国有企业外派专职监事制度改革研究

●汤瑞丰

引言

根据全面深化改革的要求，2018年中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，其中涉及优化审计署职责的内容。要求改革审计管理体制，保障依法独立行使审计监督权，为整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能，将国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，相应对派出审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体系，不再设立国有重点大型企业监事会。因此，随着中央和地方机构改革的完成，涉及国企国资改革内容的监事会改革也顺利完成，其中国有企业不再设立国有重点大型企业监事会的总体安排，必然对国资委职能定位改革和国有重点大型企业治理机制产生较大的现实影响。

但是，从法律角度上来看，结合公司法和国有资产管理相关法律法规要求，一方面，国企领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会职责并归审计署后，并不一定意味着由审计署称为履行出资人职责的机构。另一方面，不再设立国有重点大型企业监事会，并不一定意味着国有重点大型企业在内部公司治理上，不需设立“内部监事会”开展相应的监督管理。

一、文献综述

对于国有企业专职监事制度的研究主要从国内外比较、管理机制和法律几个角度出发。其中，高明华认为我国目前的外派监事会制度应明确政府授权，着力对国有资产运营的正当性和合规性进行监督；聘请相关领域专家作为公众代表，提高监督的中立性；明晰监事会权责，大幅提升对监督失职的问责力度和对监督成效高的监事的激励力度；健全外部市场体系尤其是经理人市场，强化国企代理人的市场评价机制和自我约束机制，与既有监事会监督机制形成有效补充；在监事会内部设置业务合规性监督、财务合规性监督、党纪合规性监督和公共利益监督等专业化机构，形成监督合力；将监督对象的违规率及其所在企业的长期绩效作为监督有效性的主要评价标准。蒋大兴认为国有重点大型企业不设立监事会，主要是指其不设立外派监事会，并不影响其依照法律设立内部监事会进行国资监管职能调整，国资委作为履行出资人职责的机构，其内设机构的调整，应考虑其履职效率，并遵循有助于提升规制效率、避免职能交叉等原则。赵大伟认为须由非专业监督向专业监督转变，实现财务监督和自我组织的专业化；须由回顾式监督向展望式监督转变，通过增设董事会报告义务增加监事会的监督信息供给，通过增设公司重大事项同意保留权强化监事会对公司经营决策的影响力，通过增设监事会的风险控制监督义务使监事会与董事会共同防范公司经营风险；须由对立式监督向合作式监督转变，在充分尊重董事会对公司经营管理独立领导权的基础上，通过增设监事会的协商权实现监事会与董事会之间的良性互动，通过明确监事会与董事会的连带责任增强监事履行监督职责的敏感性，从而彻底扭转我国公司监事会监督无力的局面。

上述文献均对专职监事履职和改革的内容进行了相应的论述，对持续深化专职监事制度的改革方向提供了重要的基础。

二、专职监事会制度沿革和改革方向

在2000年以前，根据国有企业财务监督管理相关法规的要求，国有企业外派监事会的组成基本由诸如财政部门和国资部门等外部行政部门派员组成，其主要职能是负责财务监督、人事任免和奖惩监督等方面。而2000年出台的《国有企业监事会暂行条例》进一步对外部行政部门派出监事会成员及其履职职责的内容进行了细化和强化。进一步明确国有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。由国有企业监事会管理机构提出国务院派出监事会的企业建议名单，再报国务院决定。这种行政性较强的监事会产生和监督的方式一直得到延续，而且其监督内容均以行政资源作后盾，以财务监督为中心，基本没有体现出市场机制导向下的法人治理理念。

基于上述分析，应明确外派专职监事会改革的基本走向。首先应明确机构改革中提到的撤销外派监事会是指国有企业不再设立由政府或国资委派出的外派监事会，但并不意味着国有企业不依照法律规定设立内部监事会，履行国资监管职能，这种制度性安排为国有企业在《公司法》指导下，通过市场化的法人治理机制设立内部监事会创造了有利的条件。改革前的外派监事会由于其行政性较强的特点决定了其监督管理相对独立，但同时也凸显了其过于行政化、更少关注企业战略发展和企业经营中的重大问题，特别是在事前、事中等重要的监督管理环节中发挥的作用相对较弱。因此，在这轮机构改革后，各级国资委必然面临着如何深化改革，进一步有效发挥出资人监督管理职能的问题。结合建设中国特色社会主义市场经济和全面深化改革的总体要求下，应确定外派监事会改革的基本原则，并根据基本原则开展相应的外派监事会改革。

