国家治理能力视域下打好“三大攻坚战”的内在要求与路径选择

孙德超，钟莉莉

(吉林大学 行政学院,长春130012)

一、问题的提出

党的十九大报告指出：“坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。”[1]在中国特色社会主义进入新时代的背景下，我国社会主要矛盾发生了变化，经济已由“高速”增长转向“高质量”发展，这对政府治理能力和水平提出了新的更高要求。2017年，中央经济工作会议指出：“按照党的十九大的要求，今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。”[2]对此，中央政府积极行动，2018年《政府工作报告》做出打好“三大攻坚战”的战略部署，“要围绕完成年度攻坚任务，明确各方责任，强化政策保障，把各项工作做实做好”[3]。

围绕提升国家治理能力以打好“三大攻坚战”这一中心议题，本文采用分类分析和归纳分析相结合的文献分析方法，逐一分析了防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的问题挑战、原因机理以及政府治理路径的研究文献。已有研究取得了丰硕的成果：一方面，有研究者运用社会治理理论，对打好“三大攻坚战”面临的挑战、困境和破解思路进行了初步的研究；另一方面，有研究者分别从重大风险宏观和微观监管制度框架的构建、贫困人口自主脱贫动员机制的完善、污染治理中多方协同推进模式的设计等方面，提出了一些颇有价值的理论分析框架和政策建议，对进一步研究具有较大的启发和借鉴意义。

当前研究还存在一些不足，具体体现为：第一，缺乏统合性研究。目前，关于打好“三大攻坚战”的研究多是为解决经济、社会和环境等领域的现实问题而进行的对策性研究，并没有反思国家治理会在这三个方面出现相对性“短板”的原因，也没有深入探讨在国家治理现代化背景下“三大攻坚战”之间存在的内在价值纽带与透射出的共同目标诉求。而且，关于打好“三大攻坚战”进程中国家治理能力现代化的整体性研究仍然相对匮乏，特别是统合制度供给、政策执行、社会动员等三种治理能力，对打好“三大攻坚战”中国家治理能力结构和内容进行优化的研究还未展开。第二，缺少前瞻性研究。已有成果往往就事论事，虽然短期内可以提供用于指导实践工作的价值理念和事实依据，但缺乏从长远的体制机制设计的角度统筹考虑国家治理能力提升的思路，即较少从战略层面系统思考打好“三大攻坚战”进程中国家治理能力现代化的可行进路。

本文尝试将提升国家治理能力与打好“三大攻坚战”结合起来，致力于取得以下进展：第一，基于国家治理能力提升的视域，推动“三大攻坚战”的统合性研究，即对防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治中制度供给能力、政策执行能力和社会动员能力，进行统一且系统性的研究。从国家建构与治理能力演进的角度，统一探讨打好“三大攻坚战”进程中国家治理能力结构重构和优化的问题，探索出一条基于国家治理能力现代化的“三大攻坚战”推进路径。第二，加强新时代国家发展转型与治理能力现代化的前瞻性研究，即从国家发展转型与治理能力现代化的内在关系出发，构建全面建成小康社会背景下国家治理能力现代化建设的分析框架，探讨打好“三大攻坚战”与国家治理能力现代化的内在联系，基于此，进行国家治理能力现代化的体制、机制设计。

从理论层面看，本研究有助于弥补“三大攻坚战”研究中对国家治理能力现代化关注的不足。打好“三大攻坚战”离不开国家治理能力现代化。本文提出全面建成小康社会背景下国家治理能力更需要向制度供给、政策执行和社会动员的三维能力结构转型，并以防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治为分析基础和具象载体，既能充实理论研究成果，又能解决实践工作缺少理论指导的问题。

从应用层面看，本研究有助于构建新时代国家治理能力体系，助力全面建成小康社会。本文围绕防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的实际动态，探讨打好“三大攻坚战”对国家治理能力提出了哪些新的挑战，以及国家需要何种治理能力结构来回应挑战。在此基础上，进一步探讨新时代下如何构筑与全面建成小康社会目标相适应的国家治理能力体系，从而有助于从宏观和长远的角度，为国家打好“三大攻坚战”和推进国家治理能力现代化提供参考性建议。

