自然保护区“封闭式”保护合理性研究*——西双版纳亚洲象肇事事件反思

刘金龙，徐拓远，则得

(1.中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872；2.云南省西双版纳自治州国家级自然保护区勐养管护所 关坪管护站，云南 景洪 666106)

2013年，党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出建立国家公园体制。2015年初，中国出台《建立国家公园体制试点方案》，同年6月，中国启动为期3年的国家公园试点方案，共选取青海三江源、东北虎豹等在内的9个试点区。2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅《建立国家公园体制总体方案》正式公布，标志着中国国家公园建设进入全面推进阶段。在范围选定上，自然保护区作为中国发展最早、保护成效最佳的保护地体系，各试点均采取以保护区为核心、辅以周围保护地的方式。可见，自然保护区的发展模式将直接影响中国国家公园的建设，因此，对自然保护区治理模式的探讨颇具必要性。围绕自然保护区治理模式的研究，大致可分为治理主体与治理环节两类，如将中国自然保护区治理主体分为政府控制型、政府授权型、联合治理型、私人治理型与社区居民自治型5类[1]。治理环节研究中，更多学者关注治理环节所出现的不合理性，如保护区经费不足[2]、立法体系不健全[3-4]、保护区与社区关系复杂[5-7]、管护技术落后[8]等。中国保护区日常管理中的利益相关者的利益复杂性，导致部门协调效率低下[9]。不仅如此，社区参与度不够，也将是保护区的一大障碍[10]。也有学者从工作能力角度建议提高中国保护区工作人员整体素质[11]。总体而言，基于保护区的治理模式研究涉及面广，且研究程度不深入，几乎没有学者关注到中国自然保护区现“封闭式”保护模式的运行与效果，仅仅是就这一概念进行了简要的解释[12]。为弥补这一研究领域不足，研究通过梳理相关政策文件，挖掘中国自然保护区“封闭式”保护模式的具体展现形式，并最终选取了西双版纳自然保护区为个案，寻找中国保护区保护模式的突破口。

1 “封闭式”保护模式演进逻辑

“封闭式”保护模式，顾名思义，即对保护对象严防死守，禁止一切开发利用行为，是中国自然保护区现行的保护方式。然而，中国“封闭式”保护思想先后经历了禁伐与禁猎阶段、禁止生产生活阶段、无人区阶段，且这些转变并非一朝一夕，深受新中国成立后时代背景与自然资源骤减的氤氲。

1.1 禁伐与禁猎阶段

在新中国成立之初，由于中国将战后恢复国民经济当作第一要务，对木材需求量巨大，以国有森工局、国营林场为代表的单位和个人在各地林区采伐了大量天然林，为经济发展作出巨大贡献，但却使中国各地区天然林近乎消失、灭绝。意识到问题的严重性，1956年6月，在全国人大一届三次会议上，国务院正式批复《请政府在全国各省(区)划定天然林禁伐区，保护自然植被以供科学研究的需要》这一提案，同年十月，原林业部下发《关于天然林禁伐区(自然保护区)划定草案》(以下简称《禁伐草案》)，《禁伐草案》以“研究自然科学建立试验基地”为核心目标，建立禁伐区(自然保护区)、禁猎禁伐区和自然植被保护区，并规定“原始和次生天然林禁伐区应禁止一切采伐”，这是中国“封闭式”保护模式的开端，同年，第一个自然保护区——广东鼎湖山正式建成，从此打破了中国自然保护区事业基础为零的僵局。1963年5月，国务院颁布的《森林保护条例》第十三条规定，“禁猎区的森林和林木只允许抚育采伐、卫生采伐和更新采伐，禁止进行主伐”；第十四条规定，“国家规定的自然保护区的森林禁止任何性质的采伐”。总体而言，以上法律条例虽未完全成熟，但在保护区地区已经对狩猎、砍伐等开发利用行为产生限制，对中国早期保护区的成立与自然资源保护起到了一定的作用。可不久以后，便遇上十年动乱期，在一定程度上对中国保护区事业造成了打击。

