助有效运行的多维度体系，以实现人权保护的最大化。

二、高校法律援助制度的正当性基础

在法治国家建设的背景下，多元法律援助主体的参与，打破了传统法律援助职业壁垒的限制，不仅充分盘活了社会法律资源、缓解了法律援助供需矛盾，而且提高了法律援助的整体素质，使得“法律援助”和“人权保障”的细节更加完善。高校作为法律援助的提供方，其主体地位具有一定的特殊性。从法学教育改革的视角研究高校法律援助制度体系的构建及其内涵，可以使笼统的法律援助更具指向性和可操作性，是法律援助事业发展的必然趋势。

(一)高校法律援助制度是法律援助事业发展的自身需要

法律援助的形式不止一种，从历史的角度看，法律援助制度建立以来，存在政府行政部门督促的“律师义务法律援助”模式，但从长远角度来看，成熟的法律援助制度还是应当遵循法律工作者的内心意愿以提供优质的法律援助。而高校法律援助制度正是高校法律工作者的内心所向。高校法律援助中，无论是导师队伍，还是学生团体，都有服务社会、提供法律援助的热情与素养。高校法律援助的导师队伍多为具有丰富实践经验的教授、法官、检察官等，他们能够从当事人、裁判者、起诉者等多角度为学生剖析案情、提供指导，是学生法律援助中心的坚强后盾。

凭借高校平台来提供法律援助，是世界各国法律援助制度发展的普遍趋势，也是法治现代化的应有之义。高校法律援助是对法律援助制度的细化，是具体化的法律援助。在法治现代化的今天，人们对于法律援助的需求不断增加，这就对法律援助制度的建设提出了新要求。要进一步补充法律援助资源库，而拥有丰富人才队伍资源、社会资源的高校则应率先前行。因此，立足我国法治发展的国情和法律援助的现实需求，建立一套人才队伍完善、经费配置充足、援助质量达标的高校法律援助制度是众望所归。

(二)高校法律援助制度是法学教育方式改革的应有内涵

高校法律援助是法学教育方式改革的产物，是新时代实用型人才培养的应有之义。“法学是一门实践性、应用性很强的学科，但我国目前的法学教育总体而言是一种以教为本的应试教育”[3]。意识到这一点，我国的法学教育在实践教学方面做出了一定的探索，比如，从2000年起，我国开始引入美国的法律诊所教育模式，在理论教学的基础上，讨论具体案件的解决方案。虽然法律诊所教育模式具有较浓厚的西方背景色彩，但是法律诊所教育模式所蕴含的法学人才的综合性培养目标，是世界法学教育所共同分享的成果，并且与我国的高校法律援助制度相协同。

西方的政治经济文明孕育出了其独具特色的法律诊所教育模式，对此，“学习发达国家一些好的做法、经验对推动中国法律援助快速发展的积极意义是显而易见的，但前提必须是从中国的实际出发，要知道我们与发达国家在哪些方面有着根本的不同，决不能照搬别人的一些做法”[4]。西方的法律诊所教育模式是建立在其拥有大量鲜活案例的案例法的基础上的，而我国制定法的现状根本区别于西方。因此，我国的法学教育方式改革，即高校法律援助制度的构建不能跟随西方亦步亦趋，而应在中西方法学教育所共通的价值指引下，探索本土化的高校法律援助路径。

(三)高校法律援助制度是缓解援助供需矛盾的必然选择

“法律援助作为使社会公正和司法公正，保障公民基本权利的国家行为，在一国的司法体系中占有十分重要的地位”[5]。随着权利时代的到来，人们的法律意识不断增强，对法律援助的需求以及质量要求不断提升，而我国的法律援助制度成立时间较短，尚处在成长期，还不能满足社会需求，需要进一步完善。要想实现我国的法律援助实效化，首先需要完善其法律援助体系，仅仅有法律援助行政部门的参与是远远不够的，还需要不断丰富法律援助提供者的主体范围，形成主体间的合力。高校导师以及高年级学生作为社会法律资源的后备源泉，不仅专业素养高，而且组织能力强，是法律援助事业的重要补充力量。高校是法律援助提供者的重要构成，其与法律援助行政部门的关系能否科学定位、二者能否衔接协调，都将极大的关系到我国法律援助事业建设的全局。这就要求我国的法律援助制度不断推进自身成长，不断促进高校与法律援助行政部门互补互助、相互保障，形成良性互动格局，共同推动我国法律援助事业前行。