二、国家治理能力视域下打好“三大攻坚战”的内在要求

从提升国家治理能力的视角探讨打好“三大攻坚战”的路径，能够有效地凸显打好“三大攻坚战”在国家治理能力现代化建设方面的经济社会意义，充分发挥政府的政策规划在国家现代化进程中的积极作用，进一步培育打好“三大攻坚战”的新动能，推动全面建成小康社会战略目标的实现。

(一)系统识别、瞄准突破与创新重大风险管理模式

在经济全球化背景下，风险外溢和跨境传递效应显著增强，国内经济社会发展面对外部冲击的风险逐渐增大。经济、社会系统内各部门之间的经济联系愈加紧密，特别是金融风险的交互性、传染性和网络化特征愈发突显。居民、企业、金融机构、政府等实体之间通过债权债务、投资权益和隐性担保等形式相互关联，已然形成了复杂的网络系统，一方的风险往往通过期限错配、资本错配等路径转嫁或传递。由此可见，防范化解重大风险的重要任务，就是要用系统化、网络化和交互影响的视角，来观察和分析当前面临的系统性金融风险，找到风险根源，做到有效应对。

金融风险的形成和传导机制主要经过三个阶段：其一，在经济转型时期，受人口结构变化、企业投资边际收益下降等因素的影响，居民、企业一般都会以提高债务杠杆率的方式，将自身面临的风险转移给金融机构。其二，居民、企业的风险转移，导致金融机构的债务规模快速上升，使转型时期盈利水平不佳的金融机构选择不断推高其杠杆率。一旦经济发展水平持续下滑，居民、企业无法短期内偿还贷款，金融机构将面临极大的风险集中释放压力。其三，由于政府以隐性担保的方式，对企业和金融机构承担“或有债务”，此时，政府将承担着巨大的其他部门外溢的风险。如果政府风险应对能力不强，政府信用就会明显下降，进而影响其筹资能力；风险则会进一步放大、恶化，甚至引发系统性危机。

金融风险的演进既取决于内外部环境的变化，也有结构性、制度性等因素的共同作用。在新一轮经济转型期，全球外需收缩，经济增速放缓，国内原有的发展方式、经济结构等平衡关系被打破，经济增长的动力也发生了显著的变化。当经济增速明显回落时，国有企业高负债、地方政府性债务、房地产和金融系统聚集的潜在风险就会暴露出来，成为金融风险积累、传递的重要影响因素。

目前，政府的金融风险管理模式并不完善，金融风险管理能力不足。根据中国特色社会主义新时代经济社会发展对国家治理能力提出的要求，政府需要从提升自身制度供给能力、政策执行能力、社会动员能力入手，加快完善风险管理体系并促进治理能力现代化。在制度供给能力方面，完善风险管理的制度设计与系统规划，明确风险管理在不同阶段的工作重点。比如，加强对风险的科学研判、分析风险的演化规律及其传导路径；重视对风险的动态监测、模拟评估、实时预警；制订化解风险的实施方案及风险处置措施等。在政策执行能力方面，加强政府在既有体制框架下的行动能力，包括部门协同、危机应对、政策反馈修正等能力。在社会动员能力方面，通过宣传、说服引导、建立协调机制等方式，稳定各方主体的心理预期，防止居民和企业过度投资、不当加杠杆、资产错配等问题的发生；积极培育个人的安全风险意识，引导公众参与基层协商以化解社会矛盾。

(二)角色转换、社会动员与健全精准脱贫长效机制

目前，精准脱贫工作仍然面临诸多挑战。其一，随着时间的推进，脱贫的难度越来越大，尤其是深度贫困地区的脱贫攻坚任务仍然较重，贫困地区和贫困人口发展的深层次矛盾尚未得到根本解决。其二，精准脱贫的有关管理制度因与实际不符而难以落地。例如，脱贫资金的管理还存在漏洞，脱贫资金分配和使用等环节的制度约束软化、可实施性差，致使脱贫资金的使用效率低，贪污、挪用、挤占等新老问题交织。其三，精准脱贫工作已经进入提高贫困者自我发展能力、缩小发展差距的新阶段，这对政府的社会动员能力提出了更高的要求。个别贫困户安于现状，自身发展能力较弱。依靠外生性扶贫资源虽然可以在短期内实现较好的扶贫效果，但无法从根本上解决“被动脱贫”和“等靠要”思想根深蒂固的问题，因而难以实现贫困人口的长久稳定脱贫。

