关于全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用思考——基于耕地占补平衡实行指标核销制视角

胡传景

(新沂市自然资源和规划局，江苏 新沂 221400)

目前，我国已有3/4省市不同程度地开展耕作层土壤剥离工作[1]，但在实践中，耕作层剥离再利用的实施规模较小，不及耕地被占用规模的1%[2]。随着新型城镇化建设快速推进，建设项目不可避免要占用耕地，大量没有采取剥离再利用耕作层资源被压毁。同时经过多年持续开发，可开垦耕地后备资源迅速减少，实现“占优补优、占水田补水田”的耕地占补平衡目标难度越来大，耕地占补平衡管理方式也由“逐一挂钩”向“指标核销”转变，为“全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用（以下简称耕作层剥离再利用）”提供了难得机遇。

一、耕作层剥离再利用内涵

耕地土壤剖面分为上表土层与下表土层。上表土层又称耕作层，呈粒状、团粒状或碎块状结构，养分含量比较丰富，作物根系最为密集；下表土层包括犁底层和心土层的上部分。

耕作层剥离再利用是指将建设占用或露天开采涉及适合耕种表土层进行剥离，用于土地开发整理复垦项目表层覆土、中低产田土壤改良、高标准农田建设、旱改水项目或其他需要土壤项目，实现耕作层资源生态循环利用，主要包括调查、评价、剥离、运输、储存和回覆等相关环节。

二、耕作层剥离再利用面临困境

1.法律模糊缺乏动力

2019年修改的《土地管理法》第31条继续沿袭修正前第32条规定：“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。”然而这样规定属于推荐性要求，而非刚性约束。中央政府目标是宏观上保障国家粮食安全，地方政府目标是微观上促进地方经济发展，开展耕作层剥离再利用主要为了提高耕地质量，保障国家粮食安全，不仅需要花费大量人力财力，而且还消耗大量时间。目前各地政府都致力于“优化营商环境，促进经济发展”，在既没有法律强制规定地方政府必须开展耕作层剥离再利用，也不能从开展耕作层剥离再利用中获得经济回报（补偿）的前提下，地方政府不会在自己辖区内设置投资门槛，要求用地单位额外支付比在其它地方投资多的耕作层剥离再利用费用；地方财政当然也不愿意支付耕作层剥离再利用费用。为了加快招商引资项目尽快落地，地方政府多是允许用地单位选择更为经济的直接压占，这也符合目前法律规定。

2.剥离覆土规划缺位

从节约经费、提高效率角度，最理想状况是耕作层剥离与利用同步实施——“即剥即用”。我国目前没有开展耕作层剥离再利用专项规划，没有进行耕地污染全面调查，适合剥离位置数量不清；也没有进行土壤厚度、质地、PH值、有机质含量、污染情况等方面评价，能够剥离多深不清。导致无法从宏观上对耕作层剥离、土壤运输路线、土壤回覆区统筹规划科学安排。同时建设占用耕地在时间空间上不确定性以及农作物生产季节性特点，在具体实施过程中，常常遇到青苗期无法填覆土尴尬，造成建设项目无法及时开工；再加上目前各地土地开发利用率已经很高，很难选到合适土壤存储区；即使找到土壤存储区，又由于存储时间过长造成土壤营养随时间流失等问题。在剥离再利用过程涉及农业农村、城管、环保、自然资源等众多部门，任何一个环节出现问题，都会影响到剥离区项目建设顺利推进。因此尽管耕作层剥离再利用政策已经提出了20年，但由于缺乏耕作层剥离再利用专项规划，导致该项政策在实践过程中，仅具有示范效应，未能全面推广。

3.技术标准有待完善

2016年7月，原国土资源部发布了《耕作层土壤剥离利用技术规范》推荐性行业标准，对耕作层土壤剥离利用过程中剥离、运输、储存、回覆等环节技术流程标准作出了规范，但是这些技术标准过于宽泛，主要内容是技术规范，对工程建设体系、调查评价、工程施工细则等要求较少，缺乏对具体项目实施有针对性指导，这也是《耕作层土壤剥离利用技术规范》发布后，没有推动地方政府进一步开展耕作层剥离再利用原因之一。耕作层土壤剥离再利用基础在“剥离”，关键在“利用”。大部分土壤养分含量随着土壤剖面深度增加而减少，耕地等级不同土壤养分含量深度不同导致可剥离深度不同。由于缺乏这方面数据和技术标准，在实践中只能依靠经验进行剥离，未能做到“应剥尽剥”；回覆区不同对土壤要求也不同，不是所有剥离区土壤都适合回覆区要求，特别是回覆区为中低产田改良、高标准农田建设及旱改水项目时，剥离区土壤质量一般要高于回覆区，否则很难达到预期效果，遗憾的是我们目前缺乏这方面规范要求，进入土层越厚越对作物生长有利误区，导致剥离后土壤没有得到合理利用。