三、高校法律援助制度“脱条例化”的现实困境

法律援助制度作为保护合法权益、促进社会公正的一项重要措施，不仅体现了人文关怀，也是法治建设的应有内涵，被英国著名法官丹宁勋爵誉为“二次世界大战以来法律方面最重要的革命”[6]。在法律援助的运行中，高校法律援助被赋予了独特性的地位，但其独特的师生法律援助模式既是其优势，也是其劣势。高校的独特的法律援助模式，坐拥人才队伍优势，但也存在对其顶层制度配套不足、经费配置紧张、考评监督乏力等挑战。

(一)制度困境：高校法律援助制度配套不足

“《法律援助条例》的颁布虽然明确了政府法律援助的框架问题，但仍处于探索阶段，在此背景下，对于高校的法律援助制度的研究就更是一片空白”[7]。基于现行《法律援助条例》对高校法律援助的规定及其实施现状，从中可以看出其对高校参与法律援助的界定具有一定的模糊性。具体而言，表现为：其一，高校法律援助制度的内涵不明晰。《法律援助条例》关于“社会组织”参与法律援助，在概念上没有做出明确的规定，也未对“社会组织”的种类予以限定。因此，高校在提供法律援助过程中的主体资格、地位就处于不确定的状态。这将导致高校在法律援助中的权能无法厘清，从而滋生出高校法律援助的越界行为。其二，《法律援助条例》对高校法律援助的适用范围规定模糊。与此同时，关于高校法律援助的救济与考核评估机制设置空白，缺乏一套详实的法律援助质量考核机制，不能体现监督制衡，这也打开了高校法律援助行为越界的闸门，容易引发社会对高校法律援助正当性的质疑。虽然我国《法律援助条例》对高校作为“社会组织”参与法律援助做出了些许指引，但其条文也仅仅是从抽象的角度对高校法律援助制度进行规定，尚显粗糙。

(二)运行困境：高校法律援助经费配置紧张

由于没有关于高校法律援助经费保障的详实规定，使得高校法律援助提供者在法律援助过程中常常深陷权益保障与经费紧张的囹圄之中，高校法律援助行为合乎职业道义性却不受保障。“法律援助制度虽为保护人权之有效手段，但是这一制度的建立与完善并不是一帆风顺的，世界各国几乎都经历了曲折的过程，即便是在英美这样一些法制健全、政府财力雄厚的国家也深受保护个体人权与法律援助资源不足这一矛盾的困扰，而在法律援助问题上陷入困境”[8]。

纵观高校法律援助，一方面，由于经费配置与法律援助需求的严重背离，使得高校法律援助的发展备受限制。譬如，在花费同样时间、精力的案件中，高校法律援助导师队伍更倾向于社会案件的代理，而有相应资质的学生队伍则偏爱律所实习。另一方面，虽然一些地方政府对于高校的法律援助财政拨款支持予以了规定，但也仅仅是包容性规定，对于拨款经费的数额、经费使用期限等内容都不明确。类似规定具有较强的任意性与不稳定性，诱发了高校法律援助经费保障的不确定性，压缩了高校法律援助的活动与发展空间。

(三)管理困境：高校法律援助考评监督乏力

高校法律援助以对当事人的切身利益和基本权利保障为引导，追求正义、公正。但是，在高校法律援助过程中，倘若援助行为不具有规范性、有效性，则其行为就失去了存在的价值。在供需矛盾大、组织管理体制不畅以及经费保障严重不足的复杂背景下，法律援助的办案质量长期被忽视。但在新时代下，“不仅要扩大法律援助的覆盖面，更要注重提高法律援助的质量与监管机制”[9]。

