农用地转建设用地审批权下放的双重影响及治理策略研究

于 霞，于 倩，2

(1.大连海事大学 马克思主义学院，辽宁 大连116026；2.吉林建筑科技学院，长春130114)

一、引言

随着我国城镇化规模的不断扩张，尤其是房地产市场的持续发展，土地资源的重要性逐渐凸显，围绕土地管理制度所进行的改革和创新也开始成为我国实现经济高速增长的重要依托。正是得益于现行的土地管理制度，中国在基础设施建设以及工业化与城镇化方面取得了令世人瞩目的成就，但不可否认的是，现行的土地管理制度在实现土地资源的优化配置方面还存在很大的改进空间。已有研究表明，我国农村生产建设用地分散，土地存在较大的整治和发展空间[1]。为保证我国的粮食安全，坚守18亿亩的耕地红线，政府对农用地转建设用地的规模和程序进行了严格控制[2]，部分征地事项甚至需要层层上报直至国务院，这不仅大大降低了审批的效率，提高了企业的用地成本，而且也不利于土地资源的优化配置[3]。为此，2020年3月12日发布的《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号，以下简称《决定》)正式将农用地转建设用地的审批权下放给省、自治区和直辖市政府。毫无疑问，《决定》对于构建中央与地方之间良好的用地治理审批关系、增强国家现代化治理能力、解决城市土地供需不均衡、激发城市发展内在动力、促进城乡区域间的有效协同发展等具有重要意义，但不可否认的是，《决定》也具有一定的局限性甚至是消极影响。到目前为止，尚无学者对此次农用地转建设用地审批权下放的双重影响尤其是局限性和负面影响进行系统分析。更重要的是，此次审批权下放正值新冠肺炎疫情在国内暴发，如果缺乏系统分析，很容易将其误解为应对新冠肺炎疫情冲击的短期策略，显然不符合此次建设用地审批权改革的初衷。所以，本文在对本次审批权下放的内涵与特点进行系统解读的基础上，全面分析《决定》的双重影响并提出了相应的治理对策。

二、农用地转建设用地审批权下放的内涵与特点

根据《决定》，本次农用地转建设用地审批权的下放包含两层含义：第一，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区和直辖市人民政府批准。这又包括两种情况：对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区和直辖市人民政府批准；对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区和直辖市人民政府批准。第二，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区和直辖市人民政府批准(首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东和重庆)。《决定》明确要求，各地要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。

根据以上内容，可以发现本次农用地转建设用地审批权的下放具有如下特点。

(一)延续性

实际上，早在2019年12月16日出版的第24期《求是》杂志就发表了习近平总书记的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，文章指出，新形势下健全区域协调发展新机制要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。由此可见，本次农用地转建设用地审批权下放并不是应对新冠肺炎疫情冲击的“临时之策”，而是基于经济高质量发展总体部署对区域经济布局进行的战略性调整。因此，对于《决定》影响的分析必须从整体和大局着眼，不能局限于短期和局部的利弊得失。

(二)针对性

本次农用地转建设用地审批权下放包含两层含义，含金量最高的还是第二项授权。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东和重庆有幸成为首批试点省份，仔细分析这些试点省份会发现普遍面临人口增长压力大和土地矛盾较为尖锐问题，更重要的是这些省份的经济发达，消费水平较高。根据中商产业研究院整理的数据显示，2020年上半年，北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等省份的人均消费支出明显高于其他省份，并且中西部的重庆和安徽一直以来又都是我国土地改革的先行区。因此，本次农用地转建设用地审批权下放尤其是永久基本农田转建设用地审批权的下放是中共中央和国务院经过深思熟虑之后作出的战略决策，具有很强的针对性。