1.2 禁止从事生产生活阶段

20世纪80至90年代，自然资源和生态环境恶化趋势明显，保护环境迫在眉睫，中国环境保护正式进入“抢救式”保护时期。1982年8月，国务院颁发《中华人民共和国海洋环境保护法》，1984年9月，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国森林法》，1985年，全国人民代表大会通过《中华人民共和国草原法》以及之后的《中华人民共和国水法》《中华人民共和国野生动物保护法》等，以上立法都提出在各种生态系统间建立保护区的必要性。截止到20世纪末，保护区数量由之前45个增至1757个，面积也由原来171.555万hm2增至1.330亿hm2[13]。

在此期间，与此紧密相关的涉及自然保护区事业建设及其立法如雨后春笋般相继涌现。1989年12月，全国人民代表大会通过《中华人民共和国环境保护法》，多条内容均涉及自然资源保护和自然保护区的环境问题，1985年，根据《中华人民共和国森林法》第二十条，国务院发布《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》(以下简称《办法》)，指出自然保护区分为核心区、实验区。核心区主要职能为观测研究；实验区的职能为科学实验、教学实习、参观考察和驯化培育珍稀动植物等。《办法》第七条规定，“基于当地经济建设和群众生产生活的需要，要尽可能避开群众的土地、山林”，第十四条还规定，“自然保护区内的居民，要遵守自然保护区的相关规定，在不破坏自然资源的前提下，从事种植、养殖业”。这一时期，中国保护区虽尚未完全禁止核心区人员出入，且实验区功能也存在一定弹性，但是采取逐步隔离原住民而实现荒野化方式的保护手段已经初见雏形。可以说，这进一步加剧了对保护区开发利用模式的限制，折射出中国“封闭式”保护模式的必然趋势。

1.3 打造无人区阶段

1994年，国务院颁布并实施《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)，这项《条例》是中国保护区遵守并将长期遵守的唯一一部行政法规。细数《条例》中出现频率较高的“禁止”二字与严苛标准，可以说基本实现了将中国自然保护区打造成一个个“无人区”的目标，最终落实了中国保护区“封闭式”保护模式。例如，《条例》中第十八条规定，“自然保护区可分为核心区、缓冲区和实验区，其中核心区禁止任何单位和个人进入，未经批准，也不许进入从事科学研究活动；核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动”；第二十六条规定，“禁止在保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒等活动”；第二十八条规定，“禁止在自然保护区的缓冲区开展生产经营活动”。从上述条例中可以看出，受到“人与生物圈”计划分区模式的影响，中国自然保护区采取的是Forster提出的“同心圆”模式，其中核心区完全封闭，缓冲区和实验区除去为科研、教育工作留有一定余地外，其它进入保护区行为，甚至包括原有以地区自然资源为依托的传统原住民生活生产都已完全从这块区域内剔除。

此外，中国自然保护区采取综合管理与分部门管理相结合的管理体制，各自然保护区由地方不同级别保护区管理局主管，并受到林业部门、水利部门、环境部门的监督。根据《条例》第八条规定，除“国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理”外，“林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内均有相关义务，并承担相应责任”，也就是说，中国自然保护区在遵循《条例》规定的同时，也受制于《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等一系列相关法律。中国自然保护区管理模式采取的这种多部门协调的管理方式，尽管存在“政出多门，效率低下”的缺陷，但从治理成效来看，各部门得以实现相互配合与监督，工作质量得到保证。《条例》也对违反规定的单位和个人所承担的法律责任作出明确规定，例如，第四十一条规定，“自然保护区管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，高额犯罪成本无疑会提高各级主管部门的责任感，犯罪率也会因此得到控制。因此，中国保护区这种“封闭式”保护模式取得了巨大成就，截止到2013年，全国共建立各种类型、不同级别保护区总计2538个，面积达1.463亿hm2，陆地保护区面积占国土面积的14.77%[14]。保护区的建立为中国生态环境和物种多样性改善做出巨大贡献。

