广西新型城镇化建设投融资分析

□ 石依禾

1 广西新型城镇化发展概况

《广西壮族自治区新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出广西城镇化发展目标：常住人口城镇化率至2020年达到54%；实现新增城镇人口700万左右，促进600万左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇。2014年12月以来，广西9个市、县、镇分三批列入国家新型城镇化试点；在全区新型城镇化综合试点现场交流会上，自治区发改委相关负责人介绍，广西已在不同地区开展了不同领域、不同层次的试点工作：国家层面有9个新型城镇化综合试点、8个智慧城市试点、5个农村产业融合发展试点、4个农民工返乡创业试点、3个深化基础设施投融资体制改革试点、3个建制镇示范试点、2个产城融合发展试点、1个海绵城市试点、1个地下综合管廊试点等；自治区层面有7个海绵城市、23个新型城镇化示范县、30个产城互动、101个百镇建设示范工程以及28个农民工创业园和3个地下综合管廊试点等。另据政府信息网报道，截至2018年底，实现常住人口城镇化率达到49.5%，全区农民工随迁子女入读义务教育公办学校比例达到80%左右，全区改造棚户区8万套，9个城市实现与全国交通一卡通互联互通。

然而广西新型城镇化建设仍有不少短板，如城镇公共基础设施、产业培育有待进一步加强；教育、就医、就业、农民工住房保障等公共服务有待进一步改善；农村金融基础设施配置相对较薄弱、城乡缺乏有效联动、社会资本投入积极性不高、尚未形成新型城镇化集约投融资群等。

2 广西新型城镇化投融资现状及存在问题

2.1 广西新型城镇化投融资环境

2.1.1 地方政策

2015年2月，广西出台《自治区财政支持新型城镇化发展若干政策》，政策提出要积极创新融资方式、拓展融资渠道，建立稳定多元的城镇化建设投入机制。广西各试点城市也相继出台50多个涉及人、地、钱的政策措施及一批配套政策，如柳州市的《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》《柳州市探索建立多元化可持续发展的城镇化投融资机制试点工作方案》等。

2.1.2 投融资平台情况

广西分别在交通、铁路、地方金融市场、国有资产经营、特色产业、广西北部湾经济区开放开发等领域构建了相应的投融资平台公司，投融资平台立足自身经营实际，多方融集资金，积极拓展投资项目，以充分发挥投融资平台公司在促进广西区位优势、资源优势、市场优势、政策优势和环境优势转化为发展优势，从而推动投资和基础设施建设，加快经济布局和优化结构调整，促进广西新型城镇化经济社会发展。在政府性债务方面，据中国金融信息网报道，截至2018年末，广西各级政府性债务余额6414.63亿元，其中政府债务余额5488.97亿元，按偿还资金来源渠道不同可分为一般债务3398.81亿元、专项债务2090.16亿元，2018年广西地方政府债务限额为5975.8亿元，一般债务限额为3678.68亿元，专项债务限额为2297.12亿元。

2.1.3 金融行业情况

金融组织体系以银行业金融机构为主，部分试点镇有进驻保险、证券等金融机构，小额贷款公司、村镇银行等新型金融组织也为试点镇的城市建设提供了资金支持。据广西壮族自治区地方金融监督管理局网站公布的2019年9月广西金融业主要指标统计表显示，截至2019年9月底，本外币各项存款余额为31669.12亿元，本外币各项贷余额为29753.52亿元，全区金融机构总共604家，其中上市公司45家、新三板挂牌67家、小额贷款公司380家、融资性担保公司112家。

2.1.4 政府和社会资本合作情况

在PPP项目方面，据中新网消息，截至2018年12月底，广西入库项目总数296个，投资总额2812亿元，涵盖公共市政基础设施、公共服务、交通运输、生态环保等领域，累计落地签约项目120个，签约率40.5%，其中民营企业签约45个，签约率37.5%。

