中国工业园区绿色发展政策对比分析及对策研究

赵若楠， 马 中， 乔 琦， 昌敦虎， 张 玥， 谢明辉， 郭 静

1.中国人民大学环境学院， 北京 100872 2.中国环境科学研究院， 北京 100012 3.平安国际智慧城市科技股份有限公司， 北京 100027

工业园区是指在一定的地域空间范围内，通过集中配置基础设施以及政府制定相关的优惠政策，吸引或引导工业企业以及相关配套产业向该地域集聚的一种产业空间组织形式[1]，最早出现在20世纪50年代的发达国家，伴随着第三次科学技术革命得到了迅速发展[2]. 目前，在世界范围内，工业园区已成为各国发展现代化工业的重要载体. 由于工业企业集聚发展，环保管理水平、污染防治水平参差不齐，工业园区往往也是环境风险集中的区域，“8·12天津滨海新区爆炸事故”“3·21响水爆炸事故”等重大事故的发生，使得工业园区未来的发展趋势引起了广泛的关注.

目前，我国工业园区绿色发展研究主要集中在：①生态工业园区规划方面，如ZHAO等[3]通过对美国边缘城市和中国工业园区的比较分析，从城市、区域和网络3个角度提出了生态工业园区规划的策略；XU等[4]以芜湖市生态工业园区为例，将动态决策模型与投入产出模型结合起来建立了生态工业园区规划方法. ②生态产业链构建方面，如LI等[5]以宁东煤化工园区为例，基于复网理论和拓扑结构对园区生态产业链进行了优化；WANG等[6]通过构建物流增长共生网络模型，对油气资源型城市生态工业园区的产业耦合共生网络进行了研究. ③绩效评估方面，如LIU等[7]基于水足迹的概念建立了园区污水处理评价指标，并对两个工业园区的污水集中处理厂进行了评价；HE等[8]基于三维环境绩效评估框架对北京市典型工业园区的生态经济效益和环境影响进行了评价；TIAN等[9]对17个国家生态工业示范园区的环境绩效和经济绩效进行了评估. ④能源结构优化方面，如XING等[10]利用增广ε约束方法，建立了考虑排放、能源平衡等技术约束的多目标数学规划模型，对多个工业园区的分布式能源系统和天然气分配进行了优化设计；PAI等[11]基于数据包络分析模型，采用技术效率、纯技术效率及规模效率对多个园区进行了能源优化和布局. ⑤产业结构调整方面，如TIAN等[12]以浙江杭州湾上虞工业区为例，基于价值链分析和物流分析对精细化工园区产业结构进行了优化研究；SHU等[13]以长三角城市群为例，分析了工业园区用地配置对产业结构优化和减排的影响. 可见，上述研究均侧重于从规划布局、产业链构建、结构优化等单一层面来提高园区或区域的绿色发展水平，而对于国家政策层面推动园区绿色发展的系统研究较少.

为了提升我国工业园区绿色发展水平，该研究通过对比分析目前我国工业园区绿色发展的政策，梳理存在的问题，提出我国工业园区绿色发展对策建议，以期为工业园区的环境管理部门提供决策支持.

1 我国工业园区发展现状

我国“工业园区”的概念始于20世纪90年代，第一个工业园区是深圳的蛇口工业区[14]，之后的30年时间内，工业园区得到了迅猛发展，根据发展规模可分为3个阶段：①快速发展阶段. 自从1992年邓小平南巡讲话之后，到90年代末期，全国各地市、各县区兴起了“开发区热”的浪潮，工业园区的数量呈突飞猛进的增长趋势. ②调整发展阶段. 随着“生态工业”等新理念的引入，一些发展水平高、实力雄厚的园区优势更加突出，并逐渐向居住、服务型多功能城市新区转变. ③科学发展阶段. 进入21世纪初以来，随着科学发展观的提出和国务院对工业园区的清理整顿，越来越多的园区致力于发展高新技术产业和高附加值服务业，向多功能综合性产业区发展，由此进入了工业园区的科学发展阶段.

在国家发展和改革委员会公布的《中国开发区审核公告目录》(2018年版)[15]中，国务院批准设立的国家级开发区有552家，其中经济技术开发区219家、高新技术产业开发区156家、海关特殊监管区域135家、边境跨境经济合作区19家、其他类型开发区23家；省(自治区、直辖市)人民政府批准设立的开发区有 1 991 家(见图1).

