用制度保障长三角区域信贷一体化

范从来 林键

实现长三角区域经济一体化，金融一体化是前提和推动力，信贷一体化则是金融一体化的关键突破口。目前，上海作为金融中心已奠定了长三角区域信贷一体化的现实基础。未来，应进一步深化制度改革，通过搭建信贷一体化的有效载体、创新和延伸信贷一体化的多维产品链、打造信用长三角的优势品牌、建立跨区域功能性协同监管的新机制等方式，推动信贷资源在长三角区域内的高效率流动，为长三角区域一体化下的经济高质量发展提供强大的金融支持。

现代经济中，金融发挥资源配置的媒介作用，如果金融不能一体化发展，势必使产品市场和劳动力市场的一体化发展受到影响。在我国，直接融资市场的金融资源相对可以自由流动，而以银行信贷资源为主导的间接融资市场行政区特征较为明显。因此，长三角区域金融一体化先行的关键是银行信贷资源在区域内的自由化流动。

然而，在现实条件下，长三角区域内银行信贷资源自由化流动仍面临一定的体制机制障碍。从银行管理体制上看，总分行制垂直管理模式下，各分行基本处于独立经营的状态，导致总分行的管理体制实际上演变为分支机构在行政区内画地为牢，跨地区办理业务很难，跨省市合作和跨行合作更是困难重重。为此，需从现行制度上深化改革，落实简政放权，从而为长三角区域信贷一体化提供制度保障。

跨区设立与重组机构，搭建信贷一体化的有效载体。从银行实践看，过去几年，一些中小银行由于盲目跨区域经营出现了重大风险。因此，自2014年起，监管部门逐步加强了中小银行跨区域经营行为的监管，如城市商业银行不跨省（区、市）设立分支机构、银行业监管机构从严把握农村商业银行在注册地辖区外设立分支机构等。同时，为了引导地方性中小银行立足本地，扎根服务实体经济，银保监会2018年发布《关于规范银行业金融机构异地非持牌机构的指导意见》，中小银行大量异地非持牌机构被先后清理撤销。

从长三角区域内地方法人互设机构的效果来看，信贷资源流动必须先有机构后有业务，否则就会产生信息不对称问题，而解决这个问题的关键是在有业务基础的区域设立分支机构。商业银行《市场准入工作实施细则》明确，“法人注册地为直辖市的城市商业银行每年可在已设立异地分行省（区）选择金融服务相对薄弱的地区下设1—2家二级分行”，“支持资产规模较大、资本实力较强、具备并表管理能力的农村商业银行重点在省内、临近和中西部省份集约化发起设立村镇银行”。这些规定在关闭了银行跨区域经营“一扇门”的同时，还留下了差异化的“一扇窗”。因此，在长三角区域一体化上升为国家战略的背景下，金融管理政策也要进一步优化调整，根据不同银行机构的资本实力、风险管理水平等条件，适当放宽长三角区域内机构跨区域设立的准入门槛，从而搭建区域内信贷资源自由流动的有效物理载体。比如，鼓励银行机构在经济发展潜力大而目前金融服务资源相对不足的区县（县级市）设立网点，延伸服务触角。

此外，除了允许部分实力较强的银行机构跨区域设立分支机构或专营机构外，针对一些地区法人银行机构风险突出、资本实力较弱等问题，推动区域内机构战略重组。如放松“两参一控”限制，允许长三角资本实力强、管理水平高的机构参股，并购长三角区域内一些资质差、资本少的地方性中小机构，进而构建稳健的长三角金融机构体系。

业务跨区域联动，创新和延伸信贷一体化的多维产品链。尽管商业银行可以探索通过互设机构的形式实现金融资源的区域内流动，但在现有监管框架和当前宏观金融形势下，机构跨区域经营仍然面临较大约束。因此，鼓励长三角地区金融机构开展业务联动与产品创新的方式实现跨区域合作，成为推进金融一体化的有效路径。可发挥开发性、政策性金融引领作用，围绕区域交通、能源、生态环境治理等重点领域、重大事项、重点项目提供咨询服务和综合金融服务解决方案。设立长三角投资基金，通过投贷联动方式，加大对区域内科创企业的信贷支持。组建长三角联合信用担保公司，建立科创企业贷款增信平台。加大银行联合授信、银团贷款等金融模式探索应用，扩大对“一带一路”建设、国际产能合作等中长期项目的“组团”服务。加大科技金融创新试点，如无锡地区银行业可借助物联网技术实现动产万物互联，帮助银行突破地域限制，发展动产担保融资业务。在长三角区域内复制推广浙江地区普惠金融的一系列成功经验和产品模式，在消除地区贫富差距、落实共享发展理念上探索形成长三角特色的普惠金融服务。

整合社会公共信息，打造信用长三角的优势品牌。在充分认识信贷一体化带来收益的同时，也要认清其潜在风险。事实证明，“远离现场”带来的信息不对称使异地贷款风险高于本地贷款。金融监管限制信贷跨区域流动正是出于对此类风险的担忧。2019年，银保监会出台意见规定，“专注服务本地，农商行需要严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区）”，将要求由“贷款不出县、资金不出省”提升到“业务不跨县”，对业务跨区域经营设置了更严格的监管红线。

区域信贷市场的分割使得區域外银行不能获取区域内的完整信息，也无法监督区域内信贷资金的使用情况，监督成本增加，在市场竞争力上也无法与占据地理优势的本地银行竞争。这样，区域间的资金流动就会减少。为打破区域金融资源流动壁垒，要率先构建区域公共信息平台，打造信用长三角，积极深化国家首个信用区域合作示范区建设，打响“信用长三角”品牌，为区域经济社会发展营造健康环境。可将苏州、台州社会公共信息平台建设经验总结推广，在长三角区域内建立综合金融服务大平台，整合三省一市的工商、海关、通信、税务、社保等公共信用信息，为实现银行信用评级一体化建立信息基础。

打破行政区划监管，建立起跨区域功能性协同监管新机制。金融业务的开展，离不开有效的金融监管。传统的金融行政区划监管，已无法完全适应长三角信贷一体化。举例来说，为了推进长三角金融一体化，理应鼓励长三角地区金融机构通过业务联动与产品创新的方式实现跨区域合作，推动银行联合授信、银团贷款等“组团”服务为区域内重大战略项目建设提供金融支持。但是，传统的按行政区划进行机构监管的模式无法适应上述跨区域业务的发展需要。因此，应在长三角区域一体化的总体框架内，嵌入长三角金融监管联席会议机制，畅通信息共享渠道，推动监管标准一体化，减少监管摩擦。

继续推动2004年发起的《共建信用长三角宣言》落地实施，推动建立和完善信用区域性法规，形成统一的区域化社会信用体系。加强功能性监管，弱化传统金融行政区划监管，由管机构为主转向“管机构+管业务”并重，强化非现场、现场联动监管。建立区域性金融业联合惩戒逃废债协同机制，加大对失信行为的打击惩戒力度，维护区域金融生态环境。探索设立区域信用风险互保互助基金，对涉及跨省市的大型企业债务风险共同组建债委会。研究建立长三角区域性金融风险联防联控机制，金融风险监测、金融知识安全宣传平台共建共享，提升区域性金融风险防控处置能力。通过以上监管合作，可以为长三角区域信贷一体化提供有效的监管环境，营造区域金融资源自由流动的安全环境。

（作者单位：教育部重点研究基地南京大学长三角经济社会发展研究中心）

责任编辑：孙秋香