(三)有限性

有限性是本次审批权下放的核心特点。具体来说，这种有限性又体现在两个方面。一是耕地保护的红线仍旧没有改变，改变的仅仅是审批的主体和流程。正如《决定》中所强调的，各地必须严查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地。这意味着耕地保护的基本国策是对此次审批权下放的最基本限制，仍是未来我国土地管理制度改革的出发点和落脚点。审批权下放并不意味着中央政府对地方政府用地行为放任自流，而是要通过更加有效的职责分工和事后监管来促进耕地保护目标的实现。二是权力仅仅下放到省级层面，且省级政府不能将审批权进一步下放或者委托给其他主体，反映了中央政府对于此次授权保持了相当谨慎的态度，一旦政策执行中出现意料之外的后果，中央政府既可以及时将权力收回，也可以将不利影响降低至可控范围内。

综上所述，本次农用地转建设用地审批权下放具有延续性、针对性和有限性等特点，这也使得其影响具有“双重性”。

三、农用地转建设用地审批权下放的积极影响

农用地转建设用地审批权下放涉及城市和农村两个主体，无论是对城市发展内生动力的激发，还是对乡村振兴的实现，都具有显著的促进作用。

(一)建设用地结构性供需矛盾得到有效缓解，用地成本大幅下降，第三产业尤其是高端服务业加速发展，城市产业结构将进入转型升级的快速通道

随着城市规模的不断扩张和城市人口的持续增加，建设用地的供需缺口越来越大，尤其在一二线城市的中心地带，“寸土寸金”问题十分普遍，导致在城市的用地成本居高不下。这对于传统制造业来说不是十分严重的问题，因为其可以搬迁到远离市区的郊区甚至是偏远地带，与绿色城市的总体发展规划也相符合，但对于第三产业尤其是高端服务业来说，其发展需要依托一定规模的市场需求和较高的人力资本，而服务业的市场需求离不开必要的人口密度，与此同时，高端人才对居住环境也具有较高要求。因此，第三产业尤其是高端服务业最优选址一般是人口众多、经济繁荣、配套完善的城市中心地带，但长期存在的建设用地供需缺口导致这些产业的用地成本较高，极大地限制了城市第三产业尤其是高端服务业的发展。农用地转建设用地审批权的下放，可使地方政府基于“占补平衡”原则对农用地和建设用地进行灵活规划，大大缓解了建设用地面临的供需矛盾，进而降低了土地价格和企业用地成本，能极大地改善第三产业尤其是高端服务业的发展环境，促使城市产业结构加速转型升级。

(二)农用地转建设用地审批流程缩短，审批效率提高，新基建建设大幅提速，整体经济增长将进入新一轮加速期

面对经济增长下行趋势和新冠肺炎疫情的外部冲击，如何保持必要的经济增长速度成为检验执政智慧和执政能力的重要指标。为此，新基建(以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系)正在取代旧基建，成为政府和社会投资的重要领域。新基建不仅可以在短期内提高投资的增长速度，还可以在长期内为新旧动能的顺利转换提供硬件保障，但遗憾的是，在推进新基建建设的过程中其用地往往需要报经国务院审批，使得审批程序冗长复杂，不仅降低了审批的效率，还使大量的基建项目完工日期拖后。此次农用地转建设用地审批权的下放，使得用地审批流程大幅缩短，审批效率显著提高，无疑为新基建建设的提速提供了有效的制度保障。更重要的是，随着新基建建设的提速和相关项目的完工，大量的信息基础设施和通信基础设施将为工业和第三产业的高质量发展提供必要的物质技术基础，从而使整体经济增长进入新一轮加速期。