经过近30年的发展，我国的工业园区建设取得了良好的经济效益，成为带动区域经济发展的重要引擎[16]. 以国家级经济技术开发区为例，在土地占地面积、水资源消耗量、综合能源消耗量、CODCr和SO2排放量分别仅占全国0.15%、1.9%、2.2%、0.8%和0.6%的情况下，创造了全国8.7%的地区生产总值和15.6%的工业增加值，在经济发展、资源能源优化利用和污染减排方面成效显著[17].

近年来，随着社会经济发展方式转变和产业结构转型升级，绿色发展逐渐成为区域经济发展的主流，然而由于工业园区环境污染风险集中、园区间绿色发展水平不均衡，一定程度上制约了工业园区在区域绿色发展中的作用[18]. 因此，适应新时代生态文明建设的要求，梳理总结工业园区绿色发展政策、分析存在问题、提出发展对策，对于提升园区绿色发展水平、增强区域绿色发展动力尤为重要.

图1 国家级和省级开发区的类型及其占比Fig.1 Types and proportions of state-level and province-level development zones

2 工业园区绿色发展政策

通过梳理我国工业园区生态环境保护、节能低碳等相关绿色发展政策，根据政策目标的不同，总结了目前工业园区绿色发展政策主要体现在国家生态工业示范园区创建、园区循环化改造、国家低碳工业园区试点、绿色园区建设和UNIDO绿色工业园区创建等方面的工作上.

2.1 国家生态工业示范园区创建

生态工业园区是依据循环经济理念、工业生态学原理和清洁生产要求而建设的一种新型工业园区. 国家生态工业示范园区是指在生态工业园区的基础上，符合《国家生态工业示范园区标准》《国家生态工业示范园区管理办法》及其他相关要求，并按规定程序通过审查，被授予相应称号的园区[19].

我国的国家生态工业示范园区主要是原环境保护部、商务部、科技部三部委共同推动的，其发展历程分为4个阶段.

a) 试点探索阶段(2001—2006年). 2000年前后我国开始尝试建立以工业园区为主要载体的工业发展体系，先后在贵港(制糖)、包头(铝业)、抚顺(矿业)等工业集聚区开展生态工业园区建设. 在此阶段国家级开发区是国家生态工业示范园区建设的主力，并且逐渐形成了园区分类指导的原则.

b) 快速发展阶段(2006—2011年). 2007年，原国家环境保护总局、商务部和科技部联合成立了国家生态工业示范园区建设领导小组，并根据分类指导的原则编制了HJT 273—2006《行业类生态工业园区标准(试行)》、HJ 274—2009《综合类生态工业园区标准》、HJT 275—2006《静脉产业类生态工业园区标准(试行)》和《国家生态工业示范园区管理办法(试行)》，生态工业园区建设开始走向规范化、标准化[20].

c) 健康发展阶段(2011—2015年). 党的十八大报告将生态文明纳入五位一体总体布局，提出推进绿色、低碳、循环发展. 根据新的环境保护需要，2015年原环境保护部修订了《国家生态工业示范园区管理办法》，并将综合类、行业类和静脉产业类国家生态工业示范园区标准进行了合并，印发HJ 274—2015《国家生态工业示范园区标准》.

d) 创新发展阶段(2016年至今). 为了顺应我国经济发展新常态下生态环境保护的新要求和新形势，国家生态工业示范园区开始强化典型性和示范意义，以凸显生态工业的内涵和园区特色，并强调持续改进和事后监管. 特别是2019年5月，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，明确要求省级人民政府对国家级经济技术开发区创建国家生态工业示范园区要予以政策支持，同时对国家生态工业示范园区内的重大项目依法简化项目环评内容，提高审批效率. 这些政策激励将开启国家生态工业示范园区建设的新篇章.

国家生态工业示范园区建设的一个显著特征是，在促进经济增长的同时有效降低了资源能源消耗和污染排放. 数据[21]显示：已授牌的14个园区在开展国家生态工业示范园区建设期间，园区工业增加值平均增长56%；单位工业增加值综合能耗平均下降21%，单位工业增加值新鲜水用量平均下降23%，单位工业增加值废水产生量平均下降27%；CODCr排放总量和单位工业增加值CODCr排放量分别平均下降25%和52%；SO2排放总量和单位工业增加值SO2排放量分别平均下降51%和69%，实现排放总量和强度的双降. 同时，也对区域节能减排工作起到了很好的促进作用，根据中国工程院2013年科技咨询专项成果[22]，以天山北坡经济带为例，对区域内19家国家级和省级工业园区全面开展国家生态工业示范园区建设，预计2020年CODCr和SO2排放总量较2014年可分别减少8.39%和8.78%，减排效果显著.

