美日科研经费管理和监督机制探析及启示建议

孙 逊

（江苏省生产力促进中心创新平台管理中心，江苏南京210000）

0 引言

科研经费是推动科技创新的重要战略资源，与国家整体创新水平、科技竞争力及国际竞争力直接相关。随着我国创新驱动发展战略的实施，财政科研经费投入持续增加，2019年国家财政科学技术支出为10 717.4亿元，比上年增加1 199.2亿元，增长12.6%，投入强度已经达到发达国家水平，为我国科技发展、技术创新提供了有力的支撑。但当前的科研经费管理政策仍存在与科研活动特点不相适应的地方，已无法满足“放管服”背景下不断变化的科研经费使用现状，如何建立起覆盖全面、科学实用的精细化科研经费管理体系是当前亟须解决的问题。

1 美日两国科研经费管理机制

1.1 两国科研机构的发展情况

为了打破传统科研机构僵化的管理体制，全面激发研发动力和创新活力，在日本等发达国家，独立的创新行政法人机构发挥着最主要的作用，他们对国家重点研究及投入的战略领域进行研究，是其科研发展的主要力量。相比公立研究机构，独立行政法人和特殊行政法人在人员管理、重大决策等方面拥有范围较广的自主权，基本去除了“行政化”约束，他们接受政府拨款，在财务运作上相对弹性化，但同时也要接受上级主管部门的监督。科研项目立项申报时，项目负责人需要根据经费使用管理的规定，编制详细的经费预算方案。为保证科研项目预算的有效执行，提高科研经费使用效率，管理人员和主管机构对科研经费的使用进行有效的管理和控制，使其可在规定的时间和预算内，完成目标科研任务。独立的创新行政法人制度减少了来自政府科技主管部门的计划性安排，可以按照科研项目的内在规律统筹安排相关工作计划和经费预算,在很大程度上释放了机构的创新活力，取得了较好的成效。随着全球科技革命和产业变革的加速推进，为进一步提升科技竞争力，日本陆续提出建设全球最先进新型研究开发法人制度，将独立行政法人机构进行分类管理。根据机构定位，在经费申请、人事调配、人员薪酬等方面给予更多自主支配权利，以进一步适应科研规律，最大程度释放机构创新活力。

1.2 两国科研经费管理方式和特点

美日两国科研经费的管理方式不尽相同，但都建立了相对完善的科研管理制度。美国以精细化管理导向建立科研经费管理体系，主要通过设置专职科研管理人员、零活的人工费管理、精细的间接成本核算、严格的经费监管等方式进行科研经费管理，从而减少科研人员负担，充分调动科研人员积极性。日本以服务学术研究导向建立科研经费管理体系，主要通过设立第三方专业机构、公开透明的跨部门信息平台、探索导向的科研评价体系等进行科研经费管理，从而保障科研资源更多倾向于基础研究和对新领域的自由探索。

从美日两国的科研管理机构看，美国联邦政府的科研管理采用分散化管理方式，美国联邦政府并未集中授权某一个部门统一管理全国的科研工作，而是由与科技活动紧密联系的各部门分别负责所辖领域的科研工作管理，包括科研经费的执行和管理。这些联邦部门包括：国防部、卫生部、能源部、国家航空航天局、农业部等。美国国防部下属的国防高级研究计划署（DARPA）是统一管理国防技术和重大科技攻关技术的管理部门，采用的是美国式“举国体制”管理模式，主要使命是保持美国在全球的绝对技术和竞争优势；美国国立卫生研究院（NIH）是卫生部隶属的科研管理部门，负责公共卫生和人类健康相关的各类研究项目，已经成为世界最具影响力的医学研究和管理机构。美国的科研经费管理机构通过小而扁平化的组织结构，突破行政体系的约束，从全球选择杰出的项目负责人和技术人员，通过强大的创新网络和资源配置，引领着全球的科技创新活动。日本政府的科研管理则采用集中化管理方式，日本政府设立文部科学省统筹管理全国的科技、文化、教育等工作，在科技管理方面，文部科学省负责制定全国的科技发展方向、战略、方针、政策以及具体计划，负责管理全国将近64%的科研经费，不仅要负责本省内的科技计划编制，还要负责向其他省厅所属的研究所及大学提出科学技术振兴等计划，在更高的层面上对科技政策进行综合安排和协调。日本政府专门设立第三方管理专业机构日本学术振兴会（JSPS），统一负责全国科研经费的拨款与执行，定位是由政府提供预算的非政府、非营利“特殊法人”，倡导学术导向和学术自由［1］，跨越政府、社会和市场界限，以第三方专业管理机构的独立性和权威性，进行科研经费的审批、立项和评价。