(三)农业投资进入爆发期，农村经济加速发展，新兴产业不断涌现，土地变现更加迅速，乡村振兴得到有效推动

土地既是农民赖以生产和生活的核心生产资料，也是制约三农问题解决的瓶颈所在。长期以来，受制于农村家庭联产承包责任制和农用地转建设用地的审批程序，大量的农业投资和商业资本不敢贸然进入三农领域，乡村产业也因为缺钱和缺地而发展十分缓慢。再加上农村基础设施建设的落后、公共服务供给的短缺、农村土地难以变现，使城乡之间的收入差距越来越大，乡村振兴难以获得实质性推进。此次农用地转建设用地审批权下放，不仅解决了农民自有土地的建设问题，还极大地简化了在确权土地上建设农用设施的审批手续和农民创办工厂申请建设用地的烦琐程序，降低了农业投资和商业资本进入三农领域的门槛，使对农投资进入爆发期。在此基础上，农村产业发展也从根本上解决了缺钱和缺地问题，乡村产业和县域经济获得加速发展并激活郊区尤其是大城市周边地区休闲经济、食品加工、餐饮娱乐、田园综合体和生态立体循环农业等新兴项目和产业发展潜力。

四、农用地转建设用地审批权下放的局限性及消极影响

尽管农用地转建设用地审批权的下放是对我国区域经济布局的一次战略性调整，对于我国经济高质量发展具有重要意义，但不可否认的是，也存在一定的局限性和消极影响。

(一)在农用地转建设用地审批权限的划分上，相应的职能配套体系缺失导致央地之间的权责划分尚不到位

根据上文的分析，有限性是本次农用地转建设用地审批权限下放的显著特点。虽然这在一定程度上体现了中央政府在进行审批权限下放时的谨慎态度，但也导致本次审批权限下放的局限性。具体来说，越是下级政府，越接近基层，在政策执行信息获取上更加全面也更加准确，所以应负担起更多的微观干预和事前审批职能，但这显然与本次农用地转建设用地审批权下放存在冲突，因为在本次审批权下放过程中省级政府承担着事前审批职能，而省级政府以下的各级政府无此权限。究其根源，在于目前尚未建立起与农用地转建设用地审批权下放给基层地方政府相适应的配套体系。换句话说，权力的下放必须与责任承担相配套，并且要建立完善的执行和监管体系，如果贸然将相关权力完全下放可能重蹈“一收就死，一放就乱”的覆辙，造成意想不到的政策后果甚至是损失。所以，从最优的分权体系和治理结构上来看，本次农用地转建设用地审批权限的下放仍然存在“由于配套体系建设相对滞后，导致央地权责划分不到位”的问题。

(二)农用地转建设用地审批权下放可能导致房地产市场两极分化加剧，造成房价波动和泡沫破裂风险

在《决定》发布之前，农用地转建设用地的审批手续复杂、审批时间长、审批难度大是造成我国建设用地供需不均衡、土地价格暴涨和住房价格过高的重要原因。此次农用地转建设用地审批权的下放，不仅大大提高了审批效率，而且优化了土地资源配置，使地方政府能够因地制宜地重新配置农用地和建设用地。这虽然能在一定程度上克服建设用地供需不均衡问题，但也容易导致房地产市场两极分化。一方面，一二线城市的建设用地一直处于极度短缺境地，审批权下放即使从供给方面增加了建设用地的规模，但仍会被不断涌入的外来人口的住房需求所覆盖，因此一二线城市的房地产市场会持续火爆；另一方面，三四线城市的房地产市场供需结构由于建设用地供给大量增加导致供大于求，加上一二线城市房地产供给能力增强致使三四线城市人口迁出趋势加快，最终使三四线城市的房地产市场进入“寒冬”。同时，在房地产市场两极分化的影响下，居民的价格预期也会发生变化，使三四线城市的住房需求出现大幅萎缩，该区域房价波动和泡沫破裂的风险随之上升。

(三)农用地转建设用地审批权下放会激励地方政府在“占补平衡”中以次充好，从而影响耕地质量和国家粮食安全

正如上文所述，本次农用地转建设用地审批权下放的显著特点，除了权力下放层次的可控性，还表现为对耕地保护的极端重视。具体来说，地方政府在将农用地转化为建设用地的过程中必须遵循“占补平衡”原则，保证耕地规模不减少，以保证粮食安全，但需要注意的是，地方政府之所以愿意将农用地转换为建设用地，很大程度是因为拟征用的农用地地理位置好、交通便利，对于那些地理位置较差、交通不便利的农用地，地方政府是没有积极性进行征用并改变用途的。相反，在耕地红线和“占补平衡”原则驱动下，地方政府有激励把地理位置差、交通不便利的建设用地复垦为农用地，同时将那些地理位置优越、交通便利的耕地征收转变为建设用地，而在这些被转为建设用地的土地中，许多是高产优质农田。地方政府在政策执行中只重视最大限度地提高土地的经济价值而不把提高耕地质量放在首位的做法，无疑会导致中国耕地平均质量下降，威胁国家粮食安全。