国家生态工业示范园区建设的另一个显著特征是，建立了“批复创建—验收授牌—定期复查”的动态管理机制，授牌后的园区并非一劳永逸，通过开展复查工作对不符合标准要求的园区撤销称号并限制再次申请创建，避免单纯为了授牌而开展创建工作，有力地推进了生态工业示范园区建设工作的持续开展[23-24]，园区绿色发展水平不断提升.

此外，国家生态工业示范园区建设的区域化特征也很明显，园区数量由东向西逐渐递减，江苏省、山东省、浙江省和上海市的数量最多；东部、中部、西部3个地区近几年新增园区的数量存在显著差异，东部地区急剧上升，中部地区稳定，西部地区则相对落后；在园区的人均工业增加值和单位土地利用工业增加值方面，东部和中部地区明显高于西部地区. 比较3个地区园区的污染物强度，中部地区园区的工业废水排放强度最高，西部地区园区的工业固体废物产生强度最高，是中部地区的3倍、东部地区的5倍之多[25].

2.2 园区循环化改造

2012年，为了贯彻落实《循环经济促进法》、国家“十二五”规划纲要，加快转变经济发展方式，推进园区绿色低碳循环发展，提升产业园区综合竞争力和可持续发展能力，国家发展和改革委员会、财政部启动了园区循环化改造工作. 园区循环化改造是按照循环经济减量化、再利用、资源化，减量化优先原则，优化空间布局，调整产业结构，突破循环经济关键链接技术，合理延伸产业链并循环链接，搭建基础设施和公共服务平台，创新组织形式和管理机制，实现园区资源高效、循环利用和废物“零排放”，不断增强园区可持续发展能力[26].

与国家生态工业示范园区建设不同，循环化改造更多围绕项目展开，包括基础设施改造提升项目、公共服务平台项目和关键补链项目，通过发展生产性服务业和绿色化改造基础设施，从空间布局优化、产业结构调整、企业清洁生产、公共基础设施建设、环境保护、组织管理创新等方面来推进园区循环化改造，从而达到高效利用能源资源、集中治理污染排放的目标[27].

截至目前，我国已有130个园区开展了循环化改造工作，其中东部有51家园区，中部有28家，西部有51家(见表1).

表1 循环化改造园区进展及分布

园区开展循环化改造后的总体绩效水平呈上升趋势，初步形成了企业小循环、产业中循环、园区大循环的循环经济发展格局，取得了良好的经济、社会和环境综合效益. 通过循环化改造，一定程度地缓解了资源环境的瓶颈与制约作用，资源产出率得到显著提升，能耗物耗强度持续降低，污染物排放显著下降[28-29].

2.3 国家低碳工业园区试点

2013年，工业和信息化部、国家发展和改革委员会为贯彻落实《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》和《工业领域应对气候变化行动方案(2012—2020年)》，组织开展了国家低碳工业园区试点工作. 《关于组织开展国家低碳工业园区试点工作的通知》(工信部联节〔2013〕408号)指出：低碳工业园区试点工作的总体思路是针对基础好、有特色、代表性强、依法设立的工业园区，通过试点建设，加快重点用能行业低碳化改造，培育积聚一批低碳型企业，推广一批适合我国国情的工业园区低碳管理模式，碳排放强度达到国内行业先进水平，引导和带动工业低碳发展；目标是到2015年，创建80个特色鲜明、示范意义强的国家低碳工业园区试点，打造一批掌握低碳核心技术、具有先进低碳管理水平的低碳企业，形成一批园区低碳发展模式[30].

截至2015年，共有51家园区被选为国家低碳工业园区试点，主要集中在东部地区(25家)，中部(12家)和西部(14家)数量相当. 这些园区自开展国家低碳工业园区试点工作以来，生产总值平均增速达9.82%，其中近60%的园区单位工业增加值碳排放均有不同程度的下降，在促进当地经济发展的同时，推进了传统产业低碳化和新型低碳产业的发展. 2012年，51家园区单位工业增加值CO2排放量平均值为2.17 t(104元)，最高值为5.92 t(104元)，最低值为0.79 t(104元). 到2015年前后，能源消耗总量靠前的三家园区年均能源消耗总量分别下降5.05%、5.01%、3.19%，碳排放总量下降显著的前三家园区年均分别下降11.94%、6.32%、4.17%[31].