1.3 两国科研机构经费的主要来源

美国科研机构的经费主要分为三类：一是来自所属联邦机构的直接拨款，主要包括运行费用和科研费用。二是来自其他联邦机构，主要通过承担纵向科研项目来实现，纵向科研经费一般是科研机构申请承担政府指令性计划项目而获取的科研经费。三是来自合作企业，主要通过与合作企业签订项目合作协议来实现，横向科研经费一般是科研机构与其他法人或合作企业签订技术合同而获取的科研经费，技术需求方（委托方）向科研机构支付科研经费的目的是为了获得等价的技术成果、技术服务、技术咨询等智力成果，从而实现自身的商业利益。据统计，美国科研机构科研经费一般84%来自所属联邦机构签订项目协议获得，11%来自其他联邦机构，5%通过合作企业提供［2］。例如，美国橡树岭国家实验室的经费主要来自所属能源部、其他联邦机构及企业，虽然其经费来源比较广泛，但前提是其所承接的项目必须和实验室自身的发展研究方向相关，是有利于实验室的科研能力提高、可以直接或间接促进实验室所属研究领域发展进步的。

日本科研机构的科研经费主要分为3类：一是运营交付金，主要用于维持科研机构的日常运营，例如机构工作人员的工资及退休金、业务支出，运营交付金是科研机构维持正常运营、展开本职业务的保障，支持科研机构开展长期性、基础性、关键性和战略性研究。二是竞争性研究经费，即通过竞争申请获得的课题费，竞争性研究经费是对研究人员进行科研探索的资助和支持，主要为在全国营造创新研究的科研氛围，推动形成竞争且富有效率的研发环境。根据其目标不同分为两类：一类是补助金，采取的是申请立项模式，研究人员根据自由探索提出申请，资金管理机构评审立项通过后进行支持；第二类是委托费，委托费采取的是招标模式，资金管理机构对国家战略层面所需的科研课题进行公开招标，科研机构竞标通过后进行支持。三是其他收入，包括来自企业的横向科研经费、知识产权转让收入、咨询服务收入等。

2 美日两国科研经费监督机制

纵观美日两国的科研经费管理制度，发现其科研经费监督机制相对比较完善，均在国家层面上出台相应制度，对科研经费管理进行约束和监督。美国政府为加强科研经费的监督管理，相继出台了《总监察长法案》《单一审计法案》《单一审计法案修正案》等法案，对科研经费实施单一审计制度。美国政府制定了非常严格的预算审批和拨款制度，从科研项目预算申报起就已经开始了对科研经费的监督管理，并将监督贯穿于科研经费的分配、使用、列报等全过程，真正实现了科研经费的全流程管理。按照时间来看，可划分为事前、事中及事后监督，形成政府宏观监管、主管部门日常监督、机构内部监督、审计机构事后监督全方位的监管体系［3］，其中政府宏观监管属于事前和事后监督，主管部门日常监督和机构内部监督属于事中监督，审计机构监督属于事后监督。按照经费监督主体来看，可划分为外部监督和内部监督。美国的经费监督机构相对独立于被监督主体，其监督工作具有较强独立性，能够很好地执行监督计划、保证监督工作的实施。外部监督主要为国会对科研预算的审查与审批、国会总审计署对科研经费使用的事后监督以及全社会监督。国会通过听证对经费预算的制定、审议、拨款、立项、使用以及评价的全过程进行管理和监督；国会总审计署具有外部独立性，且可以在经费制定到使用的任何时期对任何部门要求调取需要的资料，协助国会对科研经费进行事后审计和高效监督，并有权要求出问题的相关部门及时更正和向国会报告。内部监督主要为各部门设立总监察长办公室的监督，总监察长办公室按照国家规定的经费监管规范，通过调查、审计、检查、绩效评估、影响分析等多种方式组织实施经费监督工作。总监察长办公室具有独立性，总监察长由总统直接任命，其运行经费由国会直接拨款［4］，人事的独立性和财务的独立性使总监察长办公室可以客观、公正、独立地对相关部门的经费立项、使用和评价进行监督。

日本对科研经费的监督也十分重视，不仅建立了覆盖全过程的科研管理体制，而且颁布了《科研经费手册》等细致的法律法规。在运营交付金方面，《独立行政法人通则》等法规对运营交付金的额度进行限定，并规定独立行政法人采用中期目标管理制度。例如，归属文部科学省管理的独立行政法人，其在成立之时，文部科学省会结合该机构成立的目标，对机构提出3～5年应该达到的中期发展目标，独立行政法人根据文部科学省提出的中期目标编制未来3～5年间的中期发展计划以及所需的经费预算，由文部科学省独立行政法人评价委员会审议后报财务省批准，该预算是政府拨付运营交付金的依据。在竞争性资金方面，则分别核算其直接费用和间接费用，要求受资助的机构每年向主管部门提交《实绩报告书》，说明经费支出情况和目标完成情况。对于科研经费的支出，日本政府也进行了严格的管理。例如，根据日本政府颁布的《独立行政法人会计准则》，各独立行政法人必须向主管部门报送每年的财务报表，财务报表要详细反映独立行政法人每年的收入支出情况、盈利亏损情况等。

