农村人居环境整治问题研究——基于H 省Z 市的实践分析*

申汪洋 孙薇乔

（河南师范大学 法学院，河南 新乡 453000）

一、引言

我国城镇化建设不断发展，农村产业结构发生变化，带动了农户生活水平逐步提高，相应地，村民不再满足于物质层面的追求，对生存环境的品质需求提出了更高要求，但各类外部生产要素的不断涌入使农村地区原有环境遭到了破坏，进而成为建设美丽宜居乡村的 “绊脚石”。党中央为切实解决乡村振兴战略中的基础环境建设问题，加强了对农村人居环境整治的政策设定。十九大率先提出建设以 “生态宜居” 为基础的乡村振兴战略，为各项兴农利民措施进驻农村提供稳定社会环境；[1]2018 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，对地方改善农村人居环境，为细化生态宜居乡村建设提供了具体指导；2019 年，“中央一号” 文件继续推进以 “改善农村人居环境” 为重点的农村环境建设步伐，以农村厕所革命、垃圾污水治理和村容村貌提升等为三大主攻方向，并确保在2020年全面建成小康社会之际，取得农村人居环境明显改善的阶段性目标。[2]党中央强调各地突出地区实际，根据地域分区特点针对施策，因此，对典型地区农村人居环境整治工作进行深入分析具有重要意义。Z 市乡村振兴建设也存在农村人居环境这个短板，如何有效地改善农村人居环境是衡量Z 市乡村建设水平的重要指标。本文在梳理已有文献的基础上，选定典型地区，通过对Z 市进行实地调研了解该地区农村人居环境整治现状，并结合相关文献及调研所得相关数据进行归纳分析进行整理，对Z 市农村人居环境问题整治实践中的问题进行剖析，针对性地提出农村人居环境整治的完善建议，以期为其它类似发展地区农村人居环境整治工作提供一定程度的参考。

二、文献综述

农村人居环境作为乡村振兴战略实施的重要基础，不仅是学术界研究的重要热点，也是政策实施的重点所在。目前，对农村人居环境整治的研究主要集中于两个方面。一方面是侧重研究农村人居环境的影响机制。例如，部分学者分析了生活垃圾处理不当、生活污水乱排乱流是目前农村人居环境所普遍存在的突出问题和整治难点，我国农村居民人数占比较大，生活垃圾和生活污水的排放量也占有较大比重，生活垃圾与生活污水的不当处理会直接影响村民的健康状况，阻碍农村居民生活质量的提升。有学者分析了气候、地形、贫困程度以及空间区位等对人居环境整治的影响，相比较我国经济发达地区的农村人居环境改善状况，经济较落后地区的农村人居环境的整治难度更大、整治效果也较差，可以从促进乡村特色产业发展方面着手，以此增加村民对农村环境治理的参与度与积极性，同时也能促进当地经济水平的提高。[3]另一方面是重点研究农村人居环境整治和城镇融合发展的相关关系。在城乡统筹发展背景下，减小城乡发展差距、促进城乡融合发展是重任务，如何改善农村人居环境是推进城镇化建设工作中不可回避的话题，农村人居环境整治会吸引城镇资本要素进驻农村，城镇融合发展会反促农村人居环境整治工作水平不断地提升，从而促进城乡人居环境共同协调发展，推进农村城镇化建设。[4]

改善农村人居环境是在农村经济水平提高后对乡村振兴战略非物质层面的补充，农村人居环境涉及自然和人文教育等多重要素，需要多主体参与、多要素调动。农村人居环境作为全面建成小康社会和社会主义新农村的短板，是衡量农村居民生活质量的标准，我国农村人居环境虽然总体水平有所提高，但与城市人居环境建设依然有较大差距，解决好农村人居环境 “脏、乱、差” 及公共设施落后的问题，对切实改善农村人居环境，建设 “生态宜居” 的新农村具有现实意义。[5]农村人居环境整治要突出 “因地制宜” 的工作要求，要求各地区不应照搬照抄固有模式，要密切关切社会整体发展水平，要基于实际情况做出科学整治策略，明确整治的重点和难点，以真正解决问题从而提升农村居民的生活品质和幸福感。[6]基于以上文献，我国学者对农村人居环境整治的问题研究大多结合宏观方面来进行分析，针对性结合地区的政策实施性研究较少，现有研究偏重于共性研究，对农村人居环境整治的特殊性研究较少。文章以乡村振兴战略背景为视角切入，基于Z 市农村人居环境的实际调研，能够完善现有针对性的特殊研究的不足，以期切实改善Z市农村人居环境，为其它地区推进农村人居环境改善提供参考。