低碳工业园区的发展着眼于经济发展的同时也降低了能源消耗总量、碳排放量，从而达到优化能源消费结构、缓解全球气候变暖的目标. 但目前低碳工业园区的战略发展并没有围绕我国整体的碳减排目标约束进行规划，能否在总体的目标约束之下制定每个园区的碳减排路径是迫切需要解决的难题[30].

2.4 绿色园区建设

2016年，为贯彻落实《中国制造2025》和《绿色制造工程实施指南(2016—2020年)》，加快推进绿色制造，工业和信息化部办公厅印发《关于开展绿色制造体系建设的通知》(工信厅节函〔2016〕586号)，以绿色工厂、绿色产品、绿色园区、绿色供应链为绿色制造体系的主要内容，其中绿色园区是突出绿色理念和要求的生产企业和基础设施集聚的平台，侧重于园区内工厂之间的统筹管理和协同链接.

绿色园区是以企业集聚化发展、产业生态链接、服务平台建设为重点推进建设的. 初期选择一批基础条件好、代表性强的工业园区，开展绿色园区创建示范工程，力争到2020年，创建100家示范意义强、综合水平高的绿色园区[32].

截至2019年11月，全国共有120家园区入选绿色园区名单，东部(43家)和西部(47家)数量相当，中部(30家)较少. 国家绿色园区建设工作开展以来，已有的园区实践表明，部分园区在绿色园区建设过程中实现了经济增长、资源投入和环境污染的脱钩，有关绿色发展的新理念、新举措、新模式也不断涌现[33].

通过对截至2018年3月的46家绿色园区在2014—2016年的统计数据显示[33]：园区能源资源利用水平显著提升，能源产出率平均值由3.83×104元t(以标准煤计,下同)升至5.38×104元t；可再生能源使用比例从5.96%升至7.78%；清洁能源使用比例从48.01%升至53.36%；水资源产出率从 1 737.87×104元t升至 2 150.64×104元t；土地资源产出率从14.28×108元km2升至16.01×108元km2；固体废弃物处置利用率从83.43%升至85.22%；工业用水重复利用率从82.5%升至83.99%；中水回用率从37.32%升至40.19%；余热资源回收利用率从59.96%升至67.90%；再生资源回收利用率从84.13%升至92.65%. 此外，绿色园区的产业绿色化水平持续提高，2016年绿色产业增加值占园区工业增加值比例达27.82%，高新技术产业产值占比较高且稳步提升.

2.5 UNIDO绿色工业园区创建

2013年UNIDO(联合国工业发展组织)会同我国商务部、工业和信息化部，哈萨克斯坦区域发展部等机构，启动了绿色“丝绸之路”项目. UNIDO绿色工业园区是其中一项重要成果.

UNIDO绿色工业园区是指以可持续发展理念、清洁生产要求、循环经济理念和工业生态学原理为指导，通过物质流或能量流传递等方式寻求物质闭路循环、能量多级利用和废物最小化的途径，从而形成资源共享和副产品互换的产业共生组合，最大限度地提高资源能源利用效率，从工业生产源头上将污染物的产生降至最低的一种新型工业园区.

2015年由中国环境科学研究院编制的《UNIDO绿色工业园区建设导则(Guideline for UNIDO Green Industrial Park)》[34]由UNIDO正式发布，该导则是UNIDO首次在其成员国制定有关绿色工业园区建设方面的指导性文件，有效地指导了“一带一路”沿线国家及工业园区绿色包容可持续发展. 2016年《UNIDO绿色工业园区验证规范(Verification Manual for UNIDO Green Industrial Parks)》[35]再次由UNIDO发布，进一步完善了UNIDO绿色工业园区的技术文件体系.

截至目前，乌鲁木齐、烟台、张掖、泉州经济技术开发区和连云港徐圩新区已完成了UNIDO绿色工业园区创建工作.

2.6 5类政策差异性

5类政策的差异性主要体现在推动主体、实施路径、侧重方向3个方面(见表2).

a) 推动主体. 国家生态工业示范园区创建工作主要由生态环境部、商务部、科技部三部委联合推动；园区循环化改造工作主要是由国家发展和改革委员会、财政部推动；国家低碳工业园区试点工作由国家发展和改革委员会、工业和信息化部推动；绿色园区建设是工业和信息化部主导建设；UNIDO绿色工业园区是联合国工业发展组织倡导实施的.

b) 实施路径. 国家生态工业示范园区是通过“申报创建—批复创建—指标达标—申请验收—组织验收”的方式开展，有明确的标准体系，一般批复创建3年后，各项指标满足标准要求后才能验收授牌，且验收后还需每年提交年度报告，并开展复查工作以保证该项工作的延续性；园区循环化改造主要是依托项目来实施的，验收时主要考核项目的完成情况；绿色园区是由第三方机构编制评估报告，报工业和信息化部后开展实施；国家低碳工业园区采用的是“政府引领—管委会推动—企业实施—专业服务机构参与”的模式；UNIDO绿色工业园区是由UNIDO组织的专家评审后进行授牌.