4.实施资金来源匮乏

耕作层剥离再利用涉及环节众多，每一环节都需要花费资金。表层土剥离厚度一般在20~50cm之间，从江苏、浙江等已开展此项工作的地区来看，按剥离厚度30cm测算，综合剥离、运输、储存等因素每亩费用约在1.5万元左右[3]，这还不包括立项、招标、监理、验收等管理费用和其中税费，因此开展耕作层剥离再利用工作需要花费大量资金是不争事实。依照新修改的《土地管理法》第30条第2款规定，用地单位占用耕地的，依法缴纳耕地开垦费后，就已履行法定义务，没有义务再增加投入开展耕作层剥离工作。剩下的就是政府单独出资进行耕作层剥离，在目前城乡建设用地增减挂钩复垦、工矿废弃地复垦、高标准基本农田建设及耕地占补平衡项目对新增耕地耕作层厚度验收标准没有做出特别要求情况下，大多数地方政府没有单列财政预算开展耕作层剥离再利用动力，因为这笔费用对于经济欠发达地区而言压力较大。缺乏有效资金来源是导致耕作层剥离再利用工作全面推进滞后关键因素。

5.用地单位难以胜任

按照新修改的《土地管理法》第31条规定：“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。”由用地单位作为耕作层剥离再利用实施主体，这值得商榷。一方面，用地单位占用耕地，依法缴纳耕地开垦费后，没有义务再出资开展耕作层剥离再利用，在无法从开展耕作层剥离再利用中取得收支平衡前提下，用地单位当然不愿意开展此项工作，实在推托不掉，为了缩减成本，也会想方设法“能不剥离就不剥离”，未能实现“应剥尽剥”目标，剥离再利用效果大打折扣；随着形势发展，即使今后耕作层剥离再利用能做到收支平衡，甚至有资金盈余，监管用地单位“过度剥离”，防止将污染土壤非法剥离获利又成为新的问题。另一方面，耕作层剥离再利用涉及众多环节，任何一个环节出现问题，都可能影响该项工作顺利推进，特别是耕作层剥离装车后，不仅涉及到城市管理、公安交管、自然资源和农业农村等部门，而且还与乡（镇）政府、村委会、村民小组和土地承包者利益密切相关，如果没有县（市、区）政府行政权力协调，仅仅依靠用地单位运作，很难顺利实施耕作层剥离再利用。

三、耕作层剥离再利用必要性及可行性

1.必要性

2020年我国户籍人口城镇化率将达到45%左右，每年将有1600多万人进城落户，预计“十三五”期间全国新增建设用地需求达3200多万亩，在可开垦耕地后备资源锐减、生态环境保护力度加大以及成片未利用地开发被严格控制背景下，完成补充耕地数量重任最终落到农村人口转移后留下的建设用地复垦上，通过复垦新增建设用地受土壤厚度影响，质量普遍不高；《2016年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果的公告》显示：全国耕地中优等地、高等地、中等地、低等地面积比例分别为2.90%、26.59%、52.72%、17.79%。中低等耕地比例达到70.51%，耕地总体质量偏低。耕作层是经过长期自然演化和人工培育而来的耕地精华，是农作物赖以生存基础，是决定粮食产能根本。有研究资料表明形成1cm厚耕作层土壤约需200～400年，相对于人类耕作历史而言，耕作层是不可再生资源。为了实现“占优补优”目标，落实藏粮于地战略，保障国家粮食安全，很有必要全面推行耕作层剥离，优先用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良，改善耕作条件，增加耕地土壤有机质含量，提高补充耕地质量。