三、Z 市农村人居环境整治的现状问题

Z 市位于我国的农业大省——H 省，地处我国中部地区，农业作为主要发展产业，在产业发展比重中占有重要位置，因此，农村人居环境的整治对于Z 市地区发展具有至关重要的作用，通过对整治工作的实地调研可以发现，Z 市农村人居环境的改善已取得阶段进展：生活垃圾乱堆现象得到初步处理，生活污水乱排问题得到基本解决，厕所改造成效显著，农村生产废弃物得到有效利用，村容村貌明显提升，示范村建设较完善。但对于总体整治目标的完成度来说，仍然存在不少突出问题。

（一）整治区域覆盖面不宽, 整治工作推进不平衡

Z 市农村人居环境整治在生活垃圾、生活污水、厕所改造、农村生产废弃物、村容村貌、示范村建设等六个方面开展并取得有效成果，但由于农村人居环境整治工作的紧迫性，个别乡村在整治过程中只负责工作实施而不重视整治成效，出现个别村庄只注重“表面”、不注重“里子” 的现象，忽视整治区域内次要街道的整治工作，覆盖范围不够全面。整治工作要以村庄全部覆盖面为切入点，农村建筑结构大都以居住区为主，村民居住较为集中，房屋规划主要分布为大小街道，而整治工作覆盖范围局限于主干街道，背街小巷生活垃圾和废弃杂物乱堆乱放问题突出。同时，在县域整治区域中，整治的重点资源偏向于发展基础较好、能够快速看到成效的部分村庄，在地域分布上较为偏远，整治基础较为薄弱的村庄分配的整治资源则较少，这反映出在本区域内整治资源分布不均衡，整治工作推进不平衡。

“厕所革命” 作为农村人居环境整治的重点，[7]需要发挥多类整治要素的综合效用。Z 市以浙江省 “千村示范、万村整治” 工程为借鉴，结合本地区发展实际, 全市以建设72 个示范村、其余村庄全面进行农村人居环境整治为工作重点，从整体效果来看得到了很大的提升。然而个别地区的无害化厕所普及率仅达41%，与总体要求90% 以上的普及率还有较大差距。农村由于传统习惯长期使用旱厕，粪污无法得到及时处理，容易招致苍蝇蚊虫，并由此产生滋生病菌、污染水质等连带环境问题，卫生状况令人堪忧。农村使用的旱厕由于处理不及时所堆积的粪污是形成传染性疾病的重要原因，对农村居民的健康状况造成威胁。改善农村厕所卫生环境，使用卫生的厕所是建造美丽宜居乡村、提高村民生活品质的重要抓手。此外，不同地区的基础条件不同，在投入力度以及整治重点方面应当根据实际情况予以协调，避免总体整治工作出现不平衡的情况。厕所卫生条件对农村居民生活影响极大，根据各乡村的实际情况明确整治方案，改造出村民真正满意的厕所。

（二）垃圾处理设施不完善，空心院落整治不到位

农村生活垃圾处理是农村人居环境整治的重要内容。农村生活垃圾多数是鲜活易腐的厨余垃圾、畜禽粪便及农业生产废弃物，日出产量大，如不及时处理会破坏空气质量、污染土壤、影响水质，造成生态环境的二次破坏。然而多数乡村在垃圾投放、收集、运输、处理等环节存在缺位，再加上村民对于垃圾分类以及垃圾回收利用的意识欠缺，不能自觉有效地处理垃圾。[8]对农村生活垃圾的处理需要加大技术支持力度，建立专业生活垃圾处理系统，通过垃圾分类、回收利用、降低成本等多项措施促进生活垃圾的解决。Z 市农村垃圾有效治理的村庄达到97%，然而，农村的垃圾处理基础设施仍然无法满足生活垃圾终端处理，对生活垃圾的处理缺乏技术支撑，在实践中，以县、市进行传统单向搬运的处理办法也不能有效地解决垃圾的无害化处理问题。

