贵州民族地区生态文明法治建设的实践与探索——以毕节市生态文明法治工程为例

韩敏霞

（中国社会科学院 法学研究所 贵州省社会科学院 博士后科研工作站，贵州·贵阳 550002；贵州财经大学 文法学院，贵州·贵阳 550009）

贵州是一个多民族共居的省份，民族地区生态资源丰富，但生态环境复杂且脆弱。三十年前，贵州是全国贫困面积较大、贫困程度较深的省份，而毕节又是贵州省生态最脆弱、经济最贫困落后的地区之一，其农村贫困人口超过总人口的一半，森林覆盖率仅为8.53%。如何不让贫困与生态恶化相互作用从而导致毕节这片土地上的人可能失去生存的基本条件，考验着领导的智慧与决策。面对严峻的形势，时任贵州省委书记胡锦涛同志提出了建立“毕节开发扶贫、生态建设试验区”的构想，1988年6月，经国务院批准了建立“毕节开发扶贫、生态建设试验区”，成为当时全国唯一以开发扶贫、生态建设、人口控制为主题的试验区。试验区建立后，经过艰苦奋斗，以生态建设促进经济开发，逐渐走出了经济贫困、生态恶化、人口膨胀的恶性循环怪圈，逐步实现人口、生态、资源、环境的协调发展，经济发展取得了明显的阶段性成果。2014年10月，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为深入贯彻落实全面依法治国方略，建设法治贵州。2015年，贵州省批示启动“法治毕节”创建工作，作为法治贵州建设在贵州的实践，并明确了继续以毕节试验区“开发扶贫、生态建设、人口控制”为三大主题，围绕六大工程，即法治政府建设工程、公正司法天平工程、全民守法宣教工程、法治惠民服务工程、生态文明法治工程、法治监督检查工程，分三个阶段创建完成。生态文明法治工程作为法治毕节建设中的六大工程之一，其承载着不可替代的使命，是衡量法治毕节创建成效的重要指针，是对27年来毕节试验区建设经验的吸收与升华，也是毕节乃至全省推进绿色发展，实现依法治省、建成全面小康的必然要求，为贵州民族地区的生态恢复与良性发展营造了良好的法治环境，也为贵州省生态文明法治建设探索了有益经验。

一、贵州民族地区生态文明法治建设的实践模式

（一）深刻把握生态文明建设的法治保障原则，以科学立法引领规章制度的体系建设

法治的第一要素莫过于立良法。科学立法是良法善治的应有之义。生态文明建设离不开法治的保障，制定最严格法律制度也是生态文明体系建设的基本原则。生态立法主要有两个立法维度：“纵向”立法维度和“横向”立法维度[1]。2015年以来，“法治毕节”建设分别从六大工程展开，在生态文明法治工程创建中，毕节市充分发挥科学立法的引领作用，通过制定生态环境地方性法规和规章，制定规范性文件等形式，以综合立法的纵向纬度和单行立法的横向维度相结合，引领生态法规制度的体系建设。2015年，新的《立法法》修订，相关条文采取列举主义的形式赋予了设区的市在环境保护等法定事项上享有地方立法权，开启了设区的市进入地方立法主体范围的篇章。毕节市紧跟步伐，于2016年1月制定并通过了《毕节市地方立法条例》，该《条例》既具有纵向纬度的综合性和统领性，起着指导其他地方性法规制定的作用，同时也具有程序上的规范性与约束性，发挥着缩限、筛选与确定的功能。依据该《条例》发挥的统领作用，毕节市进一步拟定了《毕节市人大常委会2016年立法计划》，将辖区的重点流域、自然保护区草海、百里杜鹃、韭菜坪等重点区域和饮用水水源保护的立法作为工作重心，于2017年7月制定了第一部生态环境的地方性法规《毕节市饮用水水源保护条例》，之后又制定了《毕节市百里杜鹃风景名胜区条例》。毕节市紧跟《立法法》修订的脚步，积极行使法律赋予的地方立法权，及时制定符合民族地方特色的生态环境地方性法规，是深刻领悟生态文明建设基本原则的体现，为进一步建立健全各项制度、加快形成符合自身特点的生态环境法规体系，更为毕节市生态环境保护奠定了坚实的制度基础。