就我国的高校法律援助制度而言，只有在考评监督规范的框架下，才能显现出其实质正义性。虽然我国2003年的《法律援助条例》在第五章“法律责任”中提出要对法律援助工作予以监督管理，但也仅仅是一笔带过，没有对具体的考评监督机制做出规定，高校法律援助监督更是空白。在这一前提下，高校法律援助提供者在其提供援助时，则具有较强的随意性，缺乏对其援助质量的考核测评，容易出现消极怠工、放任公民权益被侵犯的现象，有损高校法律援助形象。没有监督就没有正义，高校法律援助制度的正常运转，离不开科学的监督标准。鉴于高校法律援助监督规范并不完善，以及现行规定之窠臼，最常见的高校法律援助评估标准便是法律援助案件数量。而法律援助提供者受此驱使，往往会不顾案件细节与结果，选择对其而言最便捷、而非对当事人最合理的结案方式，对法律援助案件敷衍了之。

四、高校法律援助制度“入法化”的多维度体系构建

“推进国家治理体系和治理能力现代化要求法律援助制度的深入改革与完善”[10]。现阶段，我国的高校法律援助制度规定笼统化、脱条例化现象较为突出、实施机制规定不健全、法律援助考评监督缺失、经费与人才保障匮乏，使得高校这一重要的法律援助资源被闲置。对此，需要反思《法律援助条例》的立法空白，以在《法律援助法》的起草中，构建出理念先进、科学完备的高校法律援助规范体系；援助主体多元、自治性强的高校法律援助实施体系；事前、事中、事后相衔接的完备的高校法律援助监督体系；以及经费运作、人才队伍培养规范的有力的法律援助保障体系。

(一)制度优化：建立完备的高校法律援助制度规范体系

“如同其他法律制度一样，法律援助也要经历一个从无到有、从粗放到精致的过程”[11]，高校法律援助制度规范体系就是对法律援助制度的精细化。高校法律援助规范体系以《宪法》中的人权保障原则为基础，以《法律援助条例》为主干，以与法律援助相关的部门规章、行政法规等规范性文件相配套的护权体系。建立完善的高校法律援助制度规范体系的要义在于：

一是要更新高校法律援助的立法理念。立法理念指引立法行为。立法机关应秉承社会利益与个人利益平衡统一的理念，从维护人权、保障公民的基本权益的角度出发，衔接高校法学实践教育改革，构建高校法律援助制度，促进全民依法办事。立法者须遵循法权意识，赋予高校实施法律援助行为的权利，确认高校实施法律援助行为的地位，监督高校实施法律援助行为的权利行使，破解法律援助供不应求与法律援助提供者权利行使受阻的难题，修复法律援助生态，根治消极法律援助的现象，保护弱势群体的合法权益，使高校这一丰富的法律资源库得以盘活。

二是要合理制定高校法律援助规范体系。高校法律援助规范体系的建立，既关系到公民基本权利的维护和切身利益的保护，又关系到社会利益与个人利益的协调。从某种程度上讲，这是对公民权利和国家权力在一定意义上的制约。高校法律援助制度规范体系的建立，需要寻求个人权益的有序保护与国家职权的适当让渡的统一，借鉴域外法律诊所的有益经验，基于国情予以创新转化，不断完善我国法律援助立法。通过高校平台，拓宽法律援助的经费与人才保障渠道，架构起法律援助事前审查、事中控制、事后评估的监督体系，以完善关于法律援助质量的民意表达机制、内部制约机制并与立法相对接。立法机关可以在推动高校法律援助制度的建立的同时，加快《法律援助法》的立法步伐，既要考虑高校法律援助的实体法规以及实施程序，又要关注其与其他部门法的有序衔接，形成结构合理、实施有效、保障有力的高校法律援助制度规范体系。

(二)机制优化：建立科学的高校法律援助制度实施体系

“法律援助制度在我国起步较晚，尽管《刑事诉讼法》《律师法》涉及到法律援助，但都没有明确法律援助制度的性质和实施机制”[12]。高校法律援助一直参照法律援助规范执行，其实施行为也同样具有一定的模糊性。对此，可以从以下几个方面建立起科学的高校法律援助制度实施体系：