应对上述挑战，应深入推进脱贫攻坚理论和实践创新，不断夯实精准脱贫的社会基础，聚焦深度贫困，严格考核，教育激励贫困群众自主脱贫。

1.创新精准脱贫的制度供给。从一定意义上讲，贫困的终极原因是制度贫困；制度的不完善造成个体之间能力、权利以及资源的不均，成为引发贫困问题的根本原因。推进精准脱贫，最基础的是要发挥中国特色社会主义制度的优越性、健全足以摆脱贫困的相应制度。一方面，从创新脱贫攻坚责任落实制度、资金投入及使用管理制度等入手，逐步完善精准脱贫制度体系，为贫困者真正脱贫并不再返贫提供有效的制度保障；另一方面，逐步完善以公平正义为价值根基的制度安排，健全发改、扶贫、教育、医疗、社保、民政等不同部门之间相互协调的制度保障机制。具体的制度设计要秉承权利公平、机会公平、规则公平的原则，最大限度地为贫困者提供平等的成长机会与发展平台，不断提升贫困者脱贫的可行能力。

2.鼓励和激发民众力量，进行广泛的贫困户自主脱贫动员。实践表明，仅仅依靠政府的政策去消除贫困是不够的。精准脱贫需要借助外来资本、物质援助等“输血式帮扶”，但更重要的是要以内源式发展理念为依托，增强贫困者自身的造血能力。实现贫困者真正摆脱贫困的目标，应该通过“智慧扶贫”和“能力扶贫”，从根本上提高贫困者的文化程度和综合素质，增强贫困者改变和消除贫困的深层动力，使其真正成为脱贫事业的主体。此外，构建长效内生的精准脱贫机制、避免贫困者再度返贫，还需要充分发挥贫困者所在地的资源禀赋优势，以增强贫困者的自尊心和自信心，激发其主动脱贫的意愿和斗志。

3.促进政府在脱贫攻坚进程中的角色转型，鼓励多元主体参与。在精准脱贫战略的推进过程中，应该建立政府、市场、社会相结合的精准脱贫体制机制[4]。其中，政府作为精准脱贫战略任务实施的中轴，应该做好协调者的角色，通过顶层设计与制度创新，构建起多方主体参与脱贫的制度空间，从而释放出更多的脱贫能量。一方面，从政策执行、资金投入、项目运作等方面做好协调工作，为其他主体参与脱贫攻坚创造有利的制度环境；另一方面，加快完善精准脱贫公共信息平台及配套网络建设，缓解帮扶群体与贫困群体之间的信息不对称，提升脱贫资源的筹集与传送效率。

(三)模式转变、多方协同与健全环境污染防治协同体系

现行环境污染防治制度逻辑的特点是秉持一种“管制模式”的思路。相关制度以环境行政管理为中心，着重赋予政府各项环境行政管理权，偏向于采取行政指令的方式控制各类污染排放行为，然而秉持管制理念的污染防治制度存在一定的缺陷：其一，在“管制模式”制度体系下，自上而下地派发任务和指标已经成为各层级政府之间主要的沟通渠道；由于上下级政府之间在污染防治方面缺少有效的利益协商、对话机制，致使“运动式”污染治理成为地方政府回应公众环境权诉求的主要方式。一方面，主要依靠“满足上级要求、应对舆论压力”等外在因素的影响和驱动，地方政府在污染防治领域倾向于选择“宽松化”“形式化”的治理方式；另一方面，行政命令的作用方式受领导者职务变动的影响较大，单一的行政命令方式通常无法对污染企业产生持久的威慑力。由此，环境成本并没有对企业形成实际的、有效的约束，导致一些企业常常在缴纳罚款后回归原状，无法实现污染防治的长效化。其二，当执法者出于地方保护、政绩考核等方面的考虑，在实施排污许可制度、征收排污费、开展排污监测，以及制定和实施各类环境标准时，会选择与污染者“共谋”的以罚代管、人情收费等“策略性应对”的行为。

