国家治理中的实事求是

李海青，赵玉洁

(中共中央党校[国家行政学院]马克思主义学院，北京 100091；北京中医药大学马克思主义学院，北京 100029)

形式主义是很多国家的国家治理中都存在的普遍性问题，也是我国国家治理中一直存在的一个顽疾。2020年4月，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，要求全面检视、靶向治疗，加强源头治理和制度建设，进一步把广大基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来；强调要教育引导党员干部自觉加强党性修养，坚持实事求是的思想路线，牢固树立正确政绩观，始终牢记人民利益高于一切，切实把对上负责与对下负责统一起来，决不做自以为领导满意却让群众失望的蠢事。文件的出发点是破除实际工作中的形式主义，使广大党员干部放下包袱、轻装上阵，激发他们的积极性与干事创业的热情，更好推进改革的深化。但应看到，要有效解决国家治理中长期存在的形式主义问题，不是仅靠一纸文件就能够实现的，新中国成立后乃至党的十八大以来，对形式主义的批评实际上一直存在，且态度都极为严厉，为什么形式主义问题长期得不到有效解决？其根源到底在哪里？有哪些因素导致形式主义成为实际工作中的顽症？国家治理中的实事求是到底难在何处？这些问题都需要结合历史与现实、理论与实践、经验与教训来系统地梳理思考。

一、国家治理的顶层设计维度

中国的国家治理具有一个非常突出的特征，即政党驱动。中国共产党作为最高政治领导力量和执政党，居于核心地位，统揽全局、协调各方，整合各种信息，研判各种情况，总结过去、立足现在、展望未来，在分析成就、挑战与机遇的基础上，对建设、改革与发展的路线图和时间表进行顶层设计，并强力推动落实。这种国家治理的顶层设计在新中国成立之后表现得一直非常明显。无论是新中国建立之初的社会主义改造，还是发动“大跃进”与人民公社化运动，无论是改革开放后邓小平同志提出的“老三步走”战略，还是江泽民同志提出的“新三步走”战略，皆是如此。这种顶层设计符合后发国家现代化的内在要求，也充分体现了中国共产党对于中国现代化的使命意识和担当精神，并且在不断探索、试错与总结的过程中确实极大地促进了中国现代化的进程，成为创造中国奇迹的根本性因素。但是必须看到，这种顶层设计对于设计者具有很高的德性与能力要求。

理想意义上的顶层设计对应的是“上帝”视角。上帝作为全知全能的神高高在上，洞悉一切、规划一切，一念发处即是行，任何发展变化皆把握于上帝意念之中，没有任何事情能够违逆上帝的意志与设计，上帝的设计本身就是绝对命令。这种绝对超越性的“上帝”视角当然只存在于宗教学说之中，现实中不可能存在。相比这种“上帝”视角，顶层设计在逻辑上的次优可能是柏拉图的“哲学王”视角。“哲学王”智慧超群、德性高尚，尤其是能够超越现象深刻认知事物的本质，超越表面深刻认知事物的理念，超越杂多深刻认知事物的规律，超越虚幻深刻认知事物的真实。“哲学王”当然不是上帝，也无法比拟上帝，在顶层设计上也做不到完美无缺，但其作为人类智慧的最佳代表与集中体现，在事关共同体福祉的顶层设计上能够尽可能减少失误，以天才的大脑和绝顶的理性保证顶层设计微乎其微的纰漏，最大程度地实现共同体的利益。这种“哲学王”式的顶层设计在现实中其实也不大可能存在，因为天才式的人物毕竟难觅，历史之诡谲、现实之复杂，即使是伟人之理性往往也难以把握，顶多可以说某些探索思路与规划设计确实不错，较大程度上具有“哲学王”式顶层设计的风采。