2.可行性

2017年，中共中央国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确指出：“改进耕地占补平衡管理方式——全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用”。为了贯彻落实这个文件精神，原国土资源部下发了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》，以县（市、区）为单位建立新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能3类指标储备库，实行分类管理、分别使用，新增水田包括直接垦造的水田和由旱地、水浇地改造的水田；新增耕地的粮食产能，根据新增耕地面积和评定的质量等别计算；提质改造耕地的新增粮食产能，根据整治的耕地面积和提升的质量等别计算，按照补改结合的原则，实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标核销制落实占补平衡。这种以数量为基础、产能为核心的占补新机制，通过“算大账”的方式，落实占一补一、占优补优、占水田补水田，为耕作层剥离土壤创造了潜在市场需求，我们只需要将耕作层厚度增设为新增耕地和提质改造耕地验收必验内容，并且科学制定标准，对耕作层剥离土壤现实需求就会被激发出来，而后通过市场有偿出让剥离土壤，开辟工程建设资金来源，从而实现全面推行耕作层剥离再利用目标。

四、全面推行耕作层剥离再利用对策建议

1.完善法规应剥尽剥

上个世纪末《土地管理法》修订时，一方面，我国耕地后备资源还比较丰富，通过土地开发能够满足耕地占补平衡需求；另一方面，国家经济发展水平总体上还比较低，全面开展耕作层剥离再利用压力很大，因此对耕作层剥离再利用给出了“可以”推荐性要求。同时本次土地管理法修正，除对涉及“三块地”改革条款着重修改外，对其它方面修改较少，对耕作层剥离再利用仍然沿袭原规定。但是经过多年持续开发，可开垦耕地后备资源迅速减少，实现耕地占补质量数量双平衡难度日趋困难，再加上经过20年发展，国家总体经济实力明显提高，很多项目由于缺乏占补平衡指标，不得不到交易平台上竞价购买，中国东部某省土地市场网公布最近一期数据显示，补充耕地指标挂牌交易水田底价为28万元/亩，非水田底价为23万元/亩；增减挂钩节余指标流转结果最高更是达到100万元/亩。因此在制订《土地管理法实施条例》时，应进一步明确规定“县级以上地方人民政府应将建设占用耕地耕作层土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。具备耕作层土壤剥离条件项目，用地报批时要附具耕作层土壤剥离再利用方案；不具备耕作层土壤剥离条件项目，用地报批时要附具专家论证意见及县级以上人民政府审批意见。”在《实施条例》中明确开展耕作层剥离再利用是常态，不剥离是例外，确保“应剥尽剥”，不留“讨价还价”余地。

2.开展评价编制规划

国务院新一轮机构改革明确提出编制实施国土空间生态修复规划，推进山水林田湖草生命共同体综合治理。全面推进耕作层剥离再利用，县（市、区）政府必须加快编制国土空间生态修复规划，并按照中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》有关“多规合一”及“一张图”建设要求，与正在开展的国土空间规划编制做好衔接。土壤调查评价是耕作层剥离再利用前置条件，对国土空间规划中作为允许建设用地区内耕地依据GB15618-2008规定开展土壤污染调查，从物理（土壤质地、结构和土层等）、化学（有机质、氮、磷和钾等）和生物（土壤上植物、动物及微生物）等指标对耕作层剥离再利用开展适宜性评价，明晰土壤剥离区范围，估算剥离土方数量；按照剥离耕作层优先用于城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦、工矿废弃地复垦、农用地土地整理、高标准农田建设、中低产田土壤改良及旱改水等项目要求，明确土壤回覆区范围；根据土壤剥离区和土壤回覆区位置，合理选择土壤储存区，原则上每个乡镇政府（街道办事处）表土剥离再利用集中堆放储存点不少于1个；按照运输线路最短原则，设计土方运输线路。

3.制定实施技术标准

完善细化《耕作层土壤剥离利用技术规范》，制定方便实践操作技术标准。明确土壤剥离区范围：依法批准建设项目占用耕地的通过土壤剥离调查评价区域。确定剥离深度：根据剥离区土壤等级确定剥离深度，用于现有耕地土壤改良的，剥离到耕作层，视实际情况剥离12~30cm；用于新开发复垦耕地覆土的，在剥离耕作层基础上，视实际情况再剥离犁底层和心土层6~25cm。统一覆土程序：对现有耕地土壤改良的，必须开展剥离区和覆土区土壤质量检测，确保剥离区土壤质量高于覆土区，方可进行剥离覆土；对新开发复垦耕地覆土的，必须对耕作层、犁底层和心土层进行分层剥离，并按照剥离区原有土层顺序逐层覆土。规范储存办法：对不能“即剥即用”的，科学合理选择存储区，防止水土流失、土壤结构恶化、土壤有机质和养份流失；涉及到分层剥离土壤的，要分层单独存储，防止由于土层混合造成土壤结构变化影响后期使用。