目前，我国经济社会发展正处于转型期，经济发展下行的压力较大，污染防治工作具有不同于以往的新目标和新要求。其中，党的十九大报告确定的新目标是到2035年，“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”[1]。在实现这一宏伟蓝图时，应充分认识全面建成小康社会背景下污染防治工作面临的诸多问题。具体而言，一是污染问题仍然严重，生态环境保护形势严峻。大气污染、水污染、农业面源污染、土壤污染等问题层出不穷，生态脆弱区域占比依然较高。二是能源结构以煤为主，污染物排放量仍然处于高位。三是环境污染事件频发，环境社会风险日益凸显，使政府公信力受到严重的损害，也使生态领域的风险容易演化为社会领域的风险。四是污染防治协同机制尚未建立，制度本身的不完善、不配套、不衔接造成污染治理乏力，环境污染治理体系有待完善。

面对上述缺陷和问题，需要推进政府治理转变为第三方治理，强调排污者付费、市场化运作、政府引导推动。其一，落实主体责任，强化监管职责。完善环保督查制度体系，切实加强对环境保护的有力监管。同时，完善政府间污染防治协同机制，特别是处理好污染防治中的央地关系和地方政府间关系，通过强激励措施实现博弈双方的诉求同构与信息互通，最大限度地克服污染防治领域中的地方保护主义。其二，综合运用经济措施、行政措施、法治措施和社会措施，形成污染防治措施的合力，从正向、负向两种激励向度综合发挥各项措施的效力。比如，通过特定的税收减免与政府采购，激励微观经济主体主动参与污染防治，推进节能减排技术的创新与应用；实现政府与市场的合理定位和相互协调，加大对环境风险的排查预警及处理力度等。由此，在污染防治领域形成引导、激励、协调、问责并举的局面，从而增强污染治理的长效性。其三，创新企业、民众和社会组织参与污染防治的渠道和形式，为制度化、组织化的多主体参与健全相关的服务和保障体系。完善信息公开、立法听证和公益诉讼制度，鼓励公众参与环保监督。引入多元评价主体，提高污染治理的社会化、专业化水平。充分激发社会多元主体参与污染治理的内生动力，尽快形成全社会多元力量积极参与污染防治的新格局。

三、国家治理能力视域下打好“三大攻坚战”的路径选择

打好“三大攻坚战”是全面建成小康社会的艰巨任务，是全社会的共同责任。需要从政府治理能力提升与社会合作治理两个层面出发，探讨打好“三大攻坚战”的路径设计。同时，建立政府治理能力常态化评价机制和科学的评价指标体系，实现政府治理能力评价结果与政府绩效考核相结合。

(一)基于民主参与、动员激励、协商合作提升政府治理能力

1.强化基于民主参与的制度构建能力。国家对于各项事务的治理，最终需要依靠稳定的制度体系来实现，制度在国家治理能力现代化中起着基础性作用[5]。建立系统完备、运行有效的制度体系，核心是合理界定政府与其他主体之间的行为边界。其中，政府作为制度生产的重要主体，其关键职责是为市场和社会机制的有序运行提供良好的制度环境，并实施科学有效的调控。为此，政府应明确自身权力配置与权力运作的界限，将战略规划与政策标准的制定作为其核心使命。为了保证制度构建的科学性与合理性，政府要在传统的管理语境中，融入多元参与、协调互动等现代化治理元素。只有切实为各方力量参与制度构建提供稳定可靠的途径，才能不断地提升制度体系的弹性与活力。这就需要逐步转变政府职能、向社会放权，让更多的社会主体、市场主体参与到制度构建中。同时，针对金融风险防范化解、脱贫开发、环境保护等社会公共事务的管理开展专业化培训，以提高多元社会主体的制度构建能力。此外，要将不同社会主体民主参与制度构建的做法进一步规范化、制度化和常态化。