2.2 广西新型城镇化投融资面临的主要问题

2.2.1 投融资总量无法满足新型城镇化建设

新型城镇化建设资金需求大、期限长，社会外部效益强、商业效益不高，在基础设施、中小企业发展、小城镇建设、农民工的转移及社保、住房安置等都需要充足的资金支持。财政资金和政策性金融投入数量有限致使资金不足，是新型城镇化建设存在的主要矛盾，而商业性金融企业的营利性必然致使其参与城镇化建设的有限性，由此导致总投入不足，除非政府有更多的优惠政策鼓励其投资。

以农民工市民化为例。据专家测算，2020年之前广西约有600万农民工城镇市民化，以农民工市民化成本10万元为标准（全国平均水平，2010年价格）， 不考虑其他影响，则未来3年需投资3000亿，这远超出广西的财力。

2.2.2 过度依赖地方融资平台公司

地方政府融资平台曾经发挥了积极的主导作用，而随着国家出台了一系列清理整顿政府融资平台贷款的相关政策，银监会要求各银行机构对融资平台贷款按照“降旧控新”的总体要求，严格控制平台贷款总量，在使得融资平台从银行获得融资支持的难度越来越大；特别是中央加强了对地方政府债务的管控，明确了“剥离融资平台公司政府融资职能”；同时新预算法也对地方政府举借债务做出限制性规定，要求债务纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一，即是说地方政府债务受到规模控制，政府投融资行为受到严格限定。而且近几年，平台公司进入偿债高峰期，特别是最近两年，使之风险加大，过度依赖平台公司已不现实，平台公司的转型升级势在必行。

2.2.3 土地财政支持有限

土地财政在过去一段时间是地方财政收入的重要来源，特别是在2010—2011年，我国土地出让收入占比甚至高达80%以上。在广西城镇化进程中，土地财政同样发挥了重要、积极的作用。但有限的土地资源供给必然越来越少，另外由于房价上升以及房产泡沫，中央政府的打压，紧缩地根、银根等，都必将导致土地财政收入规模也将持续下降。

2.2.4 地方财力有限，政府存量债务高

由于财力紧张，政府存量债务高，进一步限制了财政对新型城镇化建设的融资支持。近年来，为了加快城市建设、完善城市功能，政府通过融资投入项目建设，形成了较高额度的存量债务。衡量地方政府债务风险的核心指标是政府债务率，为年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标，一般以100%作为警戒线。当年地方政府综合财力，包括地方本级公共财政收入、中央对地方转移支付及地方政府性基金收入等。

2.2.5 金融服务体系不够完善，政策性信贷准入门槛高

一是辖区银行组织体系不健全。来宾市还没有全国性股份制商业银行和村镇银行，银行、保险、证券、小微金融机构网点仍然偏少，股权投资、风险投资、资产证券化、上市融资还未有突破，金融业态比较少，金融总量偏小。2016年，来宾市存贷款总量分别只占全区总量的2.51%和2.06%，金融供给远远不能满足经济社会发展需求，金融支持城镇化建设力度明显不足。

二是政策性银行对欠发达地区信贷准入门槛高。如农发行总行规定城镇化项目所在区域最新年度本级公共财政预算收入原则上达到10亿元以上，而来宾市县域财政基本上达不到准入条件，建设新型城镇化项目融资难。

2.2.6 中小微企业融资难问题突出

中小微企业融资难的问题一直都没能很好地解决，特别是目前受到宏观经济持续下行影响，广西市场较低迷，企业经营困难，大多中小微企业因盈利水平低甚至亏损、现金流不足、抵押物不足等，融资难问题更为突出。

3 新型城镇化资金需求分析

以人为本是新型城镇化的核心，新型城镇化最根本是让农民工及其随迁家属在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。以农民工市民化成本测算新型城镇化资金需求，具体包括两方面的资金需求：一是农民工市民化对基础设施、公共服务等方面新增投入的资金需求；二是安排农民工就业所需的产业发展的资金需求。这两者加总，然后再加上需要偿还的政府债务，可以大体作为来宾市新型城镇化建设的资金总需求。

农业转移人口市民化成本，从内容来看包括义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本；从分担主体来说，分为政府成本、企业成本、个人成本。成本具体构成见下图：

