新型农业社会化服务体系建设思路探析——以吉林省四平市为例

董 睿

（中国人民银行四平市中心支行，吉林四平 136000）

一、四平市新型农业社会化服务体系建设现状

（一）新型农业发展基本现状

2019年，全市新建高标准农田34万亩，粮食总产量预计95亿斤，实现“十五连丰”；新增百亩以上规模化棚室园区7个，新增标准棚室2031亩，棚膜生产面积达到5.3万亩；新建标准化养殖场10个，总量达到350个，畜禽规模化养殖比重达到76%；农村土地适度规模经营达到416万亩，适度规模经营比重连续三年超过60%，农机总动力达到280万千瓦，农业生产综合机械化水平达到90%，高于全省平均2个百分点；建成80个以秸秆综合利用为主的全程机械化示范区，并被评为“全国第四批率先基本实现主要农作物生产全程机械化示范市”。

（二）农业制度服务建设现状

目前，中央政府从农业生产、土地农田、农业市场、农村金融、农业科技、农业保障、农业环境等领域出发，出台了诸如《农田水利条例》、《中华人民共和国促进科技成果转化法》及《农村合作银行管理办法》等系列制度服务。同时，作为全国重要粮食生产基地，四平市政府也因地制宜制定和实施了《农业抗灾自救工作实施方案》、《四平市基本农田保护条例》、《肥料管理办法》、《农业再就业促进条例》及《农业灌溉用水管理办法》等，在中央政策大框架下，夯实了辖区农业制度服务建设基础。

（三）农业生产服务建设现状

2019年，全市增打抗旱水源井950眼，新增浇灌能力8.08万亩；排查检修抗旱水源井总量达18.03万眼，确保浇灌能力442.31万亩；农业科技稻田率超过90%以上，良种覆盖率达到100%；推进“一村一品”特色种植，评选认定特色产业之乡20个，特色产品之村30个，特色产业大王50个，认证“三品一标”的菜、瓜、果、菌等农产品共计329个；推动“三农事业部”改革、信用社改制及村镇银行在全市行政区划全覆盖，引导辖区金融机构投放涉农贷款490.81亿元。

二、新型农业社会化服务体系建设中存在的问题

（一）生产基础设施服务供需失衡

近年来，四平地区在农田基本水利建设、灾害防治设施建设及良种培育工程等农业生产基础方面取得了不小成绩，但始终未能从根本上改变因农业生产基础设施供给不足、供需不平衡等原因造成的农业生产和发展面临的巨大风险。同时，受制于道路交通、电网升级等配套公共产品，农业生产与经营活动改善、农业生产现代化科学技术的普及与推广进展缓慢，影响了辖区现代化新型农业发展。近年来，中央政府取消了农业税等农业支出，并加大对良种、机械、农业生产者进行相应补贴，但在良种培育、节水灌溉等可以直接增强农业竞争力的中小型农业生产基础设施服务方面的资金投入依旧不足。

（二）农业科技资源使用效率低下

一是农业科技资源分布失衡。目前，四平市科研人员、科研机构、科研设施等农业科技资源总量规模持续增加，但分布不平衡，科技资源大多集中于公主岭、梨树地区。二是农业科技资源集成度差，创新效率不高。在农业重大战略性研究领域，新型农业科学研究的综合化、集约化重要性愈发明显，但四平市各农业科研单位间的联合攻关与服务与产业发展的继承创新明显缺乏。三是农业科技投入结构不合理。从经费流向看，科技计划经费投入绝大部分流向科研院所或高校，实际流向企业较少。四是应用型、经营型农业科技人才不足。目前，由于开展的农业科技培训多以科普与技术推广为主，导致可真正在农业科技推广中具有辐射带动作用、贴近农民生产实践的应用型与经营型农业科技人才严重匮乏。