空心院落整治工作关系到乡村整体布局。Z市虽进行了 “三清一改” 行动，村容村貌得到有效地改善，但农村绝大多数青壮年进城务工，甚至移居城市，村内遗留较多破旧、危旧空心宅院，不仅造成村内土地资源浪费、危房存在安全隐患，同时也影响了乡村整体的有效利用布局。空心院落如得不到有效利用，就无法对村内建筑的整体布局进行合理规划，容易造成村内建筑区域分布单一，影响基础设施的完善，不利于乡村城镇化建设，从而拉开城乡人居环境差距。

（三）遗留问题排查不彻底，群众参与意识不强

农村人居环境整治是一个长期而复杂的工程，各整治要素构成一个相互作用整体，各个环节的整治工作上下衔接，Z 市在改厕质量、档案资料、竣工验收、后续服务、资金拨付等方面仍存在后续整治工作不能及时跟进的问题，对整个整治工作的持久性来说有不利影响。农村人居环境整治工作必须 “有头有尾”，农村人居环境的持续性跟进提升是整治工作重中之重，在制订出科学的整治工作规划后，对后续整治工作的维护和管理工作仍不能松懈。但现有整治工作前期整治力度大，对后续人居环境整治和已完成工作的跟进工作不到位会造成缺漏问题的出现，影响整体人居环境整治工作的完成度。

村民是农村人居环境整治工作的参与主体。农村人居环境的改善状况与村民生存和发展权益具有直接关系，村民是否具有自觉性是农村人居环境整治工作开展的重点，Z 市在整治过程中村民自觉参与意识欠缺，导致垃圾偷倒和污水乱排行为时有发生，给农村人居环境整治工作带来了一定难度。农村长期处于相对落后阶段、村民文化教育水平较低、绿色环保意识不强、公众参与度不高等方面是整治工作中的难点。村民对于环境治理的认知还处于浅层阶段，对生态环境改善的现实意义认知不够，不清楚自身在治理工作中的角色定位，缺乏生态环境与自身关切性的认知，普遍认为整治工作是政府相关部门的职责，不能自觉承担治理工作的责任。

四、Z 市农村人居环境整治的对策建议

为保障农村居民生态发展权益，提升农村居民生活质量和生活品质，促进乡村振兴战略各项兴民利农措施落地，通过分析Z 市农村人居环境整治工作中存在的问题，有针对性地提出以下对策建议。

（一) 平衡农村人居环境整治资源，整体推进整治工作

首先，要根据Z 市在实际调研中出现的具体情况做出科学规划并确定实施细则，为完善农村人居环境整治工作落实指导方针，为维持整治工作的持久性提供保障。[9]立足于因地制宜、因村制宜的治理理念，明确不同村庄中不同现状的重点和难点，尊重Z 市下辖各乡村实际情况、“对症下药”，不同村庄的实际情况不同，存在的问题也不同，要避免照搬一个方案实施到底、整治工作千篇一律的问题出现。注重保留村庄特色传统文化，留住乡风文明，精神层面是提升农村居民文化素养、转变村民治理观念的关键所在，提升村民对社会主义新时代实现乡村振兴的融入感，促进乡村形成良好文化氛围。其次，从农村人居环境整治的全面性出发，基于综合治理目标，各个阶段的工作要注重上下衔接，根据各个乡村实际存在的问题确定整治方案和整治力度，避免村与村之间出现整治效果不平衡。最后，建立系统性整治路径以解决生活垃圾、生活污水以及厕所改造等方面突出问题，尊重每户居民的意见并进行合理规划，加强技术支持和提供创新机制，以求通过较低成本和科学途径推进整体农村人居环境整治工作顺利开展。

