元治理视角下广西环境群体性事件治理研究

姚林慧

（广西师范大学，广西 桂林 541000）

一、相关概念的界定

（一）群体性事件

群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。

（二）环境群体性事件的含义

环境群体性事件，泛指由于环境诉求引起的群体性冲突事件，这种事件由环境矛盾而引发，由部分群众参与并以集体上访、阻塞交通、围堵党政机关、涉事工厂等方式，对企业和政府造成影响，以达到维护自己因环境问题而受到侵害的合法权益目的行为。

（三）元治理理论

1997 年英国政治学家杰索普开始推进治理理论并提出了元治理理论，他认为所谓元治理就是治理的治理，是在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或者机制进行的一种宏观安排重新组合。

元治理理论主要强调的是国家和政府在治理网络中的首要地位，国家的政治控制力增强，但是不同于以往实行直接命令和控制的官僚制，而是优先使用间接的、柔性的手段。政府在治理过程中始终处于核心的位置，同时统筹和协调政府、市场和社会等治理主体的治理形式。

二、广西环境群体性事件的特点

（一）暴力抗争多与权利诉求弱并行

居民主要通过暴力抗争的方式来表达自己的诉求。近年来居民的维权意识以及环保意识都有了极大的提升，但是在法律意识这一块还是相对较为缺乏，维权的方式呈现出原始化、暴力化的倾向。这主要是由于居民的法律意识淡薄以及受传统的法不责众思想的影响导致居民解决问题的方式徘徊在法律的边缘；此外媒体不正确的价值引导也会对居民的行为产生极大的影响，让居民产生只要聚众闹事对领导、政府施压，问题自然就会解决的错觉。

（二）阶段性与频发性并存

与其他群体事件不同的是，环境群体性事件持续的时间一般比较长，事件的发展呈现出阶段性的特点。另外，在经济快速发展的大环境下，环境群体性事件也呈现出一定的阶段性特征。在环境群性事件的进程中，一般先后经历以下几个阶段：投诉、举报、上访等合理合法的理性维权阶段，在此阶段由于渠道的不顺畅或是上级的不予理睬等不同程度的困境限制，激发了民众的维权决心，理性维权得不到回应，就在造成了维权方式升级到暴力冲突阶段。暴力冲突会引发社会各界不同人士的广泛关注，这样抗争群众的权益会得到不同程度的回应，包括经济补偿、处罚污染企业相关责任人、处分政府相关官员、开通新的上访渠道等。当今社会经济飞速发展，不可避免的会造成一定的环境污染，相较于以前环境群性事件发展到了一个新的阶段。在此阶段中，环境群体性事件发生的更频繁、涉事的群众更多、影响更大。

（三）支持的广泛性与目标的明确性并存

随着时代的进步，精神文明与生态文明同样也日益成为了人们关注的重点。人民对生活品质的要求也越来越高。由于环境污染不仅影响人们的生活质量更是影响着人们的身体健康。因此一旦发现环境问题有损空气、土壤和水，会波及子孙后代的发展，这样就容易造成居民内心的恐慌与不安，演变成环境群体性事件的几率就更大，并且这种事件的发生往往就有很强的号召力和扩散性，能在很短的时间内就获得该污染范围内群众的大力支持，并且形成很大的规模，可谓是“一呼百应”。而相关部门的不作为更是激发了群众的抗争的斗志与团结心理，更容易获得社会其他成员的支持与相应。民众参与群体性事件的目标也是非常明确的，停止某项工程或是解决某地的污染问题。

三、元治理视角下广西环境群体性事件起因分析

（—）各方价值观的不一致

地方政府、相关企业与居民在价值与利益上是有冲突的，政府主要看重的是自己的政绩，各项工程项目都关乎政府的政绩，工程能否正常顺利的开展直接影响到政府的政绩。而企业则是注重经济利益，收益、利润是企业的终极目标，在此过程中造成的环境污染问题企业很大程度上是忽略的。居民则主要关注的是自身生存生活的环境不受危害，重视自身的生命健康与生活环境的质量，随着生活水平的不断提高，居民对环境污染问题也越来越重视。地方政府、企业以及居民都有各自的利益考虑，不同的立场造成了他们利益冲突，环境群体性事件就由此产生。