表2 工业园区绿色发展政策的差异性

c) 侧重方向. 国家生态工业示范园区侧重于通过产业生态化的思路来实现节能减排的目标；园区循环化改造侧重通过补链项目的实施来构建循环经济产业链，从而实现资源能源消耗的降低，侧重资源能源产出；低碳工业园区则偏重节能降耗和碳减排；绿色园区指标体系强调资源能源效率和资源重复利用； UNIDO绿色工业园区则侧重资源能源效率和污染减排.

3 工业园区绿色发展主要问题

目前，工业园区绿色发展的主要问题主要表现为重视程度有待提升、风险防范意识有待加强、创新能力有待提高等方面.

a) 园区对绿色发展的重视程度有待提升. 目前不足20%的国家级开发区开展了生态工业示范园区创建工作，其中授予国家生态工业示范园区称号的不到10%；23%国家级开发区开展了园区循环化改造工作，多数尚未验收；21%的国家级开发区进入绿色园区名单；低碳工业园区和UNIDO绿色园区的数量更少. 总体来说，东部园区由于产业发展较早，经济发展较快，对绿色发展较为重视；西部园区重视程度略差[36].

b) 园区环境风险防范意识有待加强. 随着工业化集聚发展的不断深入和生产工艺过程的复杂化，产业上下游衔接在空间布局上更为紧密，导致工业园区环境风险(特别是化工园区)日益增长，以单一企业、单一点源的环境风险防控策略已经难以满足当前环境风险防控需求. 工业园区作为一个企业集聚体，其环境风险较单一企业更加复杂，其错综性也导致防范难度较大. 虽然在国家生态工业示范园区和UNIDO绿色工业园区中对环境风险防范有针对性的要求和规范，但在园区绿色发展过程中，环境风险仍是关乎民生的重要问题.

c) 园区绿色发展创新能力有待提高. 整体来看，由于东部园区的经济发展水平较快，在5类政策的推动下，园区绿色发展的创新管理机制有一些探索，如设立园区绿色发展组织机构、招商引资中强化“绿色招商”“生态招商”“补链招商”等. 但从全国整体来看，大部分园区(特别是中部、西部园区)对绿色发展由于认识不均衡，实际环境管理工作中创新机制不足，多采用常规的生态环境保护策略，总体上创新管理仍处于被动状态.

4 工业园区绿色发展对策建议

a) 积极践行绿色发展理念，推进园区绿色化、生态化、低碳化建设，实现经济环境双赢. 在工业园区要积极开展国家生态工业示范园区建设，东部、中部、西部地区可根据实际制定差异性的激励机制推动实施，东部注重发展质量，强化绩效评估，完善淘汰机制，倒逼持续开展；西部注重推广建设，可尝试开展省级生态工业园区创建工作.

b) 注意环境风险防控，确保环境安全. 以工业园区整体作为风险源，从风险评估、预警、监测和应急处理等方面开展风险防控体系建设，全面掌控环境风险状况，建立重点风险源清单和环境安全隐患信息动态管理数据库；完善环境风险预警和防控体系，根据企业环境风险等级实施差异化监管；在未来的绿色发展政策实施中，加强应急能力建设，包括人员、物资、基础设施等内容，切实增强工业园区、企业突发环境事件的应对能力，提升园区环境风险防范和应急管理水平.

c) 创新管理机制，强化监督管理. 将工业园区作为环境管理体制机制先行先试创新基地，根据园区不同的发展阶段、产业结构特征、区域生态环境保护需求，推进差异化、个性化、系统化、精准化的环境管理机制创新，如建立“一园一策”的精准化污染防治方案，建立工业园区“环境领跑者”制度，制定工业园区环境负面清单等. 特别是我国东部、中部、西部园区适时建立对接帮扶机制，根据园区类型、主导产业、发展阶段，将东部园区的先进创新型管理经验，转化复制到西部园区探索实施，加快园区绿色发展进程.