相比于这种作为人类理性顶峰代表的“哲学王”，更次优的顶层设计就是高度民主与高度集中相结合的设计模式：高度民主充分汇集群智，高度集中整合提升，广泛民主基础之上的有效集中得以形成切合实际的、具有高度合理性与可行性的规划设计。这也是以民主集中制为根本组织原则的中国共产党一直追求的政策制定模式。但是，这种顶层设计模式尽管相对于“上帝”视角与“哲学王”视角只是更次优的选择，但仍有非常严苛的实现条件需要满足，那就是民主的高质量与集中的高质量，而这两个条件中的任何一个在现实中都不易实现。即使排除掉德性因素，仅就智力因素而言，人的感知能力、认识能力、分析能力、归纳能力、预判能力，人的辩证思维、历史思维、系统思维、战略思维、底线思维都需要历练到一定程度，才能保证通过民主集中制作出的顶层设计有效可行。而如果杂以个人、群体的情感因素特别是利益因素，加之制度不健全的因素，就更难保证顶层设计的高质量。如果顶层设计本身存在程度不同的问题，在某些方面脱离实际、缺乏可执行性，基于强大的官僚体制压力下级又不得不执行，形式主义就会大量产生。这种不得不搞形式的情况是因为设计的路线图与时间表已经超出了实际能落实的限度：理想是好的，但缺乏完全实现的条件，时间又规定得太紧，欲速则不达。

这种规划建构上的理想主义是不少落后国家尤其是社会主义国家在发展与赶超过程中的共同问题，在当代中国的历史进程中体现得也非常明显。“大跃进”时期高产卫星之所以放得那么多，并不是地方与基层多么想搞形式，而是基于当时的形势与自上而下的强大压力不得不为。就此而言，形式主义是激进的发展主义与浪漫的建设思维的必然产物，这种最终让老百姓失望的形式主义之所以普遍发生，与顶层设计上的巨大失误内在相关。改革开放以来，随着浪漫思潮的退潮以及“实事求是”思想路线的重新确立与发扬，我们党基于社会主义初级阶段与最大发展中国家的国情定位，制定发展战略更为理性、顶层设计更为实际。然而，设计毕竟不同于现实，现实中问题解决的难度有时仍会超过我们的预期，发展本身也有诸多不可测因素，这就使得某些时候有些顶层设计亦然可能具有较大的理想色彩，某些方面在执行中难以真正落地。这种情况下，如果再高压落实，就很容易导致下级的形式主义应对：表面上轰轰烈烈，按计划甚至超计划完成，文件齐全、表格齐备、数字靓丽，其实都是表面文章。对于这种发展阻力超出设计预期的情况，在对党的十九届四中全会决定所作的说明中，习近平总书记有过语重心长的论述，他指出：“党的十八届三中全会推出336项重大改革举措。经过5年多的努力，重要领域和关键环节改革成效显著，主要领域基础性制度体系基本形成，为推进国家治理体系和治理能力现代化打下了坚实基础。同时，也要看到，这些改革举措有的尚未完成，有的甚至需要相当长的时间去落实，我们已经啃下了不少硬骨头但还有许多硬骨头要啃，我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克，我们决不能停下脚步，决不能有松口气、歇歇脚的想法。”[注]《〈中共中央关于坚持与完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2019年版，第51页。2013年，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，当时推出336项重大改革举措，并按照邓小平同志南方谈话时的战略设计，提出到2020年完成《决定》确定的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。但在后来的实践中我们认识到，有些改革举措落地的难度超过预期，想7年时间全部完成并不太现实。