1.政府传统的考核机制

传统中的政府考核机制主要采用定量的方式，将各项指标都数量化、数字化，用具体的CDP 数额来衡量政府的政绩，这种“唯利是图”“GDP至上”的价值观造成政府过度的追求经济效益从而忽视了环境或是其他的利益。出现这种状况与政府的考核体系也是息息相关的，政府盲目的追求经济效益，迫于技术和资金的限制只能以牺牲环境为代价来换取经济的发展。这种定量的考核方式存在一定的缺陷，但是定性的考核方式并没有得到合理的运用，这是当前的主要问题。

2.企业盲目追求低成本

企业的终极目的就是获取利润，而为了获取更多的利润，企业更是盲目的追求低成本，忽视生态效益与公共效益，严重影响人民的生活环境。企业追求利润不可否认但是盲目的降低成本来获取利润不失为一种好方法。在当今社会，部分企业抵抗不了金钱的诱惑，丧失了良知为了能给企业带来更多的利润甚至不惜牺牲当地居民的生活环境。当人们生活与生存的环境受到来自污染的挑战，，最终酿成了民众为维护自身权益的群体性事件。

3.人民日益增长的环境需求

近年来，随着科技文化知识的普及，人们的环保意识越来越强，对生活环境的要求也越来越高。人们对环境的要求不仅仅是停留在“生存”更是要求“生活”。在居民越来越高的生活环境要求下，任何环境污染，环境破坏等一系列问题都是零容忍的态度。面对企业在居住环境周围所排放的污染物，居民首先是通过上诉来表达自己的需求，然而在上诉无果的情况下，最终采取聚众反抗的形式来达到自己的目的。

（二） 公众的利益诉求渠道不畅

纵观广西历年来所发生的环境群体性事件，都是在上诉无果后，无奈之下居民才聚众抗议，发生环境群体性事件的。在环境群体性事件发生的过程中，公众上诉的渠道是少之又少的，并且经过层层上报，历时过长。可以看出公众的利益诉求机制没有很好的发挥作用，这不仅是制度的问题也是管理者的问题。地方政府为了维护自己的权威与声誉将公众的上访压制下去，或是进行隐瞒不报，这就导致了公众的意愿不能及时反映到相关部门或是上级部门去。公众通过正常的渠道不能解决问题，最后只能采取激烈的方式，用抗争来表达自己的不满。这也就证明利益诉求渠道并不完善，存在一定的缺陷，所以才没有发挥它应有的作用。

不仅公众了解上诉的渠道不畅，公众了解上诉渠道的方式也比较少。公众对于自身的利益诉求渠道的关注显然是不足的，虽有各种媒体传播，但是公众主要关注点还是放在新闻实事、或是娱乐八卦上的。对于上诉、上访渠道公众主要还是运用实地上访或是电话举报等方式，对于新媒体的运用还尚且不足。网上预约上访、网上上诉等新型方式对于公众来说还是过于陌生，并没有运用得十分到位。由于缺少相应的培训与宣传，公众在此新型领域的发展相对较缓慢。

（三）公众参与机制的缺失

出现环境群体性事件主要涉及到政府、企业、公众三个相关者。虽然政府在审批各项工程项目时都进行过相应的信息公开，也采取过环保听证等形式的公开工作，但是公众很少能参与到环境相关问题的决策中。虽然国家环保总局在2006 年2 月22 日发布了关于环境影响评价公众参与的规范性文件，用法律规范的形式来促使更多的公众参与到环境评估中，以此来保证环保工作提供必要的政策支持。但是关于具体公众如何参与到其中、以何种形式来参与、在此过程中公众扮演的何种角色等问题，该环保法并未作相关规定，这就导致了公众参与的积极性不高。该法律法规随有规定项目审批或是决策要征求公众意见但是实际上政府与公众之间并没有进行过良性的互动。与公众之间缺乏沟通，公众对事实情况不甚了解，就导致了政府在实施一些项目或工程时容易引发一系列与公众的纠纷，严重的甚至造成环境群体性事件。

四、元治理视角下广西环境群体性事件的治理路径

（一）树立正确的生态文明理念

政府作为环境治理的主要主体，应给树立一个环保、绿色的生态文明理念。首先政府在考核政绩的时应改变传统的定量的方法，不应以GDP作为衡量政绩的唯一指标，环保效果及其地方文明效果也应该被纳入考核范围，因此应该采取定量与定性相结合的方式来考察一个地方政府的政绩，实现地方政府的可持续发展。此外政府还可以突出绩效成果，强化激励机制，在考核结果上必须要通过“考核”与“考评”相结合的激励机制，来激发乡镇政府的积极性。定性与定量相结合，考核与考评相结合共同对政府的绩效进行考察才能更好的实现可持续发展。