立法包含广义上的立法与狭义上的立法，广义上的立法是指一切有权主体制定和变动规范性文件的行为，不仅指制定，还包括修订、清理或废除。毕节市在制定地方性法规的基础上，以是否适应当前加快绿色发展为标准对已有的规章制度及规范性文件进行了清理，其也体现了科学立法的要求。随着生态保护意识的加强，生态红线的设定逐步全面确立。目前，在没有生态红线的单行法作为指引与规范的现状下，毕节市以环境保护部《生态功能基线划定技术指南》为引导，根据自身生态资源的实际制定了一系列最严生态红线制度来守护环境质量底线。但是，生态红线地方立法的制度目标是生态安全和生态系统平衡，实施生态红线，一方面要借助现有机制；另一方面要借助现有政策[2]。为维护生态安全，稳定生态系统平衡，毕节市通过创建机制、深入推进生态文明体制机制改革、出台相关政策来推动和保障生态红线立法，如制定了《毕节市推进生态文明建设体制机制改革实施方案》等，方案明确实行最严格的耕地、林地和水资源保护制度，并分别制定了耕地红线、林业生态红线、水资源管理使用红线等责任考核办法，同时将大气、水、土壤等环境质量作为地方各级政府环保责任红线，形成严守环境质量底线和生态红线工作机制，有效维护生态安全与生态系统的平衡。

良好的法律法规体系离不开权责的明确、公开和主体责任的落实。让权力在阳光下运行，也是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调的内容。《决定》指出，地方各级政府及其工作部门应依法公开权力运行流程，推行权力清单制度。权力与责任是一体两面，有权力清单必有责任清单。2016年，毕节市政府按照“一表两单”的要求，完成毕节市环保局权力清单和责任清单的编制工作，并依法在市政府和环保局门户网站对环保局的349项行政职权事项公开（2018版共171项）。同时，为进一步健全和落实责任清单中每一项责任的考核方式、追究形式，毕节市先后出台了《毕节市各级党委、政府及相关职能部门生态环境保护责任划分规定（试行）》《毕节市生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》等制度，对标对表、层层压实各级部门生态环境保护责任，实现权力清单和责任清单的规范化管理和运行。

（二）多措并举强化生态环境执法力度，实现执法生态化

法律的生命力在于实施，法律的执行是法律实施的关键环节。环境执法的核心要素主要包括执法理念、执法模式、执法体制、执法手段以及执法监督与责任等五个方面[3]。在执法理念上，毕节市牢固树立了生态化、长效化及协同化的意识，深入探索严格执法，不断深入开展专项行动的长效化机制，建立多维度督查体系，建立联合执法的协同化机制及日常执法工作的生态化机制。其中，日常执法的生态化意识是指执法主体在执法过程中更加注重环境利益的保护，在执法的各个环节都贯彻生态文明思想、遵循生态环保理性的指引[4]。

在以上执法理念的指导下，毕节市的生态环境执法模式或执法手段主要有三种：一是长期深入开展环保利剑专项行动。贵州省自2014年决定在全省开展“六个一律”环保“利剑”执法专项行动以来，各类环境违法行为被依法严厉打击和制裁，取得了显著的成效。环保利剑及环保执法“风暴”专项行动，主要是以突击集中整治“黑废水”“黑烟囱”“黑废渣”“黑废油”“黑数据”“黑名单”为重点，深入摸排和打击涉危涉废的环境违法犯罪行为的专项行动，其具有打击精准、惩戒有力、效果突出的优势。二是建立多维度督察体系。环保督察是我国环保执法监督体制的特色，最初是基于京津冀地区空气质量的恶化而提出，后为了使生态环境质量得到全局性和根本性改变，决定从2016年起，对地方党委和政府开展环保督察巡视，以落实地方环境保护的主体责任。2017年，毕节市根据环保督察中存在的突出问题，制定了《迎接环保督察问责办法》，以此整改环境保护工作中的慢作为、乱作为、不作为行为，并建立了由市级领导重点督导、市级综合督察、市督办的纵向督察体系及督察局专项督察、职能部门行业督察的横向督察体系，由此形成多维度督察体系，从而使环境形势严峻，生态环境恶化的趋势得到根本性转变。三是建立联合执法机制。环境违法行为往往具有跨区域、跨部门管理的特征，为了形成强大合力有效惩戒环境违法行为，毕节市建立了部门联动与跨区域联动的联合执法机制。一方面，建立部门联动执法机制。毕节市环保局与市检察院、市公安局建立了“联动执法联席会议制度、联络员制度、重大案件会商督办制度、信息共享机制、案件移送机制、紧急案件联合调查机制和打击环境污染犯罪奖惩机制”等，并陆续查处了污染环境的典型案件。另一方面，毕节市建立了跨区域联动执法机制，如与遵义市签署了《赤水河流域环境保护联动协议》，与云南省昭通市、四川省泸州市签署了《川滇黔三省交界区域环境联合执法协议》，在监测、监管、应急等方面开展共同协作，共管共治，并成功处置了多起跨界污染纠纷。

