社会资本投入土地整治新模式的经验及效益分析——以新民市为例

白玉皎

（沈阳市土地储备服务中心 辽宁 沈阳 110032）

伴随着新民市社会经济的飞速发展，传统土地整治项目的单靠政府财政投资模式已经不能满足新形势下耕地占补平衡的需求。为此，沈阳市创新土地整治机制，发挥市场能动性，鼓励引导社会资本参与土地整治，将“田园综合体”作为乡村新型产业发展的亮点，让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的“田园综合体”，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

一、传统土地整治模式的弊端分析

1.投资来源单一

经济发展与有限用地空间矛盾日趋突出，耕地后备资源日益匮乏，大面积连片易于整治的后备资源所剩不多，地块零散且整治难度较大。同时，由于地方经济转型压力大，政府无力投入大量资金进行土地整治，整治工程难度和资金匮乏程度日趋严重，单一的政府财政投资的土地整治管理模式及投资力度已难于满足耕地保护与占补平衡的需求。项目开展内生动力不足，资金筹措市场化不足。

2.整治模式单一

土地整治项目以建立集中连片基本农田和提高耕地质量为工作重心，整治后农业产业结构单一，田水路林村的综合整治依然以物理工程建设为主，缺少农田防护工程、农田生态系统修复的生物工程及农田景观建设等建设工程，导致整治项目建设区整体生态环境效益低，无法实现经济、社会和生态效益均衡发展。工程要素单

一、环节割裂，分散部署、机械 拼凑，系统性、整体性和协同性不强。

3.功能单一、效能不足

项目区及周边自然、社会、经济等环境综合统筹力度不够，功能单一、效能不足。整治项目实施后，依然采用传统零散承包模式，接续产业衔接不到位，最终未形成地方规模化特色农业。

4.城乡差距日趋两极化

土地整治项目虽然使项目区内部的耕地数量和质量上有所提高，但是种植模式无变化，依然属于小作坊式自产自销，农民收入无显著增加，城乡经济差距日趋增加。

5.整治项目后期管护不到位

土地整治项目在竣工验收移交当地使用后，水利、道路、电力、防护林等配套设施都需要定期维护，由于项目管护资金不足，管护责任人及责任制度不明确，出现有人用，无人管，只用不修，坏了就废等问题，致使项目及配套设施失去原有价值，造成资源严重浪费。

二、新民市社会资本投入土地整治项目概况

党的十九大提出的农村全面实施乡村振兴战略，中央一号文提出的“田园综合体”作为乡村新兴产业发展的亮点措施。结合中央一号文件“支持有条件的乡村建设，以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和收益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范”，新民市政府提出在公主屯镇王学坊村、安乐村建设田园综合体示范点建设，实施“乡村综合体示范项目一期工程（旱改水工程）”。该项目于2018年5月提出立项，项目建设规模为298.2554公顷，总投资5857.72万元，建设期为6个月，主要工程内容包括68.2518公顷的土地整理项目，273.7352公顷的耕作层地力保持工程，新打机电井78眼，铺设水渠工程45.1千米，新修排水沟8.5千米，修桥5座，修建管涵81座，修缮水泥田间道21.3千米。

三、特色做法及经验

1.建立多元化投入机制

为突破资金来源单一、土地整治项目规模和整治力度受限的问题，新民市政府按照“政府引导，企业参与、市场运作”的要求，以旱改水工程为试点示范区，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对土地综合整治支持作用，建立多元化投入机制，解决资金来源问题[1]。

2.打造地方特色的观光农业

围绕农业增效，农民增收，农村增绿的原则，在公主屯镇王学坊村、安乐村通过旱改水、打井、布沟渠、修桥涵和水泥路等工程形式达到产业结构调整的要求，以有机绿色稻米为出发点，将项目区与周边环境衔接，打造良好的公共服务和环境风貌，实现“三产融合”，推动绿色农业与田园风光游，实现以点带面，带动周边经济的作用。