三、专职监事会改革的原则

专职监事会的深入改革必须遵循市场化导向的法人治理理念，充分发挥股东赋予的监督管理职责，开展日常监督管理，有效发挥其监管职能，切实做到为国有资产保值增值和依法合规履行相应的监督责任。因此应按照以下原则推进外派专职监事会的改革：

1.以市场导向下的法人治理理念为原则。市场导向下的法人治理理念是指以公司法和公司章程为基本依据推进国有企业专职监事会改革。这既符合中国特色社会主义市场经济发展的市场化导向的要求，也从现代企业制度建设方面要求国有企业逐步规范法人治理机制的完善和治理水平的提升。

2.以充分发挥监督管理的独立性为原则。监督管理的独立性是指外派专职监事会依照公司法和公司章程开展工作，体现由出资人、实际控制人或股东派出、为其负责，依其监管要求独立开展监督管理。这种独立性必须得到强有力的保障，这是外派专职监事会有效开展监督管理的基础。

3.以监督管理的可行性为原则。可行性是指在基于市场化导向下的现代法人治理改革中，从外派专职监事会职能改革中涉及的机构设置、职能定位、人员派出、依法依规履职、评价和考核等角度来看，都应具备可行性，都能够在中央和地方国有企业中进行推行。

四、专职监事会改革的建议

对国有企业而言，撤销外派监事会，并不代表取消国有企业的监事会设置，只是表明国有企业要在市场化导向下进行公司治理的优化和调整。从外派专职监事会派出的角度来看，其改革应根据国有企业的管理层级和市场化程度的不同而推行不同的改革方式。

（一）监事会成员的外部化

从外派专职监事会开展监督管理三个基本原则来看，对于国有企业集团公司总部和市场化程度较高国有控制的上市公司而言，一般采用专职监事外部化的方式进行相应的改革较为妥当。第一，内部监事会的外部化，是指作为国有企业法定组成部门的监事会，其内部的监事会成员除去法定的职工监事外，主要成员应由外部人员组成，以保持监事会开展工作的独立性。第二，内部监事会工作职业化。内部监事工作职业化是在市场化程度较高的国有及其控制企业中，可以聘请外部专业化程度较高的专业人士作为监事会成员，开展专业化的监督管理。第三，日常监督常态化。针对监事会重年度报告，轻日常监督检查和专项报告的现实情况，应着重把监督检查的关口前移，从事后监督逐渐转变为事前和事中监督，切实保障对国有资产的保值和增值的监督管理成效。

（二）职监事会成员的内部化

对于国有企业集团二级管理企业及其以下层面，一般采用专职监事内部化的方式进行相应的改革较为妥当。第一，从集团二级管理企业及其以下层面来看，依据公司法对于设立监事会的规定，是让国有企业监事会监督管理真正回到了现代法人治理机制的轨道上来，由二级及以下层级公司设立监事会，由公司股东方按照公司章程的约定派出外派专职监事成员，对股东负责，依法独立地开展监事会监督管理。第二，内部监事会专业化。内部监事会专业化是指应培养比较了解经营、投资、财务和企业管理的高层次高级专业人才队伍，开展监事会的监督管理。第三，日常监督常态化。同样地，针对监事会之前重年度报告，轻日常监督检查和专项报告的现实情况，应着重把监督检查的关口前移，从事后监督逐渐转变为事前和事中监督，切实保障对国有资产的保值和增值的监督管理成效。