习近平总书记的论述实际上深刻指明了顶层设计应然逻辑与实然逻辑的差别。所谓应然逻辑是指改革的设计者认为改革进程应该会如何推进，所谓实然逻辑是指改革进程实际如何。一个是主体设计，一个是客观实际，两者总会有所差别。在存在这种差别的情况下，如果不顾条件、强行要求按部就班地落实主体设计，就有可能导致形式主义的应对。既如此，基于这种顶层设计应然逻辑与实然逻辑的差别，现实实践中的形式主义如何尽可能避免呢？一方面，在顶层设计的时间表与路线图出台之前，必须要认真研究顶层设计应用于其中的社会条件与发展环境，分析落实必然会遇到以及可能会遇到的各种困难障碍，明确一旦出现影响改革举措实施的不可测因素应如何处置，一旦出现不可控的风险又当如何对待。换言之，以一种底线思维、忧患意识和危机意识考虑问题，把困难考虑足，尽可能做到未雨绸缪，而决不能掉以轻心、大意自满、过急过快地推进落实。顶层设计的踏实、稳健、科学、合理是避免落实中形式主义的根本之策，顶层设计的实事求是才有可能保证执行落实的实事求是。另一方面，在顶层设计的实施过程中，要建立健全实施后果的有效反馈机制。事先的考虑再周延，也不可能预测一切，因而实施过程中的反馈机制极为重要。这种反馈不仅有助于顶层设计本身的优化调适，也有助于实施机制与相关评价机制的合理调适。而实施机制与评价机制及时有效地调适也有利于解决因顶层设计难以落地而导致的形式主义难题。《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》也指出：“中央和国家机关制定政策要全面深入了解实际情况，加强对调查情况的分析研究，增强针对性和可操作性，避免不接地气的‘空中政策’和相互打架的‘本位政策’。政策执行中要注意听取基层干部群众反映，了解具体落实情况，适时调整完善。”[注]《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，北京：人民出版社，2020年版，第7页。必须要看到，不论是事前分析还是事后反馈，要想做到对信息的尽可能全面把握，就需要领导干部自上而下积极主动地调查研究，更需要民主机制，包括党内民主与社会民主的健全完善，现代社会尤其如此。民主机制的健全完善不仅可以形成对权力的有效约束，使其不能任意而为，努力避免主观化决策的出台，而且可以充分反映各方面信息，包括正反两方面的信息，从而增强顶层设计的科学性。

二、国家治理的决策执行维度

如果说顶层设计维度主要着眼于设计本身是否合理科学的话，国家治理的决策执行维度则主要关注顶层设计在执行过程中存在的问题。当然，顶层设计如果存在问题肯定也会影响执行，两者实际上无法截然分开，但在此我们是以假设设计本身符合实际作为前提的。这种假设在逻辑上是成立的，也是理论分析经常采用的。那么在此假设前提下，顶层设计的执行会存在什么问题呢？最大的问题就是由于上下级信息不对称导致的机会主义、形式主义问题。上级党政部门是政策制定者与设计规划者，但其制定的政策与设计的规划却需要下级来完成，这种规划者与执行者的不同一，本身就包含着信息不对称与策略性行为的可能。治理的层级越多，这种信息传递失真的可能性就越大，信息不对称的可能性就越大，相应策略性行为的可能性也就越大。当前，中国国家治理是中央、省、地级市、县、乡镇五级架构，虽说减少权力层级与扁平化治理是大势所趋，但这方面大力度的改革却也并非易事，就此而言，过多的治理层级在信息的通达方面毫无疑问将会产生较大的负面效应。当然，现代科技的发展特别是信息技术的发展有助于打通上下级之间的信息阻滞，缓解信息不对称问题，但是科技并不是万能的，下级毕竟直接处在设计执行与政策落实的具体情境中，所能掌握的真正信息量大大超过上级的设计者与决策者，即使是考虑到信息技术的运用，其在选取哪些技术留存的信息传递给上级时仍具有很大的自主性和能动性，有时甚至会发生利用信息的形式主义。从这个意义上讲，形式主义可以依托于任何载体，现代信息技术也不例外。另外，单纯信息技术还谈不上有效覆盖下级政策执行的整个过程与具体细节，而很多的机会主义行为恰恰是发生在技术留存的信息之外，这是因为，下级机构、下级执行者很多情况下并不是单纯被动地接受信息技术的约束，而总是会想方设法保持这种信息的不对称。技术是死的，人是活的，不能低估面对现代信息技术时，一些地方、基层、部门以及具体执行者所具有的强大应对能力。