此后，中国保护区又陆续出台相关立法。1995年，国家科委批准由国家海洋局公布实施《海洋自然保护区管理办法》，1997年，农业部下发《水生动植物自然保护区管理办法》，同年，原国家环保局、国家计委共同引发《中国自然保护区发展规划纲要》，要求各地分别组织各保护区发展规划纲要，并将其纳入国民经济和社会发展计划。1999年，国家院办公厅下发《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》。此外，国家还先后出台一些关于野生动物的法律，如1982年4月，国务院颁布《严格保护珍贵稀有野生动物的通令》，1987年9月，国务院向各部门发出关于《坚决制止乱捕滥猎和倒卖走私珍稀野生动物的通知》等。可以说，以上立法和条例均对中国自然保护区的“封闭式”保护模式起到保障或促进作用。总体而言，中国自然保护区相关的环境保护法律体系骤然加剧，它们相互完善彼此互补，各项条例中对自然保护区保护的规定逐步严苛，诸如“禁止”“杜绝”“严惩”等词语出现的频率快速增加。限制活动与方式的加强展现出中国对环境保护事业的坚决态度。

2 “封闭式”保护模式在西双版纳

“封闭式”保护模式对中国保护区事业的建立与发展产生了深远的影响。这一模式在云南省西双版纳国家级自然保护区更为明显，使得西双版纳保护区生态系统、野生动植物保护等工作取得卓越成就，这一成就尤为体现在野生亚洲象保护上，亚洲象种群数量快速提升。但是，任何政策都有其两面性，由于亚洲象生存空间岛屿化，频繁出现野生亚洲象肇事伤人事件。因此，在阐述西双版纳保护区“封闭式”保护模式的基础上，对野生亚洲象肇事原因进行了分析。

2.1 保护区概况

云南省保护区事业起步较早。西双版纳地区正是云南省所建立的首批保护区。中国于1956年组建第一批保护区后，云南省于1958年分别在西双版纳小勐养、勐仑、勐腊、大勐龙4处成立以保护热带综合生态系统为目的的自然保护区，面积共计5.72万hm2。1980年，云南省政府重新勘查调整了自然保护区范围，撤销了大勐龙自然保护区，在保留扩大已有自然保护区(勐养、勐仑、勐腊)的基础上，增加尚勇、曼稿两片地区为自然保护区。1981年，云南省政府把勐养、勐仑、勐腊、尚勇、曼稿5片保护区调整为一个保护区，统一命名为西双版纳自然保护区，1986年，国务院批准其为国家级自然保护区，总面积24.251万hm2，占西双版纳州总面积的12.68%，其中核心区面积10.742 hm2，缓冲区面积7.260万hm2，试验区面积6.248 hm2。此外，2005年3月国家林业局批复《西双版纳国家级自然保护区总体规划(2005—2015)》，为各保护区间增设生物廊道，面积共计8.559万hm2。西双版纳州人民政府2010年3月批准《西双版纳布龙州级自然保护区总体规划》，规划面积3.533万hm2，自然保护区管理局实际直接和间接管理面积达36.330万hm2。西双版纳保护区内分布有热带雨林、热带季雨林等8个天然植被型，国家重点保护植物31种、国家重点保护野生动物114种，其中尤以望天树、桫椤、野生亚洲象等最为著名。