2.健全基于高效组织动员和激励的政策执行能力。实践表明，高效的政策执行能力既是政府治理能力的核心要素与重要支撑，也是战略落地、愿景实现的关键，还能够最大限度地保证资源的合理配置、协调各方主体之间的利益与矛盾。因此，政策执行能力既是政府治理绩效的集中反映，也是实现政府治理能力现代化的必要途径。进一步而言，政府治理能力的强弱取决于其能否迅速、准确并且有力地执行特定的制度安排。提升国家在防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治中的政策执行能力，主要应处理好两种关系：一是中央与地方关系，需要通过充分的信息沟通与持续性对话，建立持久稳定的信任资本。通过中央政府与地方政府之间的有效互动，平衡利益、共享目标，保证中央层面的任务在地方能够得到高效的落实。二是地方政府与企业、社会组织、民众之间的关系，主要涉及地方政府高效动员企业、社会组织、民众参与到具体的政策执行中。具体而言，一方面，改变政府包揽制度安排的现状，在决策和执行阶段引入民主参与。通过民主参与的强化，更多地关注社会、公众的价值偏好，充分反映人民群众的利益与诉求。另一方面，中央政府对地方政府的考核激励应将打好“三大攻坚战”进展情况作为重要的衡量指标。中央政府对地方政府的考核激励应当注意倾听公众的声音，将激励措施与公众满意度紧密结合。体现在考核机制上，就是要改变过去以行政组织内部考核为主的单一评价机制，通过公众参与、媒体监督等渠道，实现内部评价与外部评价的有机结合。进一步而言，应该以满足公众需求为出发点和着力点，建立公众广泛参与的多元主体考核机制，提高公众评议结果在考核评价体系中所占的比重。

3.完善基于吸纳社会协商合作的社会动员能力。治理蕴含着多元、信任、合作的协同精神与价值理念。国家治理是在理性政府建设和现代国家构建的基础上，通过政府、市场、社会之间的分工协作，实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程[6]。行政整合过度与社会自治能力不足是当前社会动员面临的现实困境。一方面，行政系统主导的社会动员能够调度的资源有限，而且调动民众积极性和增强群众认同的效果并不明显，难以应对打好“三大攻坚战”这种系统性强、治理对象繁杂的重大问题；另一方面，社会系统是由多要素、多单元构成的复杂系统，社会系统的自主动员始终是一个难题，“搭便车”或“钉子户”问题在污染防治中尤为突出。因此，政府应该在与其他主体明确功能定位、分享权力资源的前提下，积极动员各方主体开展广泛的合作，共同参与对公共事务的治理。具体而言，一是为社会组织的发展提供资金、信息、人力等方面的政策支持，发展壮大社会组织；二是提高人民群众参与社会治理创新的能力[7]；三是加强制度层面的平台建设，拓展多元主体参与社会治理的渠道。这样，才能将行政系统引导社会动员和社会系统自主动员通过广泛的协商合作机制结合起来，进而调动全社会的积极性，助力打好“三大攻坚战”。

(二)建立政府治理能力常态化评价机制和科学的评价指标体系

政府作为国家治理的核心主体，其治理能力的强弱直接关系到国家的长治久安与社会的良性发展。体现在现阶段，防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治对政府治理能力提出了新的要求和挑战，因此，在衡量打好“三大攻坚战”成效时，需要综合考评政府治理能力，从制度供给、政策执行、社会动员等三个维度展开，设计政府治理能力现代化的评价标准。一方面，政府治理能力现代化需要长远规划，加之“三大攻坚战”实践的进展情况各不相同，所以，需要建立常态化的评价机制，从制度供给、政策执行、社会动员等三个维度分析影响政府治理能力的重要因素。通过对政府治理的整体状况进行系统的、客观的常态化评价，持续推进政府治理能力的精进与提升。另一方面，有效的评价依赖于科学的评价指标体系。评价指标体系的构建包括系统设计、指标遴选、权重配置、方法选择等一系列具体的流程。从某种意义上看，政府治理能力评价指标体系是在一定时期内依据评价定位的要求，对政府治理能力和水平进行测度与评估的“内容”和“指数”。作为将政府治理能力操作化的基本环节，评价指标体系既可以全面、翔实地体现出政府治理能力的预期目标和运行状况，也能够通过其精细化管理清晰地指引政府治理能力提升的可行路径。