政府要对企业进行引导，明确其社会责任，从意识形态上减少环境问题。加强对企业的监管，加大科技投入，帮助企业完成产业结构的转型，实现“既要金山银山，也要绿水青山”的目标。政府可以将污染控制在一定范围内，并且不能影响周围居民的正常生活水平，并且在排放污染过程中也要实施绿化来为减少污染作出一定的贡献。在企业内部也要宣传绿色环保的观念，开发减少污染的产品，提升产品的“绿色值”，政府必须督促企业承担自己的责任。

政府要向民众宣传绿色环保的生态观念，虽然广西的民众相较于以前在知识文化程度有了很大的提升，但是总体上还是比较低，政府应鼓励宣传居民多学习文化知识，加大教育力度减少文盲或是半文盲率，将居民的文化水平往上提升。此外对居民的法律知识的宣传也应该加大力度，普及法律知识让居民了解到更多的合理合法途径来维护自身的权益而不是采取违法的手段。在广西的环境群体性事件中主要参与者都是农民，文化层次较低，对法律法规不了解，所以提升他们的知识文化水品，普及法律知识不失为一种有效的手段。

（二）政府提供更多的利益诉求渠道

在元治理理论下，政府是中心的环节，是主要参与者和主导者，其余各参与者都是以政府为中心，围绕政府来开展工作的，因此政府应提升自身的治理能力。首先政府应提供更多的更加便利的利益诉求渠道，借助现代化的工具，为居民提供利益诉求渠道。一方面可以在政府门户网站上设立专门的环境问题模块主题、运作微信公众号、或者是专属微博等为公众提供反映渠道；另一方面发展移动互联网职能业务，通过开设政务app、政务微信将网上办事的业务发展成移动终端，减少公众的“跑上跑下”。

政府提供的诉求渠道也包括政府内部工作人员应对危机、提供服务水平的能力。元治理理论下，政府不仅需要提高自身的治理能力、协调能力、领导能力，还应该加强对工作人员的培训，提升他们面对突发性事件、群体性事件的应对能力。完善政府的人才队伍建设，提高人才素质与能力，这样在面对危机与突发性事件时才能更加沉着冷静的应对。

（三）提倡以政府为中心的多方参与的治理手段

元治理理论是以政府为中心，各方共同参与的一种治理理论，政府在这个过程中主要发挥着主导者、领导者的角色。政府是地区发展的主导者，应该充分提高自身的资源整合能力，合理分配地区资源，依据地区实际情况，在资源环境方面给予合理的财政投入；对违反地区资源环境相关法律的企业，政府依靠其行政权力加以震慑和监督，对于违法行为应坚决制止，对于损害人们利益的行为及时、有效公平、公正地进行处理。

政府还应该促进公众积极参与到环境治理中来，监督环境保护的实施。目前公众参与的积极性不高，参与渠道不顺畅、参与意见的采用率较低等因素极大的影响了公众参与环境治理的积极性，政府作为元治理的主导者应提供多种公共参与渠道与方式来促进公众积极参与到环境污染的治理以及群体性事件的预防。

此外，政府要积极引导企业参与。环境污染的主要来源是由于企业的污染排放，这些企业大都是一些重工业或是制造业，共同特点是财力有限、环保意识差，对于接手的项目往往马上就实施，没有经过完整的环境评估或者是污染预测，结果往往造成环境破坏。所以政府要引导企业在实施工作过程中开展相关的环境评估或是预测，在财力上也要给予一定的帮扶或者是积极帮助企业实现产业结构转型或者是升级，实现企业经济效益与环境效益的双丰收。

最后，不应忽视非政府组织的作用。该类组织在宣传环保意识、监督企业污染的排放以及协调各方利益冲突上发挥着巨大的作用，同时在促进各方谈判，化解环境群体性事件方面也有着很大的作用。

五、总结

广西环境群体性事件近年来时有发生，政府在治理环境群体性事件中扮演者重要的角色，树立生态文明观念、为其提供上诉渠道、促进以政府为中心多方的参与来治理环境群体性事件，但是这些措施都是在环境群体性事件发生后所采取的措施，在事件前的预防措施方面政府还存很多不到位的工作，事件在发生前、发生中、发生后政府的举措都是处于“管制”的一种状态，并没有对事件的发生阶段进行具体的治理或是管控，在这一层面，政府仍有大量工作需要完成。