（三）农产品市场化服务失灵滞后

随着市场发展，与传统农产品销售相比，当前的农产品销售需要严密的销售网络体系，如农产品经纪人、农产品储存运输、农产品品牌建设等。农业专业合作社作为顺应市场发展潮流的产物可提供诸多便利，然而，目前四平市农业专业合作社总量规模庞大，但部分合作组织制度建设不健全或仅为空壳。在东北地区玉米施行市场化收购制度后，作为玉米主产区的四平市玉米销售在农产品交易市场建设落后、布局不当、管理混乱等问题下，农产品销售严重受阻。除农产品市场外，其他诸如金融市场、技术市场、土地市场及信息市场等农户基本未涉及，使得此类市场未能发挥其在资本、信息及技术等要素资源配置上的优势。

（四）农村社会保障体系局部缺失

目前，我国农村社会保障尚处于发展初期，而二元社会保障体制在某种程度上成为了当前城乡分割的重要因素，以至于限制了当前新型农业发展。新型农业的规模化生产依赖于农村剩余人口城市化迁移而带来的大量闲置土地的流转，而农地流转是实现新型农业规模化经营的必要条件，而若不及时解决农村社会保障制度，就无法彻底解除农户城市化迁移的后顾之忧，进而无法形成规模化的土地流转机制，制约了农业发展方式转变步伐与农业现代化建设进程。此外，我国耕地兼顾了生产要素、生产载体及农村社会保障功能，而四平市初步建立了农村人口最低生活保障、新型农村社会养老保险及农村合作医疗等社会保障制度，然而由于农村社会保障制度仍处于发展初期阶段，体制机制不健全、管理机制与监督机制仍有较大改革提升空间。

三、新型农业社会化服务体系建设思路

（一）由静态建设向动态建设转变，满足农业高质量发展需求

农业社会化服务体系由静态建设转向动态建设，从薄弱环节入手，掌握新型农业发展趋势和规律，满足新型农业发展的需要。而农业发展的总体趋势是，传统农业、农业机械化、新型农业、信息化农业及农业现代化。在农业现代化过程中，家庭联产责任制贯穿始终，在此基础上推动农地规模化生产和集中经营，同时改革农业生产方式，推动农业机械化，用新型农业科技手段推动农业生产，以信息化、数据化、智能化，全方位促进农业生产发展；建设农业社会化服务体系必须以农业发展为主线，以农户服务需求为依据，逐步建立符合新型农业生产的动态化农业公共服务体系。

（二）由政府调节向农业抉择转变，促进社会化服务供需对接

由下至上的决策机制是指政府根据农户意愿来制定农业社会化服务体系建设内容。该机制需要建立农业信息捕捉反馈中心，信息捕捉反馈中心捕捉农户农业社会化服务的需求信息，从现有农业社会化服务信息库中比对，若库中存有信息将及时提供给需求农户，若未存有将迅速组织专家论证并确定建设主体和项目工程。该机制遵从了农户意愿，农户作业于农业生产第一线，相对于建设主体而言，了解农业发展所需的社会化服务，若农业社会化服务体系建设无法满足其意愿，农户可改变农业生产决策。建立由下至上的决策机制帮助政府识别农业社会化服务体系建设重点，在弥补自身局限性的同时，弥补农业社会化服务体系对新型农业发展的约束。

（三）由政府建设向社会市场转变，提高社会化服务建设效率

我国政府正在从管理型向服务型转变，社会化服务建设内容繁多，而农业社会化服务体系建设仅作为其中一项，财政资金拨付有限。因此将建设主体的功能委托给社会市场主体，在市场机制运作下，不仅可以节约农业社会化服务体系建设成本，还可提高其建设效率与质量。农业社会化服务体系由政府向社会市场转变要求建立完善的招投标机制，政府委托相关部门向社会市场发出项目建设招投标相关信息，按照市场机制，凡是有参与意向的建设者必须提前提交投标书，然后在规定时间到规定地点参与竞标，通过竞争机制来降低农业社会化服务体系建设成本，提高建设质量与建设效率。

（四）由政府监督向农户监督转变，提升社会化服务质量水平

农业社会化服务体系服务周期较长，在短期内的农业效应高低难以显现，而这将直接影响新型农业未来发展进程，改变这种监督机制缺陷，未有将监督权转移给利益主体。农户作为农业社会化服务体系的直接受益主体，农业社会化服务体系的建设质量直接关系到其未来收益。由政府监督向农户监督转移，需要建立利益衔接机制，将农户收入现状纳入政府与社会市场主体关于农业社会化服务体系质量考核范围内。对于政府，将农户收入现状纳入政府官员升迁考核机制中，并建立相关奖惩机制。对于社会主体与市场主体建设的农业社会化服务体系实现“双期”考核，即建设完工考核与运作性效率考核。