2.2 “封闭式”保护模式——保护区与居民区相隔离

依照《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国自然保护区管理条例》等一系列法律法规，西双版纳自治州保护区采取“封闭式”保护模式，将保护区与原住民隔离开来。保护区由保护区管理局管理，该单位为州人民政府直属，行政上受西双版纳人民政府领导，业务上受云南省林业厅指导。1992年7月，云南省西双版纳傣族自治州颁布《西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》，该条例第十一条对原定居于自然保护区的村寨群众作了明确安置规定，要求位于核心区的有计划地组织搬迁，并由当地人民政府妥善安置。位于实验区的需严格遵守自然保护区的有关规定，在划定的生产经营范围内从事种植业、养殖业和加工业等活动，接受管理部门的指导和监督。并在此基础上对人员流入进行了严格管控，第十六条规定严格把控自然保护区以外的人员迁入现象，对违反规定的主体予以遣返原籍处理。1997年12月，云南省第八届人民代表大会常务委员会根据国家相关立法制定并通过《云南省自然保护区条例》，第十四条在中国核心区保护相关规定的基础上，增加了“核心区内原有居民由自然保护区所在地的县级以上人民政府有计划地逐步迁出并予以妥善安置”，真正落实了云南省保护区封闭式管理模式。据统计，西双版纳自然保护区在建设过程中，从勐养子保护区共从核心区迁出村寨8个，14户925人，从勐腊和尚勇子保护区核心区搬迁12个村寨230户1349人。其中，勐养子保护区核心区的树林寨、勐腊子保护区南坪村是亚洲象活动频繁的区域，20世纪90年代均搬迁至保护区外缘地带。此外，村寨中与保护区相邻的生产生活区大部分建立了隔离带，以确保保护区动植物资源不被破坏。

此外，云南省政府还相继颁布《云南省森林野生动物类型自然保护区管理细则》《云南省实施森林法及其实施细则的若干规定》《云南省林地管理办法》，西双版纳州政府也出台了《西双版纳自治州澜沧江保护条例》《西双版纳自治州森林资源保护条例》《西双版纳自治州野生动物保护条例》《关于在全州长期禁猎、收缴猎枪和制止毁林开垦的通告》，均对保护区管理起到了一定的促进作用。据最新遥感资料显示，保护区内森林覆盖率已增加到95.7%，苏铁、桫椤、鸡毛松、树蕨等古热带植物活化石已成为植物群落的主要成分。野生亚洲象数量呈现增长态势，但随着亚洲象数量的增多，亚洲象肇事事件也在迅速加剧，成为西双版纳保护区日常管理的最大难题。

2.3 野生亚洲象肇事事实与成因

西双版纳保护区的建立使该地区自然生态系统得到较好的改善，尤其是野生亚洲象保护事业取得一定成就。野生亚洲象数量已从20世纪80年代的179头发展到如今的250余头，主要分布于西双版纳国家级自然保护区的勐养、勐腊和尚勇3个子保护区内。西双版纳地区人民在欣喜于既有成绩的同时又承受着“甜蜜的负担”，那就是野生亚洲象在该地区频繁肇事。根据西双版纳国家级自然保护区管理局的统计，1991—2004年期间，西双版纳亚洲象共损毁粮食4.453万t、甘蔗6.000万t、橡胶228.000万t，折合成经济损失达14 963亿元；1991—2008年期间，在西双版纳州内亚洲象攻击人数超过140人，造成30余人死亡，上述统计数据数量正在逐年上升。据2016年最新统计数据，保护区关坪管护站附近仅11个村寨内共损伤橡胶树1902棵，咖啡树等经济林1.415万棵，水稻、玉米等农作物31.240 hm2。可以说，亚洲象给周边社区和村民的人身和财产均带来了巨大威胁，周边百姓可谓闻象色变。

是什么原因养成亚洲象的肇事习性呢？研究发现，西双版纳亚洲象肇事并非自古有之，而是20世纪90年代以后才逐步形成。20世纪70年代以前，野象栖息于丛林深处，不会主动侵犯人与村庄。在20世纪70年代与90年代之间，尽管中国此时采取“抢救式”保护模式，但仍旧对野生象的安全与生活空间造成了巨大的威胁，一是由于偷猎与“合理”捕杀亚洲象依然难以遏制；二是居住地人口增多。尤其是70年代西双版纳垦区先后接收知青5万余人进行开荒生产建设，西双版纳州十大农场均是在那一时期成立；从1960—1990年，西双版纳人口从30.6万人迅速增至78.8万人，人口的加剧造成了对林地利用的加剧，据统计，1959—1980年期间，全州的有林地面积减少24万hm2，森林覆盖率下降近6%，这对适宜生活在平坦地区的亚洲象来说也是一种威胁；此外，原住民的迁出与当地居民的种植习惯与结构已发生转变，原有该地山区少数民族村落，如哈尼族，以刀耕火种为主、辅以采集的生活方式完全消失，彻底被固定土地种植模式所取代，且种植种类也从以前的粮食作物逐渐转变为种植经济林和水果等经济林作物，减少了以禾本食物为生的亚洲象的食物来源。加之人类活动在保护区周边以及外围的扩张，隔断了亚洲象的生物廊道，大象原本的景洪-勐腊迁徙路线逐步被阻隔，使其生活空间逐步趋于岛屿化，迫使亚洲象走出保护区，但并未发生野生象肇事事件。

