第三个十年，西部如何再开发

文/《经济》杂志、经济网记者 张军红

在进入第三个十年的节点上，西部被委以新的重任。

5月17日，《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》正式发布，并提出到2020年西部地区生态环境、营商环境、开放环境、创新环境明显改善，与全国一道全面建成小康社会；到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当。

自2000年西部大开发战略实施以来，西部经济发生了翻天覆地的变化：地区生产总值从1999年的1.5万亿元，增长到2019年的20.5万亿元，占全国比重达20.8%，提高了约3.8个百分点；地区生产总值年均增长10.9%，高于全国平均水平。“西部大开发进入3.0阶段，在疫情冲击、中美关系复杂化的背景下，再提西部大开发其实是一个新基板，表明后小康时代还要继续解决发展不平衡的问题。”中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才对《经济》杂志、经济网记者说。

中国区域经济学会副会长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成也表示，在这个节点上发布《指导意见》，说明西部大开发的任务还没有完全完成，还要继续推进，任重而道远。

东西差距在缩小

上世纪80年代，随着改革开放的推进，区域经济开始出现分化，东部地区较为发达，中部地区维持中等发展水平，西部地区相对落后。“对于东中西三大地带，很多人都误以为是按照地理梯度来划分的，但实际上是以经济发展水平为标准进行划分的，初衷是为了实现经济梯度转移，即东部向中部推移，中部发展到一定阶段后再向西部推移。上世纪90年代，学者们根据这一划分进行了测算，发现东西部差距在不断拉大。”针对这一现象，肖金成在《东中西的经济差距与促进中西部的发展》一文中进行了详细分析，东部地区GDP的比重由1978年的50.3%上升为1995年的55.6%，提高了5.3个百分点，西部地区的比重由18.9%下降为16.95%，下降了约2个百分点。中西部地区与东部的人均GDP差距也明显扩大，与全国平均数差距，中、西部分别由1978年的65元、121元，扩大到了1995年的1119元、1781元；与东部的差额，分别由1978年的172元、228元，扩大到1995年的3485元、4075元。1978年东部分别是中、西部的1.55倍和1.89倍，到1995年分别扩大为1.92倍和2.35倍。

推动西部大开发迫在眉睫！

1999年11月，中央经济工作会议提出对西部进行大开发的战略部署。2000年1月，国务院西部地区开发领导小组成立；同年12月，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施》出台，标志着西部大开发迈出实质性的步伐。此后，针对西部大开发又相继出台了“十五”“十一五”“十二五”以及“十三五”等多个专项规划，今年两会期间，广西、青海、陕西、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、重庆西部8省区市政协主席，联名向全国政协十三届三次会议提交提案，建议“十四五”加强巩固西部地区脱贫攻坚成果，对西部地区脱贫攻坚后续政策给予支持。

经过20年的发展，东西部的差距呈现出缩小趋势。相关数据显示，1999年东部地区GDP总量为4.7万亿元，占全国GDP的54%；西部地区GDP总量为1.5万亿元，占全国GDP的17%。2019年东部地区GDP总量为50.1万亿元，占全国GDP的50.8%；西部地区GDP总量为20.5万亿元，占全国GDP总量的20.8%。其中贵州增速最快，由1999年的911.9亿元增长到2019年的1.7万亿元，增长将近18倍。

基础设施今非昔比

除了经济增长之外，西部地区在体制机制的改革创新上也取得长足发展。随着自贸区的设立、“一带一路”倡议的落实，很多省区市开始打造对外开放的新高地，产业结构和营商环境也发生了显而易见的变化。近年来，西部地区对外贸易额增速提升明显，2017年新疆与“一带一路”国家进出口总额达284.2亿美元，较2016年增长91.9%，占其对外进出口总额的93.3%，占西部地区与“一带一路”国家进出口总额的19.8%；广西、四川、重庆和云南等地的占比也均在10%以上。

这些成绩的背后，基础设施的配套建设功不可没。“西部地区的基础设施建设已今非昔比，交通更加便捷，铁路、高速公路、中欧班列，这些都是看得见摸得着的。”徐洪才说。

对此，肖金成也有同感。“交通基础设施方面，比如青藏铁路，其实已经提出很久了，迟迟没有上马，一直在论证。西部大开发战略提出之后，很快就开始建设，成为了西部大开发的标志性工程。其实西部很多骨干工程都存在这种情况，主要是因为地方缺少配套资金，改由中央出资后，对西部的基础设施建设起到决定性作用。第一个十年，西部很多地级市都通了高速公路，交通基础设施得到根本性改善。”数据显示，截至2019年底，西部地区铁路营业里程达5.6万公里，其中高铁9630公里，已连接西部大部分省会城市和70%以上的大城市。

让肖金成感受颇深的还有退耕还林还草。“这个力度很大。西部地区生态比较脆弱，起初人们担心一些工程的建设会对生态造成破坏，退耕还林还草提出之后，彻底打消了这一顾虑。对于退耕农户，国家给予经济补偿，西北地区每亩地补偿200斤粮食、50元种苗费；西南地区由于耕地较少，每亩地补偿300斤粮食。”相关数据显示，截至2019年底，西部地区累计实施退耕还林还草1.37亿亩，森林覆盖率不断提高。与此同时，黄河泥沙治理也有较大改善，黄河水沙变化相关研究表明，2000年至2012年间，生态、水利工程对黄河泥沙减少贡献率为80%，年均减沙量为11.06亿吨。

