小尺度高度城市化地区生态文明建设思路研究

林立清，周文强

(南京大学环境规划设计研究院股份公司，210093，南京)

0 引言

推进生态文明建设，是关系中华民族永续发展的根本大计，是实现高质量发展的客观要求和必然选择[1]。2021-2025年是中国经济社会发展第十四个五年规划期，做好生态文明建设工作，正确处理发展与保护之间的关系，必将成为“十四五”时期工作的重点[2]。对于小尺度高度城市化地区来说，生态文明建设情况具有其特殊性，由于土地开发强度高、工业布局零散、污染物减排空间有限以及环境质量改善受区域大环境制约等，生态文明建设面临严峻考验。本研究基于江苏省某小尺度高度城市化地区生态文明建设情况，深入分析其建设过程中存在的问题，在此基础上，提出该地区“十四五”时期生态文明建设总体思路，以期为小尺度高度城市化地区生态文明建设提供有益探索与实践经验。

1 区域概况

该地区位于江苏省某市，行政区域面积约220 m2，土地开发强度可达70%以上。该区2018年实现地区生产总值1 800.8亿元，按可比价计算，比上年增长8.1%，第三产业在国民经济中占据主导地位，产业结构“三二一”特征显著，工业经济体量较小，园区产业集聚发展不够，企业布局较为分散。能源清洁化水平较高，工业能耗强度仅为所在市平均水平的2.2%。环境空气质量总体良好，水环境考核断面100%达标，土壤环境质量保持稳定。废水污染物主要来源于生活源，废气污染物排放主要来源于工业源，废水污染物排放总量较小，工业废气排放总量也远远低于所在市其他地区，存在的环境风险隐患小。区内无污水处理厂，生活垃圾转运站已超负荷运行。目前监管执法人员配备不足，管理基础尚且薄弱。

2 问题分析

我国生态文明建设正处于关键期、攻坚期、窗口期[3]，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段[4]，将为改善生态环境质量发挥重要促进作用。环境财政、环境价格、生态补偿、绿色金融等政策取得了阶段性突破[5]，将进一步激发节能减排的内生动力。随着生态环境机构、生态环境保护综合行政执法、省以下环保机构垂改等改革落地见效，将为“十四五”生态文明建设提供坚强的体制机制保障[6]。宏观环境为该地区的生态文明建设提供有力支撑，但同时也面临新的问题和挑战。

一是环境基础设施短板明显，雨污管网管护及固废处置能力均需加强。城市建设发展迅速，基础设施配套难以跟上发展步伐，雨污分流改造难度大，导致部分区域市政管网建设和雨污分流改造工程滞后。固废处理能力不足，区内小微企业面广量大，该类企业危废产生量小、种类杂，容易出现超期暂存等违法行为，小微产废企业收集难、运输难、处置难等问题进一步凸显。

二是国土空间布局不尽合理，企业管理不足及工居混杂导致矛盾加剧。从总体看，该地区大多数企业的规模较小，部分小规模企业自我管理水平较低，工业布局零散，给环境监管带来诸多困难。早期发展中，对规划的认识和重视程度还不高，产业发展规划的制定和执行有所欠缺，规划让步发展的案例总体比较多，在粗放型发展中形成了工业区与居住区相互交错的发展格局。尽管排污总量小，但是选址不当，缺乏缓冲地带，扰民影响大，纠纷多，环境信访矛盾突出，给监管带来了巨大的压力。

三是监管体系建立起步尚晚，环境监测监管及应急处置能力亟待提升。该地区成立时间较短，各机构的建设工作起步较晚，监管体制机制尚未健全，环境管理基础相对薄弱；环境监察执法基础薄弱，监管人员队伍力量有限，而监管对象数量多且布局分散；环境信息化建设和环境宣传教育仍需加强。

四是环境质量改善面临困境，受区域大环境制约明显。环境问题具有较强的外部性和区域性，由于区域之间存在着紧密联系的生态关系，一个地区的环境污染往往会超越行政区划的边界，而影响到周边其他地区[7]。该地区以仅占所在市1.2%的国土面积被其他区县所包围，大气环境受东南周边地区影响较大，河流水质也会受上游其他地区来水影响。因此，依靠该地区自身的力量控制环境污染难以有效提升其环境质量，环境质量的改善较大程度上依赖于区域总体大环境的改善。