20世纪90年代中后期至今，亚洲象开始出没于村寨周边的庄稼和经果林、破坏村庄并袭击人类，肇事事件频繁出现。这是因为尽管中国确定了“封闭式”保护模式，且相关的野生动物保护法律、法规逐步完善，执法力度大大提升，偷猎现象得到有效控制，但是野生象生存空间困境一直未得到有效缓解。加之各项森林法与防火条例对森林防火的高度重视，无火灾式管护方式极大影响了森林中禾本科与藤本植物的有效更替，减少了大象食物的主要来源。不仅如此，保护区周边和外围橡胶与其他经济林木的种植面积仍在持续上涨，1996—2005年间，橡胶总种植面积增长7.1万hm2。但值得注意的是，农民为减少损失，粮食与甘蔗等种植面积连年在保持负增长。

可见，“封闭式”保护模式为西双版纳自然保护区的野生亚洲象保护事业做出了极大的贡献，保证了象群数量的增多。但这种保护方式，并未做到尊重已有的人象相处模式，原住民的迁出以及外围用地的过度扩张，忽视了对大象生存空间承载力的考量，导致保护区周边管理失效，进而加重了野生象生存空间岛屿化，造成了野象与周边社区冲突不断的现象，因此有必要重新审视这种模式的不合理之处。

3 探索“封闭式”保护的突破口

西双版纳自然保护区从建立至今过程艰辛，经历着法律制度缺失、社会变革、社区生产方式与认知巨大转变的困境，承受着高压、高风险工作环境等重重考验。尤其是随着经济的发展与开放程度的加深，外来人口的流入以及原住民的生活、生产方式与观念的转变，不可避免地造成保护区周边种植结构不合理与林地利用规模的扩张，显然这些问题均在保护区管理局控制能力范围之外。由此推至全国，单纯依靠“封闭式”保护模式势必捉襟见肘，因此十分有必要适度调整，寻求具备一定弹性的保护模式。

3.1 以生态系统容量为基准，合理划定保护规模

保护区的建立不只是为了保护某个单物种，而是为了保护整个生物圈。尽管在中国的众多保护区之中，不乏以珍贵物种命名的保护区，但保护的目的是将此物种种群数量维持在一个相对合理的状态，绝对不是让该物种无限繁殖，否则已有生活环境势必不能满足其生存需求，而出现向外围扩张甚至灭绝的局面，这一点从西双版纳亚洲象的例子已经得到。中国自然保护区虽在环境管护方面取得巨大成就，但在科研层面，缺乏对保护区内本底资源的清查，或正处于起步时期，缺少一手数据作为指导。大部分保护区的工作方式就是根据各项法律规章，以被动方式完成工作目标，缺少对保护区的自我认知与长远规划。可见，十分有必要加强本底调查工作和生态系统各项物种环境承载量测算，做到科学、合理保护。