3.政府引导，多方参与

本次试点工作中积极动员了公主屯镇王学坊村、安乐村广大人民群众，通过政府引导，组织企业、各行各业专家、有先进成熟经验的合作社技术带头人协同当地群众多次踏勘及例会研讨，充分发挥农村集体组织在乡村治理中的主体作用，让地方农民参与到田园综合体的打造及规划设计中，也为后期地方使用及管护工作奠定了良好的社会基础及技术支持[2]。

4.通过农村土地承包经营权流转，提升土地使用价值

采用政府引导以农业企业、农民专业合作社为对象的农村土地承包经营权流转，使农业生产逐步走上专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理的发展道路，社会化生产提升了农村土地使用价值，为吸纳金融资本和社会资本创造了有利条件，为农村土地承包经营权流转市场提供了动力源泉。通过农村土地承包经营权流转，形成规模化有绿色农业为主体的“三产融合”。

5.规范地管好、用好资金

为确保建设资金的合理、有效使用，项目资金按固定资产投资项目财务制度的规定使用，“专账管理，专款专用”的原则，按规定开支的办法进行管理，达到“账据、账物、账钱”相符，提高资金使用效率，并做到以下四个坚持：实行项目专账，专款专用、单独核算，不得挤占、挪用、截滞留；按照规定的开支范围支出，不突破投资总额；严把资金流转渠道，层层设立专账，实行一支笔审批；做好项目资金决算，严格资金审计，确保项目资金落到位。

6.保护农民利益，增加农民收入

在指导组织土地经营权流转过程中，沈阳市始终注意保护农民利益，增加农民收入，这也是决定土地承包经营权流转能否成功的首要条件。主要体现在：一是农村土地承包经营权流转租金一般都高于农民种植粮食作物纯收入；二是流转合同一般都明确了受让方优先雇佣原承包户劳动力的条款，拓展了农村土地承包经营权流转后农民的就业渠道，使农民不离乡村得到了较高的工资收入。

7.加强各阶段的管护工作

项目竣工验收后， 及时办理移接交手续，并制定完整的管护措施，明确管护主体，落实管护人员，加强管护。工程运行期间，建立完善的管护资金筹措体系和明确的工程管护责任制度，管护资金安排专人专管，具体来源如下：水源工程（机电井、蓄水池等）采用有偿使用，在建立水价机制同时预留专款用于后期管护；整治后对项目区内土地承包费重新核定，并预留一部分收支做为水利、电力等工程日常维护和检修费用；整治工程移交时预留专项管护资金转交给当地政府和部门，用于支付管理人员的管理经费以及维修费用。

四、效益分析

1.社会效益分析

首先，通过土地整治，形成完善田间道路和农田灌排系统，实现旱改水，达到提高耕地质量的目的；其次，提高道路建设标准，道路通达率达到100%，农田灌溉设计保证率达到75%，完善了生产条件；最后，通过土地整治项目预计年纯收入687.60万元，年净增产值534.90万元，促进农民增收，缩小城乡贫富差距，带动村域农业和旅游业发展。

2.生态效益分析

通过水泥路和灌排系统的硬化等工程，将实现路成网，田成方，旱涝保收，使项目区环境更加美观，生态有所改善，提升村域整体形象和文化特色，促进观光农业的发展。

3.经济效益分析

项目实施后增加粮食总产能388.95吨，增加直接经济效益534.90万元，静态投资回收期11年，投资收益率为9.13%，土地利用经济效益显著，经济可行。提高了基本农田集中化程度，为农业规模化经营和土地流转创造条件。

五、结语

社会资本导入土地整治项目是土地整治项目可持续发展的必由之路，更是农村推动集约利用和城镇化发展的必备条件，做为保障粮食安全和土地用地指标的整治项目，应逐步全面开放社会资本投资，将社会投资者和政府效用达到效用统一。