特别是，在实际工作中，下级并不是上级任务决策的单纯执行者这一重身份，下级部门、下级单位都有自己的作为独立机构的特定利益，下级领导者也是具有自身利益与自身想法的独立主体。部门利益、地方利益、个人利益与上级政策制定者的利益是无法完全合一的，这种情况下，基于部门利益、地方利益与领导者个人利益的考量，基于自己的想法与盘算，就往往会产生对上级决策设计的形式主义应对现象。就此而言，规划者与执行者的不同一不仅包含着信息不对称的可能，而且也包含着利益与观念不一致的可能。在中国纵向的强大压力型体制与横向的政绩锦标赛模式下，这种信息的不对称与利益、观念的不一致在很多情况下就从逻辑的可能转变为必然的现实，决策执行中的形式主义等策略性应对行为遂得以产生。这种执行中的形式主义表现形式颇为多样，比如空泛表态、敷衍塞责、浮于表面、弄虚作假、哗众取宠、阳奉阴违、欺上瞒下、搞政绩工程与形象工程等。还有一种形式主义容易为人们所忽视但在地方治理中却也大量存在，那就是对于上级任务要求的选择性执行：凡是显示度高的、上级特别重视的、考核作为硬性指标的以及关乎自身切身利益的，就会不顾代价、不计成本去完成；而凡是可见度不高的、上级未予特别强调的，即使现实治理特别需要，与民众利益又高度相关，也缺乏动力与愿望去推进落实。这种选择性执行在上级眼里显示的是下级的积极作为，在民众眼中显示的却是执行者的懒政怠政。这种“有所为有所不为”的选择性执行作为一种典型的形式主义，既反映了治理体制的漏洞，也表明了部分官员思想的蜕化与政绩观的异化，既不是真正的对上负责，也谈不上真正的对下负责，更谈不上把对上负责与对下负责有机统一起来，说白了只是对自己负责。进而言之，政策执行中的机会主义还表现在下级政府联合共谋以应对上级。一级权力机构在面对下级机构时是上级，需要防范、解决下级利用信息不对称而导致的执行问题，但在面对上级机构时，其又成了下级，同样存在一个利用信息不对称而机会主义地执行上级决策问题。在这种情况下，基于对治理潜规则的共同认知，权力机构很有可能会与下级机构在利益交换的基础上达成共识与默契，共同应对上级，而下级机构对此也会高度配合支持。这种利益交换包括财政或政策的支持，对下级考核时指标的弹性、要求的降低等等。这样，本来是在决策执行方面存在矛盾与张力的上下级，在面对更高上级机构的考核监督时，却成为了利益相关的命运共同体。这种上下级之间既“对立”又“统一”的关系实际上体现了治理体系内部的复杂博弈，当然是以潜规则形式存在的复杂博弈。

那么，在国家治理实践中如何才能有效解决决策执行中的形式主义，尽可能做到实事求是呢？正确政绩观的确立当然是极为重要的，为民情怀与理想信念的教育也是我们国家治理中的鲜明特色。绝对不能低估这种内心世界改造与思想政治教育的作用，但是仅仅靠这种灵魂深处闹革命的解决方式又是不充分的，关键还需要解决问题的力量与机制。就力量而言，要通过各种渠道更为充分地发挥人民群众在国家治理中的主体性作用。对于上级与中央政策，广大民众现在通过各种信息渠道可以迅速了解；对于自己所在地方或部门对于相关政策的执行情况、对于自身利益是否得到有效保障与实现，民众能够掌握最及时、最真实的信息，感受最强烈，也最有发言权；对于治理难题如何破解，民众也往往能够进行有益的实践探索与思考，智慧不可小觑，需要认真的汲取总结。就机制而言，必须要进一步健全完善公开机制、参与机制、监督机制、责任机制。公开机制是让权力在阳光下运行，通过尽可能消除治理中的“潜规则”“暗箱操作”“信息黑箱”来解决执行中的形式主义问题。参与机制是指通过公民、社会组织、相关利益群体等对治理实践依法依规的有效参与，形成对设计落实与决策执行的积极推动。监督机制则是要努力发挥各种监督的合力，拉起整个治理体系反对形式主义的“天罗地网”。党的十九届四中全会指出：“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，加强纪检监察机关监督检查部门、派驻纪检监察组、巡视巡察机构之间的信息互通、监督互动，汇聚监督合力。”[注]《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2019年版，第6页。总之，要强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。责任机制强调的一方面是公共权力部门与领导干部强化执行意识、落实执行任务的责任；另一方面强调的则是对执行效果的责任承担，即如果执行不利将要承担何种责任。有权必有责，明确、规范、严格的责任规定有助于推动设计的落实与决策的执行。当然，我们必须看到，无论是更好发挥民众在治理中的主体性作用也好，还是健全完善公开机制、参与机制、监督机制和责任机制也好，都离不开中央高层的积极推动，这也典型地反映出中国治理现代化之政党(作为最高政治领导力量和唯一执政党的中国共产党)驱动的特征。