构建与现阶段经济社会发展水平相适应的政府治理能力评价指标体系。

1.需要对政府治理能力的核心要素予以量化，将制度供给、政策执行、社会动员等三个维度的价值意涵分解为可操作化的指标结构，建立起能够真实反映政府治理能力变化状况的量化评估体系。由于评价指标体系的设计与特定的时代背景、价值取向、目标导向有关，因此，在设计评价指标体系时，应从现实情境出发，厘清既有制度环境的条件和约束，对实践领域暴露出来的与人民群众利益息息相关的问题进行总结与反思。在此基础上，切实考察防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治对政府治理能力提出的具体要求及期许。其中，指标要素的提取是依据特定的评估目的、任务需求而做出的前提性设想。因此，指标体系的建立，除了需要选取与当前任务相匹配、可以精准地体现出政府治理能力实际状况的代表性指标，还应该选取弹性较大、能够开拓政府治理能力未来发展空间的创新性指标，从而使评价指标体系的结构与打好“三大攻坚战”所预设的目标任务实现高度的契合。具体到评价指标体系的设计，可以采用关键绩效指标设计法，对反映制度供给、政策执行、社会动员等三个维度内在价值理念的关键指标逐级予以分类细化，明确指标要素的内涵与外延，从而构建起清晰简化、可操作性强的评价指标体系。

2.选用科学的方法和计算因子，严格界定指标要素、口径范围及计算方法，对政府治理能力做出客观准确的评价。具体而言，一是系统地把握指标要素与战略导向之间的关联，对不同的指标要素附以恰当的权重，以发挥指标要素之间的协同作用，实现政府治理能力短期目标和长期目标的平衡。而且以社会运行及发展的条件为基础，在实践中不断提升指标要素与权重分配的质量，动态地调整和完善评价指标体系。二是对数据进行有效的收集并展开科学的测量，以精准描述、判断并掌握政府治理能力的现状，为后续评价工作的开展提供必要的前提性基础。三是将评价指标体系与特定的评估方法有机地结合起来，选用科学的测量方法及先进的测量技术，将显性任务目标与隐性宗旨目标相结合，实现工具理性与价值理性的耦合。这样，才能在明晰治理现实与治理目标之间差距的基础上，为政府治理能力的提升提供翔实的数据支持，为国家政策导向及调整提供科学的依据。

(三)实现政府治理能力评价结果与政府绩效考核相结合

作为政府组织管理活动的核心环节和基本手段，政府绩效考核是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是对政府及其部门在管理社会公共事务、提供公共服务过程中的行为表现做出的事实判断与价值评价。其中，构建科学合理的考核指标体系是开展政府绩效考核工作的必要前提。实践表明，考核指标体系的构建是一个历时性过程，会随着经济社会的发展而不断地调整和转变，呈现出阶段性演进的特征。由于考核指标体系的构成具有权威性和复杂性，其内含指标要素的价值取向，不仅涉及考核结果的可信度，还决定着政府行为的发展方向及演化路径。为此，应将国家层面的战略目标与战略重点作为根基，构建与现阶段经济社会发展目标相一致的考核指标体系。当前，我国政府绩效考核的指标体系设计还存在一定程度的重经济增长、轻人民群众公共服务需求的问题。为了弥补政府绩效考核体系中指标设置的疏漏、提升政府绩效考核体系的科学性与合理性，应以新一轮政府治理能力提升为契机，通过制度供给、政策执行、社会动员等三个维度来拓展考核评价的基调和方向，重塑考核指标体系的边界，推动任务目标与考核宗旨的有机结合。

打好“三大攻坚战”，需要从顶层设计出发来统筹全局，其中，国家治理能力是将具体战略举措落到实处的关键支撑。政府治理能力作为实现国家治理能力现代化的核心要素，不仅是打好“三大攻坚战”的必要手段，还是衡量改革成效、判断社会进步程度的重要指标。从考核实操性与应用性的角度出发，政府绩效考核应将提升政府治理能力的诉求融入其中，将政府治理能力的强弱作为重要指标纳入考核指标体系。同时，需要在权重分配上予以适当倾斜，从而为政府治理能力的提升奠定坚实的基础，推动我国政府治理模式的全面升级。将政府治理能力的评价结果与政府绩效考核相结合，通过绩效考核诊断并发现问题，才能更加科学地调适政府的行为方式，改进并提升政府的服务质量。此外，健全规范有效的政府绩效考核体系，还需要依靠法律法规的保障。要通过法治手段，明确将政府治理能力的评价结果纳入政府绩效考核指标体系，并使其作为关键要素发挥导向作用。