（三）推进生态环境司法保护体制机制改革，维护好生态秩序的最后一道防线

司法是维护社会公平正义的最后一道防线，生态环境司法不仅承载着维护个人利益公平配置的功能，更承载着公共利益、代际利益的平衡功能。如何让司法最大限度发挥其应有的作用，把好最后一道关，五年来，毕节市也在不断探索与实践。首先，毕节市根据国家和省相关规定，通过整合环境资源审判力量，设立了跨行政区划管辖的专门审判庭。2017年，在毕节市中级法院和七星关区、黔西县法院设置3个环境资源审判庭集中管辖各县的环境资源案件，集中审理全市环境保护的刑事、民事、行政案件，实行“三合一”归口审理模式。从全国来看，近年来，许多环保法庭尝试了一些创新：在刑事责任方式上，主要增添一些可以修补环境的行为罚，比如在滥伐、盗伐林木等案件中，在缓刑等主刑外，加上“补充植苗”的责任[5]。环境资源审判庭的设立，为毕节试验区生态文明建设提供了坚强的司法保障。在一些重点领域，环境资源审判庭突破局限，依法加强了与公安、检察、环保、林业等机关和部门的协作配合、做到信息共享，以准确快速应对环境违法行为，最大限度形成生态环境保护的司法合力，为环保行政执法部门提供法律支持，进一步加强毕节生态环境有效整治和司法保护。

其次，检察机关通过充分行使法律监督职能，深入开展生态环境保护检察工作，多种途径加强对环境资源执法活动的监督，不断提升环境资源案件的法律监督能力和水平。在环境资源案件查办过程中，检察机关的法律监督途径主要有发出检察建议、督促履职、快捕快诉、督促立案和查办等。为从严从快打击破坏生态领域刑事犯罪，确保破坏生态资源的违法犯罪受到法律严惩，毕节市检察机关通过多举措摸排督促履职线索、发出检察建议、加大提前介入和快捕快诉力度、通过监督环保部门移送案件、通过监督公安机关立案等方式督促相关部门对案件进行查办，依法及时纠正了有罪不究、以罚代刑等问题。在实践中，还创造了检察机关与公安机关、环保部门行政执法与刑事案件无缝对接的成功范例，为其他市州办理此类案件提供经验借鉴，也是2016年以来毕节市检察机关协同深入开展环保执法“风暴”专项行动的成效之一。

二、贵州民族地区生态法治建设的实践创新

（一）人大常委会积极开展专题询问

人大对政府的质询权是我国《宪法》赋予的权力。近年来，由质询权发展而来的专题询问被有效运用到权力机关发挥职能的过程中。专题询问是行使质询权的特殊方式，通常是指人大常委会在闭会期间对代表和群众普遍关心的社会热点问题及民生事项，根据有关法律的规定，有关部门主要负责人要到会听取意见、说明情况、回答询问、作出解释、答复质疑的活动。专题询问体现了立法机关行使监督权的形式更加具有针对性和实效性，但是在实践中被运用得并不多。2016年和2018年，毕节市人大常委会积极推动专题询问机制，对污染治理工作、重点区域环境保护和创建国家园林城市工作分别开展专题询问，政府对此高度重视，对有关问题认真作答。在专题询问工作中，毕节市人大常委会重点突出了连续询问机制，在全国各级人大常委会专题询问中进行了创新。省人大常委会副主任袁周作了重要批示：“毕节市人大依法对环境保护连续询问，效果明显。必将对各级人大专题询问工作产生示范和推动作用。”市委书记、市人大常委会主任周建琨批示：“专题询问效果好。要继续探索人大制度改革创新的新路子，为县区人大询问工作做表率。”专题询问有效调动了质询与答疑主体的责任感与使命感，是权力机关有效监督、促进行政机关合法行政、合理行政的创新举措。