三、国家治理的权责配置维度

国家治理中的形式主义还有一个极为重要的原因，就是公共权力层级之间的权责配置问题。尽管形式上地方或基层的党政主要领导干部是由地方的党组织与人民代表大会选出，但在中国实际的政治运作中，他们的权力来源是上级机关。换言之，在治理实践中，下级机关与领导的权力是由上级赋予的，受到上级的领导与委托来进行地方与基层治理。上级机关是下级机关的委托方，下级机关则是上级机关的代理方，这种政治体制上的委托代理关系决定了上级在面对下级时所具有的更大主动性、下级面对上级时的相对被动性。在这种委托代理关系中，尽管下级在一定程度上可以同上级在某些问题上进行博弈，甚至进行策略性应对，但根本而言，其权力范围是由上级决定的，其治理任务是由上级部署的，其治理效果是由上级考核的，其奖惩提拔是由上级实施的，在这种情况下，其最为重要的是对上级负责，并由之逐级上升，最后是对作为权力最终来源的中央负责。这种层层对上负责的情况说明中国公共权力的集中程度是比较高的，作为中国政治运行最基本规则的民主集中制在实践中集中的一面更为突出。这种权力层层集中与层层对上负责的架构很容易导致唯上的问题发生，从而引发形式主义：为了部门利益、地方利益乃至个人私利，为了获得上级认可，唯上级命令是从，不敢提出与上级不同的意见主张，特别是对于显示度高的硬性考核内容的完成有可能不顾代价、不计成本，不考虑地方实际与民众利益，乃至刻意追求表面效果与轰动效应以引起上级关注，更有甚者揣摩上级意图然后以形式主义讨好之。

这种权力集中导致的形式主义问题在社会主义国家的历史上有过非常明显的表现。权力过分集中形成缺乏制约的绝对权力，自上而下层层任免干部又强化了已形成的绝对权力，领导干部以主要领导特别是一把手的喜怒为风向、以一把手的好恶为准绳，阿谀逢迎之风难禁，套话、空话、废话、假话流行，形式主义滋生蔓延。前苏联是如此，而我国改革开放之前的一段时间这一问题也较为严重。比如“大跃进”与人民公社化运动中，在党内诤言者被打击以后，领导干部中不敢如实向上级反映情况和提出不同意见的现象越来越普遍，迎合上级心理、投其所好、大搞形式主义则成为人们的心照不宣。正因如此，主要领导干部很难听到不同声音，主要是唱“独角戏”，越来越脱离实际、脱离群众。当时，很多中央领导同志对此并非没有感觉，刘少奇同志就指出：“看领导上的意图讲话，你要求什么，喜欢什么，他就把那方面的情况反映给你，这种情况恐怕相当普遍。”[注]《刘少奇选集》(下卷)，北京：人民出版社，1985年版，第485页。陈云同志也说得很尖锐：“这几年我们党内生活不正常。‘逢人只说三分话，未可全抛一片心’，这种现象是非常危险的。一个人说话有时免不了说错，一点错话不说那是不可能的。在党内不怕有人说错话，就怕大家不说话。”[注]《陈云文选》第3卷，北京：人民出版社，1986年版，第187页。但是权力高度集中的体制不变，即使有这种反思意识，问题也不会得到实质性的解决。经验教训也充分表明，仅仅在作风层面来理解和解决问题并非治本之策。改革开放之后，在1980年所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平同志特别讲到权力过分集中的问题：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。……我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”[注]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第329、333页。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[注]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第329、333页。邓小平同志的这两段话内涵非常丰富，不仅谈到了横向上权力向少数人乃至向一个人集中的问题，还谈到了纵向上中央和地方的分权问题；不仅谈到了党内的分权和自主性问题，还谈到了党同政府、经济组织与群体团体的职权划分问题；不仅指明了形式主义等各种问题源于官僚主义与权力过分集中的总病根，而且从制度的高度来选择解决之道。在改革之初就认识到治理现代化的多重内涵，说明邓小平同志反思之深刻、思想之敏锐。