图1 农业转移人口成本

3.1 政府成本

基础设施成本是指为满足农业转移人口市民化后城市人口快速增长所导致的市政公共设施需求而须投入的财政资金；公共管理成本是农业转移人口市民化后政府为其提供公共事务方面的管理和服务需求而须投入的财政资金；教育成本是农业转移人口随迁子女接受义务教育而由此产生的新增政府在教育方面须投入的财政资金；社保成本是农业转移人口市民化后政府为其提供社保而须投入的财政资金；就业服务成本是农业转移人口在市民化过程中，政府为其提供就业服务管理而须投入的财政资金；保障性住房保障成本是政府农业转移人口落户城市的住房需求而须投入的财政资金。

3.2 企业成本

就业服务成本是企业为提高农业转移人口市民化的工作能力与技能而发生的费用；社保是企业为其提供社保而必需的费用。

3.3 个人成本

即农业转移人口市民化后，自身承担消费性支出、社保等。

4 完善新型城镇化建设投融资建议

4.1 拓宽融资渠道

4.1.1 加大资本市场融资

（1）积极推动企业上市和场外市场挂牌交易融资。

大力推进企业上市融资，重点加强对新型城镇化建设相关国有融资平台公司和重点企业的上市培育工作。做好扶优扶强工作，对具有自主创新能力、成长性较高、社会经济效益较高、条件较成熟的企业优先重点支持其上市融资。对照新三板和广西北部湾产权交易所、广西联合产权交易所等地方区域性股权交易市场企业挂牌标准，制定科学合理的培育计划，有序推进企业挂牌工作。

（2）加强债券融资。

债券是政府、金融机构、工商企业等机构直接向社会借债筹措资金时，向投资者发行，承诺按一定利率支付利息并按约定条件偿还本金的债权债务凭证。按主体分为政府债券、金融债券、公司（企业）债券。债券融资属于直接融资，比较金融机构的融资，具有时间更长、成本更低等优点，在城镇化建设中，具有一定的优势，可以加强债券融资。

（3）鼓励发展投资基金。

根据发展需要，可依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、产业（股权）投资基金等各类基金，鼓励金融机构以及信托基金、社会保障基金、保险资金等通过认购基金份额等方式有效参与。

（4）拓展存量城市资产资本化融资渠道。

这是以城市拥有的各种有形和无形资产及闲置的存量资产，通过流动、组合、租赁、转让等多种资本经营方式进行优化配置和有效运作，转化为可以增值的活化资本，使其保值、增值和盈利，形成城市化建设再投资的循环资本，从而强化城镇化建设的造血功能。

4.1.2 鼓励社会资本参与新型城镇化建设

城市基础设施项目具有资金需求量大、需要资金支持周期长等特点，其更适用于政府与社会资本合作的PPP项目建设方式，推广PPP模式，是城市基础设施和公共服务供给方式的重大变革，更是政府投融资体制改革的突破，有利于释放市场活力。提高公共服务的供给质量和效益，政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种利益共享、风险共担及长期合作关系。政府通过特许经营权、融资租赁、合理定价、财政补贴等公开透明方式，整合政府和社会资本各自优势，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步内在动力结合起来，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道和运营机制，鼓励、引导和吸引社会资本在交通、环保、医疗、养老等领域通过BBO、BBO、BTO、BOT、BOO等形式，参与新型城镇化项目建设。推广PPP模式要放宽准入条件，健全价格调整机制、政府补贴机制、监管机制，以推动政府与社会资本在更大范围、以更多样化方式进行合作，广泛吸引社会资本参与城镇基础设施建设与运营。

4.1.3 扩大金融机构融资

要建立促进新型城镇化发展的政银企长效合作机制，搭建政银企沟通交流平台，以充分发挥政策性金融、开发银行性金融的先导作用对新型城镇化建设的资金支持，加大对城镇化建设重点项目的中长期、低成本信贷投放力度，加强资金来源创新、模式创新、信贷体制创新、金融产品和服务创新，更好地服务城镇化建设；开发创新专业化、个性化、灵活多样的新型城镇化系列信贷产品；探索开展收费权、特许经营权等担保创新类贷款业务，探索利用项目预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。