3.2 尊重社区传统利用方式，构建人与生态系统共生关系

中国“封闭式”保护模式之中，最为重大的一项举措就是将保护区内居民的迁出，许多其他地区均采纳这一举措。该方法在缓解保护区内植被恢复起到了举足轻重的作用。但是，在盲目追求构建“无人区”模式的过程中，很多地区忽视了该地区原住民的生产生活方式已经与周边生态系统融为一体。在西双版纳，依山而居的布朗族、哈尼族群落“刀耕火种”的轮歇式土地利用方式，加速和本科植物更替，为亚洲象提供了食物来源；在云南香格里拉地区，牧民定期轮牧，促进牧草更替，牦牛粪便成为了牧草最好的养料。可见，千百年来，智慧的人民并不仅仅在毫无保留的攫取，在许多地区，原住民已经探索出合理的利用方式。强制分割这种共生关系必然会对生态系统较为脆弱的地区造成较为严重的打击，其中日本朱鹮的例子最为著名，朱鹮是日本神鸟，曾栖息于日本关东、东北、北海道、大陆的广大地区，生活于农田稻稷之间，以食小鱼虾、泥鳅、蛤蟆、田螺等为生，从二战结束到20世纪60至70年代，日本政府片面追求经济高增长，漠视生态与环保，使得农田及周边生态严重恶化，生存的水生生物显著减少，为保护朱鹮，日本政府决定进行人工饲养，忽视了其与人类的共生关系，进而造成了朱鹮在日本的灭绝。因此，十分有必要考虑人与生态系统的整体性，不能盲目隔离。

3.3 还原真实完整的自然生态系统

中国自然保护区的原真性和完整性工作均做的十分欠缺。在原真性方面应尊重生态系统演替的客观规律，适度接受自然灾害与自然现象，然而在中国的自然保护区之中，不惜一切代价做到零火情是各保护区的政绩之所在，防火工作俨然成各大保护区的核心工作。在西双版纳，尽管该地热带雨林气候下植被恢复能力强大，且防火工作压力较小，但该保护区仍然杜绝各种以拓宽大象生存空间为目的的适度烧荒行为，使得保护区管理局不得不在保护区周边建立大象食物基地，俗称“大象餐厅”，这种模式多少会给人一种动物园的感觉，今后很有可能改变亚洲象的生活习性。

完整性是原真性的基础，在早期中国保护区的划定时期，就完全忽视了整个生态系统的完整性，而是仅仅划定了部分生态植被较为丰富的地区，如在武夷山脉所包括的风景名胜区、福建武夷山国家级自然保护区与江西武夷山国家级自然保护区均是同一系统，但出于旅游开发需要、行政区划的限制，采取了不同的管理模式，人为地切断了其原有的完整性。而且，中国人口众多，在现有中国“封闭式”保护模式的驱逐之下，社区居民大部分集聚于保护区周边，保护区因此被牢牢包围，在这种情境下势必会形成破坏生物廊道与侵蚀生态系统的局面，机械地将社区剥离于保护区之外，并不能在实质上解决人类对保护区的侵蚀。因此，十分有必要建立保护区周边的疏解机制，建立良性共生关系，并恢复原本生物廊道，只有通过这种方式，才能做到保证生态系统的完整性。

4 小结

通过梳理相关政策文件，挖掘中国自然保护区“封闭式”保护模式的具体展现形式，将中国“封闭式”保护思想分为禁伐与禁猎阶段、禁止生产生活阶段、无人区阶段3个阶段。通过引入对西双版纳亚洲象保护案例的思考，以检验中国“封闭式”保护模式的效果。“封闭式”保护模式为云南省西双版纳国家级自然保护区做出了巨大贡献，使得西双版纳保护区生态系统、野生动植物保护等工作取得卓越成就，在野生亚洲象保护上体现尤为明细，亚洲象种群数量快速提升。但是，任何政策都有其两面性，由于人类活动在保护区周边以及外围的扩张，隔断了亚洲象的生物廊道，大象原本的景洪-勐腊迁徙路线逐步被阻隔，使其生活空间逐步趋于岛屿化，迫使亚洲象走出保护区，为野生象肇事埋下伏笔。此外，各项森林法与防火条例对森林防火的高度重视，无火灾式管护方式极大影响了该地森林中禾本科与藤本植物的有效更替，阻断了大象食物的主要来源，是野生象肇事的直接原因。因此，十分有必要探索“封闭式”保护的突破口：⑴以生态系统容量为基准，合理划定保护规模；⑵尊重社区传统利用方式，构建人与生态系统共生关系；⑶还原真实完整的自然生态系统。