改革开放以来，我们党和国家对于这种权力过分集中的体制进行了力度颇大的改革，治理现代化不断推进。当然也要看到，权力较高程度的选择性集中长时期内仍然是必要的，这是因为权力较高程度的集中是当代中国推进发展、成功实现现代化的必要条件，特别是党的十八大以来，党中央权威、统一、集中前提下顶层设计的高压落实已然成为新时代改革的一个明显特点。既然权力较高程度的选择性集中会较长时期存在，自上而下的高压落实也为当前改革所需，由此改革决策落实中形式主义、机会主义的产生与存在恐怕也就在所难免。《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》很大程度上也是针对于此而印发。在这种情况下，如何做到实事求是，在集中与民主、选择性集权与选择性分权之间努力实现有效平衡，就显得极为重要，如果不能从实际出发，实现好这种平衡，由权力集中带来的官僚主义与形式主义，势必很难得到切实解决。

这种有效平衡要求在中央必要的选择性集权基础上给予地方与基层更多的自主权。没有相应的、足够的自主权，地方与基层就不可能很好地依据自身实际去开展工作，而会把过多精力用在完成或应对上级的指示任务要求上，进而言之，在缺乏相应权能的条件下，即使是完成上级任务在有些情况下也只能是搞形式。这种由于自主权力不够而导致的形式主义在基层体现得尤其明显。近些年来，县乡基层很多权力上收，收归条条管理，但任务加重，并且很多任务考核都是一票否决，这种情况下，基层政权只能是使用包括形式主义等在内的手段穷于应付。对于这一点，宏观决策与顶层设计者也不是没有清醒的认识。党的十九届四中全会提出，要赋予地方更多自主权，支持地方创造性地开展工作，特别是要优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》也提出，要总结一些地方的新鲜经验，进一步向基层放权赋能，加快制定赋权清单，推动更多社会资源、管理权限和民生服务下放到基层，人力物力财力投放到基层。厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单，科学规范“属地管理”，防止层层向基层转嫁责任。

这种有效平衡要求在对领导干部严格规范的基础上建立健全激励机制与容错纠错机制，形成宽严相济、硬性管理与柔性管理相统一的干部管理模式。党的十八大以来，在不断强化的压力型体制下，对各级领导干部的约束趋紧，压力加大。由于外在的约束、限制越来越多，领导干部中多一事不如少一事的心态开始大量滋生，这就导致普遍的不作为与形式主义的应付现象。针对于此，要充分调动领导干部的工作积极性，一方面要明确责任的范围与边界，避免责任规定的泛化与问责的滥用，另一方面要加大赋权，建立健全激励机制和容错纠错机制。只有把领导干部的积极性、主动性调动起来，使他们想干事、能干事，他们才不会搞形式主义的被动应付。《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》也提出：“面对决战决胜的艰巨任务，必须大力激发广大干部锐意进取、奋发有为的精气神。既要把‘严’的主基调长期坚持下去，又要善于做到‘三个区分开来’，加大正向激励力度，持续抓好激励干部担当作为有关具体措施落实。精准审慎实施谈话函询和问责，规范实施问责的工作程序，及时纠正滥用问责、不当问责及以问责代替整改等问题。研究制定为受到诬告错告干部澄清正名的意见。对近年来被问责和受处分干部情况进行全面了解梳理，积极稳妥使用影响期满、表现突出的干部。进一步完善干部考核评价机制，以正确的用人导向引领干事创业导向，真正把政治上过得硬、善于贯彻新发展理念、制度执行力和治理能力强、‘愿作为、能作为、善作为’的干部选拔出来。”[注]《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，北京：人民出版社，2020年版，第8页。

此外，这种有效平衡要求在实践中进一步厘清党委、政府、市场、社会相互之间的关系，特别是市场力量与社会力量的成长对于抑制治理实践中的形式主义具有积极作用。在一个市场力量充分发挥、社会力量日益强大的共同体中，官僚主义与形式主义可以得到较为有效的外部监督制约。这种有效平衡还要求加大民众在地方和基层治理实践中的民主参与，包括对官员选任、监督、考核的参与，这样有利于发挥人民主体对领导干部的切实规范作用，使得领导干部直面群众的诉求、压力与监督，切实消解形式主义现象的发生。