4.1.4 健全担保机制

建立健全各级政府出资为主的融资性担保机构，鼓励推动公私资本入股担保公司；推动建立融资性担保机构的风险分担机制，鼓励担保公司通过再担保、联合担保及保险相结合方式；拓宽知识产权质押贷款范围，鼓励开展收费权、排污权、购买服务协议预期收益、特许经营权质押贷款等等创新担保贷款业务，允许利用相关收益作为还款来源，探索利用工程发电、供水、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。

4.1.5 积极争取社保基金投资

社保基金主要是指养老基金，其是一种规模较大的资金来源渠道，社保基金的投资会对社会资金产生带动效应，有利于吸引民间资本进入民生领域和基础设施领域。养老基金与公共基础设施都具有政策性、规模性、长期性、安全性，养老基金可在基础设施领域投资。

4.1.6 探索开展资产证券化融资

加强金融机构协调配合，用好各类国际资金，为广西新型城镇化提供更多的融资支持，如国外长期贷款融资、国际证券融资。

4.2 完善新型城镇化建设的投融资环境

4.2.1 深化投融资体制改革

在坚持完善市场经济体制的要求，全面贯彻落实国务院关于投融资体制改革要求，构建符合广西区情和新型城镇化建设要求的政府功能与市场作用有机结合，投资主体和融资格局多元化发展，市场环境公平有序，投资综合效益大幅提高的新型投融资体制。

4.2.2 完善金融基础设施

不断完善城乡金融机构网点布局，持续增加金融机构服务网点，大力推广非现金支付工具，实现金融现代支付工具全覆盖，提高农民的银行卡持有量，引导和带动农民用卡、刷卡，为农民提供更多的基础支付服务。

4.2.3 财政资金监督检查与绩效考评机制

综合运用各种手段加强对财政资金的监督检查，加强财政资金使用情况的审计工作，确立财政资金的绩效考评制度。

4.3 打造有活力的融资平台

融资平台对广西城镇建设的发展发挥资金供给方面的基础性功能，起到重要支撑作用。融资平台的转型关系到投融资体制改革的成败，也关系到地方国有资本和城市资源的利用和经营效益，在新时期融资平台的发展转型中迫切需要与这两大改革任务同步推进。在全面深化国企改革的新形势下，加快推进地方融资平台转型发展，地方融资平台应结合自身优势，可通过推进集团公司改造，实施优化布局和投融资结构、整合资源、完善经营监督机制、探索建立市场化选人用人机制、建立健全激励约束机制等等改革措施，提升企业管理水平和运营效率，不断实现做强、做优、做大，打造有活力的融资平台。

4.4 加快供销合作社建设，积极探索农村合作金融模式创新

农村金融是活跃农村经济、解决“三农”发展瓶颈的关键因素。2015年中共中央、国务院《关于深化供销合作社综合改革的决定》对供销合作社稳步开展农村合作金融服务提出了要求。广西供销合作社应借鉴其他地方供销合作社的做法，积极开展新型农村合作金融服务。如山东省在供销合作社内部开展“花生银行”“粮食银行”等农业产业链金融服务；浙江省依托基层供销合作社覆盖农村的经营网络，搭建平台引入社会金融机构；陕西省则探索出“政府（扶贫办）+供销社（供销集团）+金融（保险）+企业（合作社）+农户（贫困户）”的现代农业产业精准脱贫模式。

4.5 建立健全地方政府性债务风险预警处理程序

以地方政府性债务风险管理政策与目标为依据，利用科学技术手段，收集各类与债务风险相关的政府经济活动数据，有针对性地对地方政府性债务风险进行监测、识别和评估，发出不同程度的风险预警信号，在保证所采集风险信号及时准确转达的基础上，将信号进行数据归纳处理，与风险安全值进行比较，做出不同控制行为的决策，将各种可能风险或将发生的风险损失降到最低程度。 建立规范的债务风险预警机制，构建全面的风险预警指标体系，地方政府性债务风险预警处理程序，完善制约机制，加强债务偿还管理。