（二）发挥多元主体的协调作用

农村人居环境整治是民生工程，要践行 “以人民为中心” 的发展思想，重视农村居民对美好生活的向往，就要重视各方主体参与协调作用的发挥。

1. 发挥政府的整治协调作用

政府作为农村人居环境整治工作的实施主体，对治理工作要高度重视，明确农村人居环境在乡村振兴战略、城乡统筹发展以及全面建成小康社会各项政策中的重要作用，作出科学的整治方案，为基层部门工作实施提供参考。一方面，农村人居环境整治工程的公益性，使得此项工程的绝大部分资金来源于政府出资，据统计，只有较少村民愿意为整治工作出资，由政府承担主要整治工作支出符合村民的环境发展预期。[10]因此，在进行整治工作中，财政资金要落实到位，既不能 “缺位”，也不能 “越位”，要结合现有整治工作实际，根据各地区农村人居环境整治工作重点，将整治资金投向重点领域。另一方面，由政府发挥主导作用，能够充分带动地方治理工作的积极性，为基层部门提供科学治理方案，起到领导推动作用。政府作为农村人居环境整治工作的策划者与实施者，能够为农村人居环境整治工作奠定科学合理的基础。

2. 吸引市场要素参与整治工作

政府虽然在农村人居环境整治工作中发挥主导作用，但对于人居环境治理中所存在的一些技术性问题，需要发挥市场主体的优势功能。市场上有一些企业组织对于人居环境整治中的部分环节具有较完善的技术管理措施，可以将农村人居环境整治工程中的部分环节由市场主体承担，降低政府的工作难度，也能提高总体农村人居环境整治效果。此外，农村人居环境整治工作覆盖面宽，资金不足是目前面临的突出问题，而吸引市场主体增加资金投入是有效解决方案，市场主体的参与给农村人居环境整治工作带来了投资机会，进而拓宽了整治工作的融资渠道，缓解政府的财政压力。

3. 发挥村庄内部村民主体作用

村民是农村人居环境改善的直接受益者。针对于农村人居环境整治工作中群众参与意识不强的问题，要求内在调动村民主体的参与积极性。首先，通过示范村的建设，使乡村居民直观感受到人居环境改善后呈现的美好家园形象，增强村民了解人居环境治理成果与自身密切关系的认识，明确自身在整治工作中的角色定位，村民既是生活环境改善的受益者，也是治理工作的实施者，因此更要培养村民个体人居环境整治工作参与意识，激发村民参与整治工作的内生动力。其次，通过电视、会议、宣传栏等媒介形式扩大宣传的力度，[11]让村民了解到人居环境整治工作的益处，以通俗易懂的方式对村民个体进行教育，提升村民环保意识，在村内形成保护人居环境的良好风尚。最后，建立惩处、奖励机制，必要时采取强制性措施，转变村民个体环境观念，明确个人责任。只有转变村民对人居环境整治工程的态度，形成绿色环保观念，才能保障治理工作顺利进行。

（三）规范整治工作机制运行系统

1. 建立严格的监督系统

农村人居环境整治工程项目多、任务重，切实保障基层各部门对整治工作的有效落实是维持工作成果可持续性的有效路径，治理工作在实施中容易受到个人意志好恶的影响，建立各地方农村人居环境整治工程的监督管理系统，由上到下对整治工作的进程监督到位，及时对阶段性工作进行考查，预防地方部门在整治中的不作为，确保治理工程有序展开。[12]基于预防各种遗留问题的出现，力争整治工作的完整性，既要建立政府部门由上到下的内部监督系统，也要强调农村居民的监督作用，对政府部门的内部监督管理系统进行补充。在此基础上，发挥村民委员会责任制，实行街道监督管理，有效落实监督工作全覆盖。

同时，利用媒体实时报道展示不同地区的治理进度，对各乡村的整治工作实施考核评价，好的模范可以作为学习参考对象进行推广，而落后的乡村则要予以督促、警戒，以此保障总体整治工作的平衡性。[13]此外，对各部门进行监督工作分配制度，明确各方主体的责任，发挥最大限度的监管力度，以建立全面的监督管理系统防止缺漏问题出现。