4.增设标准市场运作

土壤结构成分及农田水利设施是决定耕地产能两个主要方面，以往高标准农田建设和中低产田改造项目，对土壤提质改造花费较少，经费多用于改善农田水利设施建设。为了改善土壤有机结构，从根本上提高地力，规定提质改造耕地必须开展耕作层覆土，对耕作层未达到一定厚度要求的，不得进行新增粮食产能认定。同时根据国土资规〔2017〕13号文件精神，旱地、水浇地改造的水田和提质改造耕地的新增粮食产能可用于核销占补平衡指标中的水田面积和粮食产能。这不仅为异地购买占补平衡指标地区开展耕作层剥离提供了再利用出路，而且激发了异地购买占补平衡指标地区开展耕作层剥离用于旱改水提质改造耕地积极性，缓解了异地购买指标地区耕地占补平衡压力。

随着可开垦耕地后备资源减少，农村建设用地复垦必将是当前和今后落实补充耕地数量指标重要途径。然而通过这种途径新增耕地由于自身原因（建设用地），在没有客土覆盖条件下，很难达到农作物生产所需耕作层厚度。为了提高新增耕地耕作层厚度、快速形成有效生产能力，必须科学制定新增耕地耕作层厚度标准，低于标准不予以验收。面对新增耕地耕作层厚度标准验收硬规定，为了获得经济发展急需的占补平衡指标，地方政府对耕作层剥离再利用就会成为自觉行动。

鉴于目前很多地方异地补充耕地指标交易底价已经达到20~30万元/亩，增设耕作层厚度作为提质改造耕地和新增耕地验收标准后，耕作层剥离土壤就成为生产补充耕地指标重要原材料，市场需求一定十分旺盛，通过公开出让，筹集耕作层剥离再利用资金肯定不成问题，运作好甚至还能有结余，这也不奇怪，因为耕作层资源价值也要通过交易体现出来。

5.明确责任全面推进

为了将“像保护大熊猫一样保护耕地”落到实处，完成“确保本行政区域内耕地总量不减少”法定目标，针对耕作层剥离再利用涉及环节繁杂、利益主体众多特点，按照“属地剥离、属地管理”原则，由县（市、区）政府作为责任主体，统筹规划协调组织辖区内耕作层剥离再利用工作，用于耕地提质改造的，要结合耕地轮作休耕试点，尽量做到“即剥即用”；用于新增建设用地覆土的，要规划好运输路线，尽量做到“运距最短”。城镇村批次建设用地中已批准农用地转用涉及占用耕地，未办理供地手续前，由乡镇政府（街道办事处）具体组织实施耕作层剥离再利用；单独选址项目可委托建设用地单位组织实施耕作层剥离再利用。县（市、区）政府财政先行支付耕作层剥离再利用全部费用，一方面，在编制土地招拍挂出让方案时，将耕地剥离再利用费用纳入其中，通过“算大账”的方式收回一部分投入；另一方面，通过市场化运作，有偿出让耕作层剥离土壤收回另一部分投入，力争做到资金投入产出略有盈余。针对为异地占补平衡提供指标的经济欠发达地区，地方财政支付耕作层剥离再利用费用困难的，可由省级财政给予补贴或先行垫付，待补充耕地指标交易后，从交易收入中抵扣。

五、结论

全面推进耕作层剥离再利用，不仅法规上要做出明确规定，确保“应剥尽剥”，而且规划上要合理统筹安排，尽量“即剥即用”。紧紧抓住耕地占补平衡管理方式改进的历史机遇，充分利用好地方政府拓展经济发展空间的热情，借助将耕作层厚度作为提质改造耕地和新增耕地验收条件的平台，拓展耕作层剥离土壤需求空间，促进由县（市、区）政府作为责任主体财政出资开展耕作层剥离再利用局面形成，通过“算大账”和市场运作方式收回财政投入，不仅缓解占补平衡压力，促进地方经济发展，而且提高耕地质量，保障国家粮食安全，实现地方微观发展与中央宏观目标完美结合。