（三）国有企业专职监事监督管理的内容

根据公司法第五十三条对监事会职权的相关规定，从目前的专职监事会开展工作的实际情况中看，其主要从财务监督检查、违规或违法监督检查和经营异常事项监督检查等几个方面开展工作。但是这些基本职权对于如何直接体现出资人、实际控制人或股东对企业全面监督管理的要求，深入建立科学合理的现代法人治理机制和体系是远远不够的。还需要从树立市场化导向的现代法人治理理念入手，思考如何进一步深化国有企业的法人治理体系的改革。

1.从国有企业董事会和监事会的职能定位看。董事会和监事会都是出资人、实际控制人或股东派出的对企业进行管理的机构，都是对出资人、实际控制人或股东负责。但是它们的分工是不同的，董事会主要负责落实股东方的意志，对企业行使领导和决策的职权，而监事会应主要负责监督董事会和经营层是否按股东方的意志落实对国有企业的管理。从这个角度来说，公司法第五十三条对于监事会职权的规定内容是远不满足于现实的管理需要的，有必要进行修改和完善。

2.结合构建现代企业法人治理体系的角度看。在下一步的改革中，可以采取修改完善公司法或者涉及中央、地方国有企业管理的法规，进一步明确监事会除了履行现行的财务监督检查、违规或违法监督检查和经营异常事项监督检查等职权外，还应履行对董事会和经营层在日常的经营管理中落实股东方意志和战略发展、年度重点经营任务、重大项目实施推进、重大风险事项等方面的监督检查职权内容，逐步充实监事会的管理职权，构建起有效有力监事会监督体系。

3.在机构改革方案出台以后，国有重点大型企业监事会职能归并到审计署，国有重点大型企业不再设立监事会。外部监事会取消主要是让外部财务监督职能划归审计署，不意味着国企的监督职能全部回归审计署。而是行政职权分离后的市场化导向改革，即监事会从外设转化为内设，内设后的专职监事内派和专职监事外派具有较大的职能发挥的空间。

综上所述，中央和国家机关机构改革方案中提出的国有重点大型企业不再设立监事会，应从三个层面进行理解和推动专职监事制度改革。一是在制度逻辑上仅应理解为不再设立外派性质的监事会；二是并不意味着国有重点大型企业不设立监事会；三是并不意味着中央和地方国有企业不按照公司法的要求对于二级及其以下层级的企业实施有效的专职监事会管理。四是应以现代法人治理理念推动专职监事不断完善和提升对董事会和经营层的日常监督管理，特别是要不断充实对国有企业战略发展、年度重点经营任务、重大项目实施推进、重大风险事项等方面的监督检查职权，凸显专职监事监督管理的成效。

五、结论

中央和地方机构改革方案中关于不再设立国有重点大型企业监事会的规定，引发了国资国企监督管理权力的分配和国有企业法人治理结构改革的探讨。改革提出的撤销外派监事会，并不代表取消国有企业的监事会设置，只是表明国有企业要在市场化导向下进行公司治理的优化和调整，国有企业仍然按照公司法规定设立监事会，只是监事会成员的派出需要根据国有企业的管理层级和市场化程度的不同而推行不同的改革方式。

从建立现代企业法人治理体系出发，应从市场导向下的法人治理理念原则、充分发挥监督管理的独立性原则、监督管理的可行性原则等三个原则出发对专职监事制度进行改革和完善。这种改革方向是符合中国特色社会主义市场经济发展的市场化导向的要求的，为国有企业逐步规范的现代法人治理体系提供了指导。从改革内容上看，根据国有企业的市场化程度和管理层级关系，国有企业集团公司总部和市场化程度较高国有控制的上市公司可以推行专职监事会成员的外部化改革进行有效的监督管理；国有企业集团二级管理企业及其以下层面企业可以推行专职监事会成员的内部化改革进行有效的监督管理。

此外，为构建现代企业制度管理体系，紧密结合国有企业经营管理，进一步充实和有效发挥监事会监督管理职权。在下一步的专职监事制度改革中，在持续履行现行的财务、违规、违法、经营异常等监督检查职权外，应进一步明确监事会还应履行对董事会和经营层在日常的经营管理中落实股东方意志和战略发展、年度重点经营任务、重大项目实施推进、重大风险事项等方面的监督检查职权内容，逐步充实监事会的管理职权，构建起有效有力监事会监督体系。