一是要保障高校法律援助的权利行使。高校法律援助制度的实施，指高校法律援助的提供主体，依照相关法律规定，为一定范围内的当事人，提供法律咨询以及协助其处理相关案件的活动。作为规范法律援助活动有序开展的法律援助制度，其通常会以“义务型模式”与“鼓励型模式”两种形式呈现，二者的有机结合，使义务型功能与鼓励型功能相辅相成。这种“义务”和“鼓励”直接体现在法律援助的实施主体上，即法律援助行政部门与高校等社会组织。法律援助制度的硬性规定与法律职业伦理的软性约束同向发力，法律援助制度的他律性与自律性属性的互动释放，表明法律援助制度的实施，既需要法律援助行政部门的规训与督促，也需要高校等社会组织的积极主动参与。然而，高校在参与法律援助服务的过程中，由于其法律地位不明确，因此，其援助范围仅局限于提供法律咨询与文书写作指导等方面，而不具有调查取证、会见当事人等实质性权利，这影响了其对案件的判断。对此，在未来的《法律援助法》中应予以明确，并赋予高校法律援助主体以更多的实质性权利，为提高法律援助质量提供依据。

二是要完善高校法律援助的程序规定。“程序也就是一定的秩序规范，博登海默认为，秩序是在自然和社会进程中都存在的某种程度的一致性、规则性、连续性和确定性”[13]。因此，在遵循《宪法》等相关法律、法规规定的基础上，明确高校提供法律援助的步骤，制定、补充高校法律援助程序细则，既是给当事人以确定性的指引，也是对高校法律援助行为的规范。高校法律援助的程序性规定，也将使得公众在高校提供的法律援助中的期待，具有可预测性与形式正义性。

(三)质量优化：建立严密的高校法律援助制度监督体系

高校所提供的高质量法律援助，是高校法律援助事业得以建立并发展的生命线。保证需要法律援助的困难群众所获得的无偿法律服务，不低于其他当事人所获得的法律服务水平，关系到法治社会目标和法律援助宗旨的实现。监督则是高校法律援助质量得以保障的重要措施，社会公众合法权益的维护，基本权利的保障，既需要法律的调整，也需要法律的监督。高校法律援助制度基于传统法律援助模式实践探索的窠臼，缺乏法律援助质量的监督考评机制。因此，“需要净化高校法律援助队伍，建立和完善对法律援助质量和效果的管控、监督和评价体系，具体来说可以从事前审查、事中控制、事后评价三个方面进行”[14]。

首先，保障高校法律援助质量的前提，建立高校法律援助的事前审查制度。一直以来，对于高校法律援助机构的成立，缺乏资质审查与门槛限制，导致高校法律援助机构泛滥化。故而应制定高校法律援助机构的成立细则，明晰高校法律援助机构成立的资格、条件与审查程序，以避免高校法律援助机构成立的恣意化倾向。与此同时，增强高校法律援助机构自治精神的培育，促使其在法律援助过程中，能够自觉将权益保障、公平正义化为一种内心信仰，指引其正确对待法律援助工作。

其次，保障高校法律援助质量的基础，建立高校法律援助的事中控制制度。对此，陈光中在借鉴域外法律援助经验的基础上，提出“法律援助工作汇报机制”，对法律援助采取事中控制，敦促法律援助程序良性进行。高校在法律援助过程中，也是同理。通过对学生、导师法律援助工作进程、结果的公示，迫使高校法律援助提供者在保证法律援助质量的同时，尽可能加快工作进度，从而打破其工作推诿、懈怠的行为，固守法律职业道德。

最后，保障高校法律援助质量的核心，建立高校法律援助的事后评价制度。高校对法律援助完成后所适用的考核评价，是对高校法律援助事后规制的主要途径，其对于提升高校法律援助质量，促进高校法律援助机构、人员维护法律职业底线具有重要意义。对高校法律援助适用常态化的事后考核评价措施，并对考核不合格者予以处理，是对高校法律援助提供者的激励与警示，倒逼援助质量的提升。

高校法律援助的事前审查和事中控制制度，侧重于从正面鼓励高校法律援助机构、人员提供高质量的法律援助，而事后评价制度则更注重于检查考核。由此可以看出，对高校法律援助的事后评价制度是作为保障法律援助质量的最后手段，也是对法律职业伦理德性的最后维护。倘若在此阶段不能对高校法律援助予以约束，矫正高校法律援助人员懈怠的工作态度，将丧失对法律职业底线的最后坚守。因此，对高校法律援助采取事后考核评价将助推援助质量的提升。