“西部大开发中还有一个很容易被忽视的点，就是公共服务的极大改善。目前，教育、医疗和社会保障制度已普遍建立起来，尤其是中小学的危房改造，国家投入很大，现在已经基本消除了隐患，寄宿制教育也得到推广。”肖金成告诉记者，这些看似都是小事，但实际上却最能体现西部大开发的成就，“西部大开发就是要把人的发展、人们生活水平的提高放到重要地位”。

内生动力依然不足

成绩来之不易，但同时也暴露出很多问题。

从整体来看，西部地区的经济增长仍靠政府投资拉动，内生动力依然不足。从内部来看，各省区市的发展差距较大，出现明显分化。从2009年开始，四川就已将其他伙伴远远甩下，彰显出“头羊”的地位。2019年四川在西部GDP中占比最高，达22.7%，而占比最低的西藏仅有0.8%，青海和宁夏也都不到2%；西北5省区中，甘肃、青海、宁夏、新疆的经济总量之和大致与陕西规模相当。

与此同时，西部的脱贫攻坚任务依然严峻。全国52个尚未摘帽的贫困县都集中在西部，4月13日，中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋对11个省份的24位县委书记进行了约谈，强调要化压力为动力、变被动为主动，较真碰硬整改问题。“脱贫攻坚本来就是一场硬仗，西部地区又是主战场，再加上突如其来的疫情，无疑又增添了新的困难和挑战。”4月18日，在中国区域经济50人论坛第十五次视频专题会上，新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长，新疆生产建设兵团原副秘书长刘以雷如是说。

他强调，要继续高度重视东西部的发展差距。“2001年西部地区GDP占全国比重的17.1%，到2014年上升到21.5%，也是占比最高的时期。2010年之后的占比实际上都是下降的，要遏制住这种下降势头。”他还表示，在新基建的投入方面，西部地区也会比较吃力。一方面，西部地区新基建竞争力不强，常规基建设施建设滞后、不完善，再加上整体经济实力不强，产业层次不高，新技术、新科技应用不足，对新型基础设施建设缺乏动力。《中国新型基础设施竞争力指数白皮书（2020年）》显示，2019年西部12省区市中，只有四川（76.6）和贵州（76.3）高于全国平均水平（75.3），新疆、青海和西藏垫底，竞争力指数不足70。另一方面，由于受建设成本和规模经济的考量，大规模基建往往布局在经济发达、人口密度大的东中部地区，这种布局惯性和倾向在新基建上依然存在，对西部发展极为不利。此外，西部地区财力下降，也严重制约了经济建设。“2019年西部地区一般公共预算支出基本上都是一般公共预算收入的2倍以上，有的更高，今年1月-2月，西部财政收入几乎是断崖式下滑。西部地区本来就家底薄、长期发展水平落后，在全国竞相发展的大环境中，西部地区发展慢、发展迟，其中发展慢的趋势更为明显。竞争和追赶的焦虑长期困扰着西部。”

要更开放、更有重点

“第三个十年，一定要把‘开放’放得更高一些。西部承担着‘一带一路’对外开放的重任，应该进一步扩大开放的力度。”对于新一轮的西部大开发，肖金成认为，体制创新仍然是重要任务，“虽然前两个十年也都在推进，但是第三个十年要更为迫切”。

“改革还在进行时，体制机制还有很多掣肘，商品、人才、资金等各种生产要素在流动上也还有一些瓶颈和障碍，应该进一步推进改革和扩大开放。同时还要进一步夯实产业基础，产业链的高端化要持久发力，重庆的制造业、旅游业，成都的电子科技都有各自优势和辐射半径，重庆还连接‘一带一路’，既能一路向西，又可以南下连接东南亚、长江经济带，辐射带动作用有待进一步挖掘。”徐洪才说。

在空间布局上，肖金成建议要有重点地推进。“西部大开发20年来，一直都是‘遍地开花’‘齐头并进’，重点不是很突出，之前也提出过几大经济带，如陇海兰新经济带、长江上游经济带，但是重点城市、重点体系并不是很明显。西部地区700多万平方公里，占全国总面积的2/3还要多，空间很大，齐头并进效果肯定不会太好，要抓住重点，小范围进行突破。”在他看来，中心城市、都市圈、城市群都是不错的突破点。“我国有200多个地级市，每个地级市都有一个中心城市，数量其实并不是很多；有些省会城市如昆明、贵阳、兰州、银川等，城市规模比较大，应该发挥它们的辐射带动作用，形成都市圈；有些地区城市分布比较密集，不仅对当地有辐射带动作用，还能辐射更大的范围，这就是城市群。成渝城市群、关中城市群、天山北坡城市群、北部湾城市群，都是西部发展较好的地区，城市、人口比较密集，产业基础也相对较好，能对西部地区起到支点作用，应该有重点地推进发展。”

此外，他还建议，西部地区要多开展国际市区合作，“国际区域合作是国与国的合作，国际市区合作是边疆地区与相邻国家的地区开展合作，我国的边境线很长，开展此类合作既能够扩大开放，也能够实现区域经济一体化，让西部地区利用好‘两个市场’‘两个资源’，加快边疆地区发展，提高人们的生活水平，巩固边疆稳定”。