（二）建立环境行政执法与刑事司法衔接机制

行政执法与刑事司法衔接机制的建立最初是为了解决在一些行政执法领域有案不移、有案难移、以罚代刑的突出问题。环境资源案件往往具有涉及面广、牵涉利益多、关注度强的特点，仅仅依靠单一的部门不能形成及时准确的查办，因此近年来也被较多运用到环境违法犯罪案件的处置中。2015年，将建立行政执法和刑事司法衔接机制纳入生态文明法治工程创建工作中，进一步加强了生态环境行政与司法保护的合力。如毕节市检察院与市林业、环保、水利等部门共同出台了生态环境保护工作衔接机制共十余项。通过行政部门与司法机关之间的工作衔接，构建起信息共享、资源共用、重大疑难案件共商等联动机制，推动形成生态环境保护部门联动并行格局。

（三）建立重大线索摸排工作机制加大检察机关提起公益诉讼力度

提起环境公益诉讼的适格主体一直是多年来理论和实践争议的话题，随着公益诉讼制度的不断探索，这一问题得到明确解答。2015年7月，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》出台，明确了贵州作为试点省份之一，贵州省开始探索检察机关提起环境公益诉讼制度，毕节市随即于当年12 月通过了关于检察机关公益诉讼案件办理的试行规定，其贯彻落实推动检察机关提起公益诉讼的进度和力度走在全国前列。2017年，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》分别赋予检察机关可以就生态环境资源和环境保护提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的主体资格。到2017年5月，全国环境公益诉讼案件所占比重提升至30%，呈上升趋势[6]。但是在环境公益诉讼司法实践中，如何取得线索和相关证据成为推动该制度的难点，为此，毕节市围绕省检察院的决策部署，建立以生态环境和资源保护、国有资产保护等领域为重点的重大线索摸排机制，通过与相关行政执法部门建立衔接，充分发挥提起公益诉讼主体资格的角色，大力推进环境公益诉讼制度，不断探索具有中国特色的生态环境公共利益保护的司法模式。

（四）协同建立林业生态补植复绿工作机制

一般民事侵权案件的责任承担以金钱赔偿为主，环境侵权事关公共利益。对社会环境公共利益的损害填补，金钱赔偿并非主要目的，主要目的应为判令损害行为人消除污染、恢复环境原状[7]。这一观点也被运用到审理环境侵权案件的司法实践中。在环境公共利益的损害填补方式上，通过补植复绿恢复环境原状既可以促成建成补植复绿基地，保证复绿工作的规模性，也可以通过生态补偿机制实现办案法律效果、社会效果、生态效果有机统一。2015年11月，毕节市中级人民法院、市检察院、市林业局联合印发《破坏森林资源违法犯罪案件生态损失补偿工作机制》，通过引导责任主体签订生态损失补偿协议，在受损林地、生态公益林地或补植复绿基地补植林木，或缴纳生态损失补偿金交由林业部门代为补植等方式，开展生态损失补偿工作，由此形成了多部门积极探索“补植复绿”新模式。

（五）推行“环保管家”试点

为提高治污专业化水平，引入第三方平台参与也成为生态文明法治工程的一大亮点。2017年7月，织金经济开发区管委会与贵州省环境工程评估中心签订了《“环保管家”战略合作框架协议》，该协议旨在通过省评估中心充分发挥其环保技术优势，为织金经济开发区生态发展之路提供新形式下“环保管家”一揽子服务，达到降低环境风险，控制环保运行成本。此战略合作的签订，是“法治毕节”生态文明法治工程组在创建过程中，积极探索环境污染治理新机制，努力提高污染治理专业化水平和治理效果，推动织金县经济开发区（化工基地）环境服务业快速发展新探索，为其在经开区建设项目规划、设计、建设、运行的全过程中，提供全方位的“环保诊断”，促进织金县经济开发区及企业环境管理体系的完善，探索环境保护措施、设施的适宜性管理方法与途径。