3 对我国科研经费管理的借鉴和启示

近年来，从国家到地方在已有各项科研经费管理制度的基础上，不断加强科研经费的“放管服”改革，在规范科技项目经费管理的同时，进一步为科研人员在经费使用上松绑解缚。国家陆续出台了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）、《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）等系列文件，改革和创新科研经费使用和管理方式,赋予了科研人员更大的人财物自主支配权［5］。但是随着我国科研投入的不断增长，在科研经费使用和监管方面仍存在与科研活动特点不相适应的地方，主要体现在以下3个方面。一是预算编制要求过细过严，经费支出灵活性不足，影响了科研人员的经费使用效率，一些高校、科研院所在科研经费使用中存在“重物轻人”的现象，对科研人员的引导激励不足，财务报销流程复杂冗繁，差旅费、会议费“一刀切”等［6］。二是对违规问题的惩戒力度不够，通过项目审计或单位巡视经常能发现经费问题，但因单位或人员的体制原因，缺乏有效和合理的处罚手段，大多数都是以整改替代处罚。三是管理责任机制不健全，项目管理部门、项目承担单位、课题负责人在经费使用中的权责不明晰，存在责任真空，各个管理环节的履职尽责意识不强，缺乏问责机制［7］。借鉴美日等发达国家科研经费管理的理念和经验，提出以下建议。

3.1 完善科研经费管理制度规范

为提高科研经费管理水平，管理者要有高度防范财务风险的意识，进一步加大科研经费的精细化管理力度。一是必须细化科研项目经费管理制度，特别是国家和地方项目资金管理制度中没有明确规定的或者是权限下放给科研院所的部分管理责任，急需按照新的政策精神并结合单位具体情况，在间接费用管理、结余经费管理、预算调整程序、绩效支出管理、项目考评等方面，制定出符合单位实际需求的具体制度。二是完善内控制度，梳理项目管理中各个流程，构建全员参与、全过程监控的内部控制体系，增强可操作性和可行性，使相关人员遵章进行管理，并起到相互制约、制衡的作用。三是建立科研财务助理制度，借助科研助理的科研管理和财务管理专业服务，使科研人员从冗繁的财务报销中解脱出来，从而把更多的精力集中到科学研究中去，并且也为科研经费风险防控多增加一个手段。

3.2 加强科研经费管理政策培训

科研经费管理应该贯穿项目执行的全过程，从经费使用风险的管理成效来看，事前规范远大于事后整改，因此要重视对科研项目负责人、科研项目参与人员的政策培训工作。建议在项目申报前，针对科研项目经费政策进行详细解读，并加强责任意识以及信用承诺的教育，提高项目负责人科研经费管理能力，确保科研经费得以合理、合规、合法使用。

3.3 充分运用信息化智能化平台

充分运用信息化科研经费管理系统将科研经费的管理业务流程、预算执行和内控措施固化到信息系统中，形成一个动态和透明的管理体系，变被动管理为主动管理。一是可以通过改进完善当前的科研项目管理信息系统，增加预算管理模块的方式；二则通过科研项目管理信息系统与财务信息系统的对接来实现，有效衔接经费预算科目与财务会计科目［8］，财务部门以及科研管理部门可以凭不同的权限随时了解项目经费开支、结余以及进度匹配情况，直接从财务系统中统计预算各支出科目的具体使用进度，直观反映科研经费使用进度。这样项目负责人可以设置预算监控预警系统，当支出与预算超出一定偏差、某些科目产生较大结余或即将超支时进行提示及限制，以便及时纠正偏差或进行相应的预算调整。

3.4 完善科研经费考核监督机制

加强科研项目经费的监督及评价能够有效地提高经费的使用效率，保障科研项目顺利执行。一是要建立分级管理体制，落实责任追究制度。明确财务部门、项目部门、项目负责人、科研管理部门的权责划分，强化责任意识。二是加强项目绩效考评工作。特别是项目经费使用情况是绩效考评的重要内容，把已验收项目的审计报告和绩效评价与项目负责人的考核挂钩，作为项目负责人和项目组成员新项目预算分配的重要依据，增强项目负责人和项目组成员在项目经费政策执行方面的自律性。