五是新兴主体开发目标在前，生态环境保护重任在肩。该地区开发建设过程中转型发展将会持续推进，可能带来的环境新问题具有一定的不确定性。高土地开发强度的现实状况决定了该地区工业用地的再开发工作将会成为常态。推进环境、生态、资源历史叠加问题解决，合理控制开发强度，做好开发过程中的生态环境保护，切实防范环境风险，是该地区面临的重大现实考验。

3 建设思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，基于区域面积小、发展高度城市化、环境管理基础薄弱等特点，重点以市区联合共建、区街两级共建、社会主体共建为抓手，推进“十四五”生态文明建设。

3.1 市区联合共建

加强资源共建共享。加大与市和其他区县资源共享力度，促进资源共建共享和有效整合。依托市级环境监测、执法和应急等资源弥补自身能力不足的短板。积极探索各区县之间重大基础设施建设等成本共担、利益共享机制，补齐小微企业危废集中收集设施等短板。依托优势企业、重点项目和关键技术，先进技术资源共享，形成各市区间联动协作的绿色产业发展模式。实现环境信息共享，共享现有在线监测平台数据，组建区域内空气质量预测预报机制。

推进环境联合治理。融入区域生态环境监测网络体系，联手严防突发生态与环境重大事件。深化区域内污染减排共治，开展联动执法。推动秋冬季大气污染联合攻坚治理，强化上下游水质监管联防联控，建立生态保护合作机制。推动建立和实施固废危废源头追溯机制、跨区域非法倾倒快速响应处置机制。

全面落实生态补偿。打破行政壁垒和区域限制，实施与市和其他区之间生态补偿机制共建，建立生态补偿工作联席会议制度，协调解决生态补偿工作中的重大问题。建立太湖流域上下游横向生态补偿制度，优化补偿范围和补偿标准，完善入湖河道上下游地区协调机制，共同维护生态环境。

3.2 区街两级共建

统筹整合两级资源。在整合区、街道两级本身政策、物资、服务资源的基础上，借助统一平台，对辖区范围内生态文明建设的技术、信息、人力等各类社会资源进行统筹整合，保证资源的合理调度，发挥各自优势，为共建活动提供保障，切实服务于生态文明建设。

坚持区级领导作用。充分发挥区级对街道各项工作的领导核心作用，加强对共建工作的领导与协调，共同参与生态文明建设。共培实用人才，制定街道、社区环保干部上调挂职锻炼计划，量身定制培养方案，并对挂职工作进行跟踪管理，建立能力考核机制，提升街道、社区环保人员工作水平。

深化基层属地管理。充分挖掘街道力量，优化基层环保人员资源配置，进一步加强区街共建体系建设。将环保网格融入整体网格管理中，充分依托现有综治网格系统的人员配置以及基层管理服务资源。鼓励街道开展企业培训活动，建议街道根据辖区内监管对象的特点，联合相关专家定期组织环保技术培训活动，扩大参与环保培训的企业范围，充分发挥属地作用。

3.3 社会主体共建

企业扛起责任。引导企业加大环保投入，采取改进工艺、使用清洁的能源和原料等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免污染物的产生和排放。创新企业帮扶模式，大型企业可利用自身丰富的社会资源，协助联系第三方环保服务机构，破解小型企业自行监测难、危废处置难等问题。

成立行业协会。广泛吸纳长期从事环保业务的第三方服务机构加入协会，逐步打造实力型行业协会。整合会员单位建立专家库，政府开展各类核查时，提供整体支撑，保驾护航。增强联动性，充分发挥行业协会优势，由成员单位为存在各类环保问题的企业提供专业技术服务，做到全程跟踪，实现到位帮扶。

汇集全民力量。推行“专家治厂、科学治污”新模式，邀请专家对拟开展专项行动的企业进行前期排查、全过程参与指导，分担各方环保监管技术压力。引导环保志愿队伍协同作战，并提供资金、宣传、政策等支持，调动成员积极性，广泛引导公众参与环境保护活动。