(四)保障优化：建立有力的高校法律援助制度保障体系

一是要强化高校法律援助经费的有效支持。“法律援助的资金短缺问题并非我国独有，而是世界性问题”[15]，高校法律援助制度也不能免俗。为了使高校法律援助制度能够有效运行，需要建立起科学的高校法律援助经费管理制度，具体包括经费的筹集与支出等。(1)完善经费筹集制度。当前，高校法律援助的经费多来自政府财政与团委经费支持，经费来源单一，数额紧张。对此，高校可以拓宽经费筹集渠道，发挥校友优势，募集活动经费。(2)完善支出记录制度，以明示经费的使用情况，减少不必要支出。

二是要优化高校法律援助人才队伍的保障。案件纠纷的较量，归根结底是法律知识的较量。“相比于其他法律援助主体，参与法律援助的师生，主要来自高等政法院校和普通高等的政法院系，高校直接提供法律援助的人员通常熟练掌握法律专业知识，部分人员还具有丰富的法庭经验，与妇联、残联、共青团等开展法律援助的其他社会力量相比，具有难以比拟的专业优势”[16]。

因此，应着力加强高校法律援助人才队伍建设，从源头把好法律援助提供者的素质关，完善高校法律援助人才选任制度。法律援助从来都不单单是法律知识的运用与诉讼技术的问题，在以上条件都具备的基础上，法律援助的成败与否，很大程度上取决于法律援助提供者本人是否具备某些特定素质。首先，“经验派”的实务导师，如法官、检察官、律师等，不仅可以提供高质量的法律援助，还可以对学生队伍予以指导。他们具有丰富的实务处理经验，能够在案件的处理过程中充分展现情、理、法的作用。鉴于此，我国可以就高校法律援助导师队伍的选任设置一定的资格限制，即包括学历、专业素质、个人品质等。其次，法律援助提供者的选任应趋于精英化。高校法律援助提供者中，不乏一些初出茅庐的大学生、研究生，他们无论是专业水平还是办案技能，都不能给予当事人足够的安全感。因此，需要提高高校法律援助学生队伍的资质及学龄门槛。当然，健全高校法律援助人才队伍，也需要促进导师队伍与学生队伍的互动交流，形成协同创新的高校法律援助人才机制，推进高校法律援助人才队伍专业化、规范化，打造专业素质高、服务能力强的高校法律援助人才队伍。

法治国家是我国国家治理的理想目标，这一目标的实现需要有科学可行的制度作为支撑。法律援助制度是法治国家建设的重要抓手，而高校法律援助制度更是法律援助的骨架，架构起法律援助这艘巨轮。尽管《法律援助条例》已经初步完成了法律援助的提供主体、受案范围、实施程序等方面的分工，但法律援助模式的自身设计仍存在一定的缺陷，衍生了高校法律资源的浪费，使得日益增多的法律援助需求得不到满足，法律援助质量得不到保障。在法治国家建设的背景下，高校法学教育模式开始改革，新的基于理论教学与法律援助实践相结合的法学教育改革逐渐展开。没有高校法律援助制度的实践探索，法律援助的制度创新和理论形成便失去了基础；没有高校法律援助制度的创新，法律援助的路径拓展和体系构建便失去了支撑；没有高校法律援助体系的构建，法律援助的制度创新和实践探索便失去了保障。没有高校法律援助制度的实践探索、制度创新与体系构建的有机结合，就没有法律援助制度的成熟，就没有法治国家目标的实现。

高校法律援助制度的提出，既是对高校法律资源的有效盘活，又是对法律援助需求的有益补充。因此，对于正在紧锣密鼓起草的《法律援助法》，需在反思并总结《法律援助条例》的立法经验的基础上，将高校纳入法律援助的主体范围，并对高校法律援助制度进行细节性的立法表达，从多维度构建起高校法律援助体系，进而推进高校法律援助制度“入法化”，提高国家法治化水平，建设法治强国。