全面建成小康社会是一项系统性工程，不仅对国家治理能力现代化提出了全面的要求，还对打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”提出了更高的要求。政府作为经济社会发展的主要推动者，其根本价值是满足公众需要、追求公共利益。在经济发展新常态条件下，打好“三大攻坚战”关涉人民群众的根本利益，是实现全面建成小康社会奋斗目标的重要保障和推动力。因此，打好“三大攻坚战”不仅与全面建成小康社会的价值基础和目标具有一致性，而且是全面建成小康社会的重要方式和手段。为了全面建成小康社会，应坚持以人民为中心的发展思想，将打好“三大攻坚战”中的制度供给能力、政策执行能力和社会动员能力是否明显提升作为主要衡量维度，纳入政府绩效考核。换言之，未来一段时期内的政府绩效考核，应顺应时代发展的现实要求，将重心放在全面建成小康社会的宏观背景下予以重新审视，重点关注政府治理能力，以及多元主体之间治理关系、治理模式的重塑。这个过程既是考核工具升级的过程，也是政府价值重塑的过程。通过政府绩效考核的“指挥棒”，可以将注意力更多地聚焦在提升政府治理能力、打好“三大攻坚战”上。只有从政府治理能力的三个维度展开，完善政府绩效考核指标体系，并以此来推动政府治理能力的提升，才能实现政府治理能力评价指标体系、打好“三大攻坚战”、政府绩效考核的有机衔接。

四、结论

国家治理作为治理的一种特殊形态，是人类社会发展到特定历史阶段的产物。国家治理能力在不同历史时期有着不同的表现，从古代奴隶制社会发展至今，经历了不同的治理模式和形态[8]。新中国成立以来的现代国家建构主要沿着四大主线展开，即国家官僚体制建设、政权合法性建设、市民社会建设和国家能力建设。其中，现代化国家能力包含两个方面的含义：一是静态理解，是指国家的基础性权力，也即国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内贯彻其政治决策的能力[9]；二是动态理解，更加强调与现代国家建构相适应的政策落实能力。国家建构在不同的历史时期，受到不同的经济、政治和社会等方面的条件约束，承担着不同的重要任务。在国家政权建设初期，国家建构需要侧重外部危险的防范、社会安全的维护、国家组织机构的健全；在国家经济的起飞阶段，国家建构要求健全市场机制、实现经济快速发展和完善社会管理；在国家治理现代化阶段，政府在社会治理过程中仍然发挥关键作用，但需要吸纳社会力量参与，借助社会强大的自组织能力，实现特定社会发展问题的合作治理。上述不同的国家建构阶段，对国家治理能力提出了相应的要求和挑战。随着全面建成小康社会的即将到来，我国已经进入经济社会发展的新时期，以国家能力为基础的现代国家建构朝着国家治理能力现代化的方向发展。基于此，本文提出全面建成小康社会背景下国家治理能力需要向制度供给、政策执行和社会动员的三维能力结构转型，实现国家建构与国家治理能力的相互匹配。

打好“三大攻坚战”对国家治理能力现代化建设提出了更高的要求。本文基于国家治理能力现代化建设的整体视角，对打好“三大攻坚战”进行分类研究，分别论述在防范化解重大风险攻坚战、精准脱贫攻坚战、污染防治攻坚战中，政府发挥其制度供给功能、政策执行功能和社会动员功能的必要性和重要性，以及政府如何提高制度供给能力、政策执行能力、社会动员能力，以期在体制机制层面为每一场攻坚战设计实现路径。在防范化解重大风险攻坚战中，突出政府在引导监管和协同联动方面的作用；在精准脱贫攻坚战中，突出政府在精细管理和社会动员方面的作用；在污染防治攻坚战中，突出政府在制度供给和组织激励方面的作用。关于如何对打好“三大攻坚战”进展情况展开科学的评估，进而对有关政策进行动态的调整和完善，则需要进一步的思考与探索。