五、发挥农用地转建设用地审批权下放政策效果的治理对策

为了更好地发挥农用地转建设用地审批权下放政策的积极影响，克服其局限性和消极影响，本文提出如下的治理对策。

(一)进一步推进建设用地审批权限改革，建立完善的配套体系

为了更好地释放本次农用地转建设用地审批权下放政策的正面效应，未来还需要进一步推进建设用地审批权限改革，并建立相应的配套体系。具体来说，中央政府和省级政府应该承担宏观国土空间规划和事后监管的职责，从宏观上确定各地建设用地的范围、规模、布局以及年度用地计划。低层级的地方政府则应该充分利用自身信息优势和具体执行优势，承担起事前审批和具体实施职责，即按照上级政府批准的规划、年度计划、法定程序、法定标准对微观主体的用地申请进行审批，同时按照微观主体的需求完善相关基础设施，协助微观主体按时完成项目建设。

在此基础上，还要建立起权责划分对称的职能配套体系。一方面，通过法律法规的形式对职权进行清晰界定，低层级政府要明确自身的权力和责任，中央政府和省级政府对各地建设用地的审批情况进行定时或者不定时的抽查、核查和监管，下级政府也有权利对上级政府的空间规划和年度用地计划提出合理的修订意见，各级政府分工合作，共同做好土地管理工作；另一方面，对相关制度进行改革，做好事权和财权的匹配，避免出现地方政府在配套制度不完善情况下无法完成自身职责的局面。目前，地方政府的事权远大于财权，不得不依靠土地财政获得预算外收入以完成相应的职责。在这种情况下，地方政府总是有激励多审批建设用地以获得更多的土地出让金，结果是违背了改革的初衷。所以，要想充分发挥建设用地审批权限改革的积极影响，必须完善相关职能配套体系，否则会出现与政策制定初衷背道而驰的负面影响，产生不必要的损失。此外，各省、自治区、直辖市在推进建设用地审批权限改革的过程中也可以采用试点的方式，在本区域内选择合适的市、县、区进行尝试，待摸索出成熟的改革路径和配套做法后再在全区域广泛推广。

(二)继续坚持“房住不炒”调控原则，探索土地资源跨区域配置，在稳定房地产市场的同时，提高农民的土地资产收益

近年来，“房住不炒”逐渐成为我国房地产调控的基本原则，对稳定房价、防止房地产泡沫起到了重要的宏观调控作用[4]。随着农用地转建设用地审批权限的下放，建设用地尤其是一二线城市建设用地的供需矛盾将得到很大程度的缓解，住宅的供给总量会大幅增加，住房价格也将面临下调压力。那么，在这种情况下还需要继续坚持“房住不炒”调控原则吗？实际上，继续坚持“房住不炒”原则不仅可以减轻一二线城市房价快速上涨的压力，还能在一定程度上阻止大量的投资或投机性资本涌入房地产市场，规避未来资本抽离房地产市场导致房价断崖式下跌风险。因此，继续坚持“房住不炒”原则实际上可以帮助三四线城市稳定住房地产市场，防止我国房地产市场区域间的过度分化，但需要注意的是，一旦农用地转建设用地审批权限下放，即使预见到因为本地区农用地转建设用地数量增加会导致区域住房供给增加和房价下跌，该地方政府也没有控制建设用地审批规模的动力，因为地方政府官员任期是有年限的，在有限的任期内为了政绩的需要，地方政府官员总是倾向于多卖地以获得更多的预算外财政收入用于建设和投资。所以，督促地方政府制订合理的土地年度审批计划，对于控制地方政府审批冲动至关重要。