四、加快新型农业社会化服务体系建设的基本思路

（一）建设科技推广网点，完善科技推广机制

一是全面建立农业基层信息推广网点，让信息媒介与基层推广网点对接，提高农业科技推广水平。将农业科技服务人员纳入政府编制，以便政府管理与及时传递农业科技政策；建立科技推广激励机制，将农业科技推广成效与升迁制度挂钩；建立农业科技长期培训机制，推广农业科技最新应用成果。二是构建农业高效技术专家与农户沟通机制，让农业领域最新成果在生产领域得到实践，提高农业科技转化率。建立农业专家下乡激励机制、工作时间制，探索农业科技推广多元化途径；探索农业科研课题与农业实践的信息沟通机制，以实现农业科研来源与实践、用于实践，提高农业科研转化率；利用当前信息化优势等信息媒介，多元化农业专家与农户沟通渠道。

（二）发展职业技术教育，构建人才分流机制

一是优先发展农业高等、中等职业教育，培养农业后备人才。探索农业高等、中等职业院校的市场运作模式与长期发展模式，确定农业技术人才就业方向，解决生源问题与市场就业问题；建立农业中等、高等职业院校继续教育机制，探索农业技术人才长期培养机制；建立农业院校产学研模式，探索农业技术人才与科研人才分流了机制，促进农业人才市场适应力与科研能力。二是建立农村人才分流机制，留住现有农村青壮年劳动者。完善农产品价值补贴机制，探索农产品市场价格风险良性防控机制；加大农村金融改革创新力度，解决农业生产规模资金问题；免费为农户提供技术咨询与培训服务，为农户解决投资难题；构建农业岗位优势与相对收入协调机制等，助推现有青壮年农民工回流。

（三）提升风险防控水平，加大金融支农力度

一是完善农村金融组织体系。充分发挥农业政策性金融机构的引导作用，农村商业银行与农村信用合作联社等的支农主力军作用，村镇银行、资金互助社等的补充作用，全面提升农村基础金融服务均等化水平，加大金融对新型农业发展的支持作用。二是建立农村金融综合改革的长效服务机制。通过增强财税金融政策的深度融合，进一步释放涉农贷款税收优惠、增量奖励等政策扶持效果。三是完善农村金融服务的考核评价工作。将监管政策与农村金融服务考评紧密结合，从信贷投放、特色服务、风险管控等方面进行全面考核，实施差别化监管，促进银行完善农村金融服务体制机制，增强持续支农能力。

（四）培育农业服务组织，规范组织服务行为

一是规范农业合作组织市场行为，提高组织管理水平。完善农业专业合作组织运行机制，以专业化、规范化指导，全面提升组织管理水平；加大与农民专业合作组织相关的法律、法规及制度的宣传力度，营造加快发展农民专业合作组织的良好氛围。二是强化农企与农户的利益联结，充分发挥农业产业化龙头的重要作用。政府要明确龙头企业扶持方向，落实相关政策及法规；农村金融机构应按照国家政策要求向龙头企业给予信贷规模或利率等方面的相应支持，推动龙头企业建设并完善农民利益机制，建立企业、农户及新型农业发展共同体。

（五）推进农业标准生产，完善农资监测制度

一是制定农业生产标准，加强质量监督服务。农产品质量服务建设要一手抓源头，推进农产品标准化生产一手抓监管，推进农产品质量监督服务体系建设；制定颁布相关农产品质量管理条例，细化法律法规内容，保证农产品质量的行政监管有法可依。二是完善农资监测制度，强化农资行业信用。根据农资质量检查、抽样检测及消费者投诉举报情况，进行整合、分析、归纳，在第一时间向社会公布市场农资质量状况有关信息，及时向经营者、消费者进行市场预警；把销售者发现的不合格农资商品主动退市与执法机关强制退市结合起来，并逐步合理化退市与再次入市的衔接。