关于机构改革后土地整治有关问题的思考

王国丽 王维娜 袁吉

（1.辽宁再成规划设计有限公司，辽宁沈阳 110041；2.辽宁经纬测绘规划建设股份有限公司，辽宁沈阳 110015）

土地综合整治源于土地管理法，“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”辽宁省委、省政府《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》提出“加大土地整治力度。统筹推进农用地、建设用地和未利用地的综合整治”。

本轮机构改革后，自然资源部门职能围绕中央“两统一”要求设定，其中承担国土空间综合整治、土地整理复垦等工作是国土空间生态保护修复工作的重要组成部分。土地综合整治是优化国土空间规划布局的重要措施，是促进资源保护和合理开发利用的重要手段。

由此可见，开展土地综合整治，既是落实土地管理法和自然资源部门生态保护修复职能的必要举措，也是优化国土空间规划布局、促进资源保护和合理开发利用、盘活耕地占补平衡指标的必然选择。

一、当前土地综合整治面临的形势

“十二五”以来，土地综合整治在保护耕地红线、促进粮食增产和农民增收、优化用地结构、改善生态环境等方面发挥了重要作用。

1.土地综合整治重点发生转变

机构改革后，农田整治（高标准农田建设）管理职能调整到农业农村部门，自然资源部门的土地整治定位为国土空间综合整治、土地整理复垦。从某种意义上说，土地整治的重点已发生重大转变，是一次提档升级的回归，成为国土空间生态保护修复的重要组成部分。

2.土地综合整治面临资金短缺

2017年以后，新增建设用地土地有偿使用费纳入一般公共预算，土地整治没有了稳定的资金投入、失去了专项资金保障。山东、山西、广西等省出台了引进社会资本开展土地整治的规定，很多地区市县层面也进行了相关尝试，但总体上，土地整治资金仍处于短缺状态，限制了土地整治发挥应有的作用。

3.土地整治机构队伍相对稳定

土地管理法实施以来，随着土地整治工作需要，全国建立了省、市、县相对完善的三级土地整治机构，主要从事土地整治项目管理、耕地占补平衡管理、耕地质量等别调查评价等基础性、技术性工作等。本轮机构改革后，各级土地整治机构的机构建制、人员队伍、技术支撑和保障能力相对稳定。

二、加强土地整治有关问题的思考

1.加强领导，完善制度设计

建立健全政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，明确任务分工，落实主体责任，统筹各类项目和资金，有效发挥整体联动综合效应。建立健全相关制度和标准，总结过去20年土地整治的经验和教训，以国土空间规划为引领，编制实施国土空间生态修复专项规划，制定土地综合整治项目管理办法，逐步建立土地综合整治制度体系。

2.加大投入，引进社会资本

土地整治的性质决定直接受益对象主要为土地的生产经营主体，所以必要的政府投资引导，仍将是今后一段时期土地整治工作顺利开展的前提条件。统筹使用新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金收入、耕地开垦费、土地复垦费等资金，按照“以收定支”原则维持相对稳定的资金投入；同时积极总结推广先进地区经验，鼓励和规范社会资本投入土地综合整治，制定合理的指标交易收入分配机制，通过先流转后整治等方式，引导土地承包经营权向种粮大户、合作社、农业企业等生产经营主体流转。

3.因地制宜，规范有序推进

综合考虑区域差异、自然资源禀赋、社会经济条件、产业发展、群众意愿和工作基础等因素，优先支持贫困地区、规划体系健全地区开展土地综合整治，因地制宜优化国土空间布局，通过土地整治腾退的建设用地空间优先保障农民安置、基础设施建设、新产业新业态融合发展用地；不搞一刀切，做好公众参与、尊重群众意见，统筹规划、有序推进，坚持成熟一批实施一批，实施一批见效一批。

4.加强考核评价、落实主体责任

加强对项目建设和资金使用的评估考核，建立有效的奖惩机制，突出评估考核结果的实用性，发挥涉农资金投入的聚合作用。落实县、乡镇人民政府的主体责任，以国土空间规划为引导，全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，着力解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题。