要在全国范围内逐步探索建立一条土地资源跨区域配置的有效路径，从根本上解决我国房地产市场严重的两极分化问题。从目前来看，我国沿海地区一二线城市建设用地缺口较大，而内陆地区三四线城市尤其是农村地区存在大量的闲置用地，这种全国区域内土地资源分布不均衡的问题不仅导致发达地区的住房价格不断飙升，超过了当地老百姓的承受能力，还导致广大中西部地区尤其是农村地区的土地价格较低，农民无法通过土地获得必要的财产收入。所以，应该在全国范围内对土地资源进行配置，将中西部地区尤其是农村地区的宅基地复垦为耕地，以此增加沿海发达地区的建设用地，同时按照发达地区的征地补偿标准对中西部地区复垦农民进行货币化补偿，不仅可以极大地缓解发达地区建设用地的供需矛盾，减轻房价过快上涨压力，还可以大幅增加中西部地区农民的资产收入，帮助其顺利实现城镇化，并增加复垦农民周边城市的住房需求，从而稳定住中西部三四线城市的住房价格。

(三)对征地制定严格且明确的分级补偿标准，并通过社会监督和舆论监督对地方政府在“占补平衡”中可能存在的以次充好行为进行严格监管

“占补平衡”是我国在优化土地资源配置过程中坚持的一项重要原则，目的是在保证我国耕地规模和粮食安全的前提下尽可能地提高土地的经济收益。“占补平衡”要求严格遵守“占一补一、占优补优”原则，即建设占用多少耕地，就应通过土地整治工程的实施补充划入多少数量和质量相当的耕地，使新补充与被占用的耕地数量、质量相匹配。在这项政策实施过程中出现的问题是：耕地的数量虽然容易确定但耕地的质量却难以直观地衡量，这就给地方政府在主导“占补平衡”政策实施中留下了操作空间。需要注意的是，耕地质量是一个广义的概念，不仅指单位面积的产出，还包括地理位置以及由此决定的交通便利程度。即使地方政府占、补的耕地地力完全一致，但如果占用土地的地理位置好，而补充土地的地理位置较差、交通不便，或者将成片的耕地置换成分散的土地(不利于机械化作业)，也会对我国的农业生产和粮食安全产生不利影响。所以，要制定科学的耕地质量划分标准，对不同级别的耕地予以明确区分，并定期向社会大众公布。

在根据耕地质量科学地划分耕地等级的基础上，通过社会监督和舆论监督对地方政府的“占补平衡”行为进行严格的监管。一方面，社会大众尤其是被征地对象要了解征地补偿标准，并与地方政府达成与该标准相适应的征地补偿协议。如果双方存在分歧，应交由专业的独立第三方对土地质量进行科学评估，地方政府应该根据独立第三方的科学评估结果对占用的耕地进行补偿。社会公众对于补充耕地质量有异议的，可以及时向土地管理部门反映情况，如果情况属实应被给予适当的奖励。与此同时，要成立专门的土地质量稽查机构，不定期地对地方政府的耕地占补行为进行抽查，一旦发现问题，则对具体责任人进行严惩。另一方面，要充分发挥新闻舆论的独立监督作用，通过新闻媒体向社会广泛宣传耕地保护的重要性和耕地补偿标准，建立“社会公众—新闻媒体—政府机构”联动平台，一旦发现地方政府在“占补平衡”中存在以次充好的行为，新闻媒体应该及时予以客观的报道，并将新闻线索反馈给相应的政府机构，政府部门要对反映的情况进行快速查处，并通过新闻媒体向社会公布处理结果。显然，相对于社会监督，新闻舆论监督更加专业，也更加有效，能对地方政府在实施农用地转建设用地审批权下放政策中的不当做法产生重要制约。