2. 建立完善的持续运行机制

可持续性是对农村人居环境整治工作的核心要求，要确保人居环境治理工作的长久性，除了工作初期的科学规划，还要建立工作后期的长效管理机制，对治理成果进行维护以防止反弹。尤其是针对于整治项目中的生活垃圾和生活污水两个重点，要建立规范的保洁制度和维护机制，这就需要利用市场主体的专业性运营机制，在技术层面以及日常维护方面都予以加强。另外，发挥村干部的带头作用，对本村人居环境后续维持工作进行监督，如空心院落整治问题，村干部基于本村实际情况的掌握程度，能够更高效率地完成本村空心院落改造落实工作。村干部实行分片、分组监管，对各个区域的后期维护工作落实到位，对评价主体各乡村的治理工作进行考核，实行评价制度，通过各个乡村之间治理进度和治理成效的对比，督促各乡加强对治理成果的长久维护力度。

五、农村人居环境整治工作的展望

农村人居环境作为乡村振兴战略的短板，是满足农村居民对美好生活需求的重要举措。结合学术界对此方面的研究现状以及相关政策，对农村人居环境未来发展趋势进行展望。

（一）农村人居环境整治政策将会持续得到支持

通过相关政策分析，从新农村建设到乡村振兴的转变，从改善村容风貌要求到 “生态宜居” 的转变，从建设美丽乡村到美丽宜居乡村的转变，以及一系列政策措施的实施，可以看出，我国政府对农村人居环境的改善越来越重视。同时，农村人居环境整治对于现阶段乡村振兴战略、全面建成小康社会、解决新时代社会矛盾、促进城乡融合发展等各方面政策目标都具有重要意义。[14]农村人居环境整治在未来发展趋势中将会继续居于重要地位，依然需要国家相关政策在物力、财力、人力等各方面予以支持以实现农村人居环境长远发展。

（二）农村人居环境整治技术机制将会进一步得到重视

农村人居环境整治项目中的生活垃圾、生活污水、厕所改造等方面是治理工作中的重难点，国家顶层设计在基层农村地区适应性差，没有对农村人居环境具体问题进行针对性地规划，各个地区的整治方案照搬照抄，缺乏技术性政策引导，导致农村现状问题无法得到有效解决。[15]进一步研究农村人居环境技术层面的整治策略，对各个地区的不同情况采用针对性地解决方案，有利于推进整治工作科学治理成效。

（三）农村人居环境多元主体互动将会得到加强

在农村人居环境整治过程中政府、市场组织以及村民等三方主体的角色分工不同，所起到的作用也不同，不能只依靠单方主体的实施，只有利用多元主体互动效应，[16]也就是在职能分配、监督管理以及长效机制中的功能作用等方面加强相互衔接、相互协调。而如何助推三方主体互动，协调三方主体功能达到科学合理的标准，则需要学术界进一步的研究。

（四）农村人居环境与旅游产业融合发展成为重点路径

当前，在农村人居环境整治实践中村民参与意识不高、资金提供不足是常见的两个问题，而发展乡村旅游对促进整治工作的总体进度有较高的期望值。一方面，乡村旅游是增进乡村经济总量、扩大资金供应渠道的重要路径，随着经济的快速发展，越来越多的 “城市人” 渴望体会田园风光，利用农家自然环境以及民族文化发展乡村旅游极具探讨价值；另一方面，发展乡村旅游与农村居民的切身利益息息相关，乡村旅游业能够增加村民经济收入、提高村民经济水平，能够充分调动村民的积极性，在增进农村就业机会的同时也推动治理工作的进展。对发展乡村旅游做出更适宜的规划，从而在整体水平上对农村人居环境整治工作予以提升。

六、结语

农村人居环境作为乡村振兴战略的基础性工作，是满足农村居民对美好生活向往的重要举措，关系农村居民生活质量和生活品质的提升。以特定的地区为视角切入，发现在现有农村人居环境整治工作中整治资源不均衡、整体项目推进不平衡、农民主体参与意识不强等问题，要立足本地区实际，突出 “因地制宜” 的指导原则，内在激发农民主体参与意识，外在协调整治资源要素，促进整体性农村人居环境整治工作开展。