三、贵州民族地区生态文明法治建设中存在的问题

（一）因历史遗留问题导致污染治理任务艰巨

毕节市生态法治工程创建取得了显著的成效，但是依然存在许多短期难以解决的问题。一是历史遗留工矿用地土壤治理任务艰巨，农业面源污染治理及耕地修复治理任务重。全市农业面源污染点多面广，化肥、农药使用量管控难度大，农业面源污染严峻。二是土壤管理不规范，疑似污染地块排查工作还不全面、不彻底。三是水污染治理方面，在具体工作中，还存在职责不清、职能交叉等问题；部门环保责任落实不到位，主动性不强，人力资源紧缺。有些部门还处于被动抓环保的情况；环保设施建设依然滞后，全市大部分乡镇未建成污水处理厂、垃圾处理设施。

（二）公益项目查处难度较大

公益性项目由于占用林地面积大，涉及利益方广，需要对接的部门多，案件阻力大，推进缓慢。从源头上看，主要因为违法主体法律意识淡薄，未批先占、非法占用林地等违法行为时有发生。在查处过程中，执法人员不够，执法后勤保障滞后等因素也增加了查处难度。总体来说，环境执法面临环境执法权不独立、环境执法手段有限、环境执法能力不足等多种困境[4]，是目前毕节市乃至全国环境执法公益项目查处难面临的主要问题。

（三）司法机关的督查履职实效不强

在生态文明法治工程创建中，检察机关的监督履职取得较大的实效，但是由于司法体制改革后，基层检察院成立“民事行政检察部”，生态检察职能与民事行政部门合并，人少案多，力量薄弱现象更加突出；部分检察建议采纳后无后续跟踪机制，无法对行政机关的实际履职情况详细掌握，且责任划分不够明晰，推诿现象时有发生；加上两级检察院联动的格局还未形成，市、县（区）两级检察院之间沟通交流不够；“补植复绿”工作发展不平衡，落实“补植复绿”建议的力度不够，发展不平衡等原因，导致司法机关督查履职实效不强的现象依然存在。

四、贵州民族地区生态文明法治建设完善的建议

（一）进一步推进生态文明制度的立、改、废工作

生态文明法治建设涉及已有制度机制的贯彻落实及新制度的建章立制，因此，应进一步抓好制度贯彻、清理和制定完善等工作。对于需要对上级部门制定的相关制度机制进行贯彻落实的，应积极组织学习，结合工作实际制定实施细则；对于需要建章立制的目标内容，认真开展调研工作，如果已经有相关制度的，应根据实际进行完善或清理。

（二）加大生态文明体制改革力度

贯彻落实最严格的耕地、林地和水资源保护制度，将大气、水、土壤等环境质量作为地方各级政府环保责任红线，确定污染物排放总量限值和环境风险防控措施，完善严守环境质量底线和生态红线的运行机制；完善生态环境监管制度，明确生态环境执法权限与执法程序，依法赋予充足的执法权并加大问责力度，严明生态环境保护责任制度；完善生态保护补偿机制，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，建立流域间生态补偿县级横向转移支付制度，科学界定生态保护者与受益者的权利和义务，严格执行国家生态公益林补偿政策，及时足额兑现年度补偿资金。

（三）进一步加强生态环境联动执法

围绕环境保护“六个一律”专项行动，进一步突出多部门联动执法，强化公安、环保、国土、林业等部门沟通协作，建立部门间打击破坏生态环境违法犯罪的工作机制。进一步强化环境保护网格化管理工作，加强部门联动，严厉查处各类生态破坏和环境违法违规行为；加大环境经济政策的实施力度，丰富执法手段；统一环保执法标准，规范环保执法行为。

（四）进一步加强生态环境司法监督

加大对生态领域职务犯罪的惩防力度，推进公益诉讼制度探索，加强行政执法监督和环境司法。检察机关以“六个严禁”及“风暴”执法专项行动为契机，加强与执法部门沟通，积极推进该项工作，并加强与电视台、报社联系沟通，借助媒体的力量宣传专项行动，提升群众保护环境的意识，扩大生态专项行动的影响力。