中国特色宏观调控如何更好地发挥政府作用*

陈彦斌

中国特色宏观调控的特点主要体现在以下六个方面:第一，中国宏观调控兼顾长期目标与短期目标。中国是在“五年规划”等中长期发展规划的指导下进行宏观调控的，从而短期稳增长目标能够与调结构、促改革、防风险、惠民生等中长期发展目标有机结合，在稳定短期经济波动的基础上促进长期经济增长与经济结构的转型与升级。第二，中国宏观调控强调总需求管理与供给侧结构性改革的协调配合，即供给侧结构性改革在长期中从根源上解决结构性失衡问题，总需求管理政策对冲短期内的经济下行压力;而西方国家的宏观调控主要是以凯恩斯主义的总需求管理为核心。第三，宏观调控策略可以兼顾规则与相机调控，而现代宏观理论通常建议采用规范化的宏观调控模式。第四，调控主体多元化。除央行和财政部外，国家发展改革委、银保监会、证监会、农业农村部等政府部门都在宏观调控中发挥了重要的作用。第五，中国宏观调控工具较为丰富。除财政政策和货币政策之外，用于宏观调控的政策还包括价格政策、产业政策，以及与产业政策联系紧密的区域政策、土地政策和投资政策等。与发达国家更多运用货币政策进行宏观调控不同，中国则更多地依赖于财政政策。第六，中国宏观调控更加注重政策协调，这与西方国家尤其是欧洲相对谨慎地使用政策协调形成了明显对比，欧洲国家的主要顾虑在于担忧货币政策和财政政策协调会破坏央行的独立性，从而推高长期通胀率。那么，在中国特色宏观调控实施过程中，如何才能更好地发挥政府的作用呢?

一、宏观调控策略可以兼顾规则与相机抉择，但前提是要有规则

按规则实施的宏观调控指的是政策制定者事先为各种情况制定应对措施，并承诺严格遵守所设定的规则。而相机抉择的宏观调控指的是政策制定者在事件发生时自由地做出判断并选择合适的应对措施。近年来，中国、美国和欧洲国家均采用了兼顾规则与相机抉择的宏观调控策略。2008年全球金融危机前，实施通胀目标制国家的成功经验使得宏观调控应遵循单一规则成为了主流的观点。但是在危机之后，人们认识到单一盯住通胀不足以同时实现经济稳定与金融稳定的目标，宏观调控应该保持一定的灵活性。美国正是因为采取了相机抉择的宏观调控方式，才能对危机的爆发做出迅速的反应，防止了危机的持续恶化，也避免了再次出现经济大萧条。宏观调控遵循相机抉择也符合当前中国的实际情况。由于国内经济下行压力加大和国际环境更加复杂严峻，宏观调控需要进一步提高及时性和灵活性，而不能仅关注经济增长或是物价稳定。

宏观调控策略可以兼顾规则与相机抉择，但前提是要有规则。一方面，如果没有固定和可信的政策规则，相机抉择的调控方式会出现动态不一致性。公众会根据政策制定者事先宣布的规则形成预期，公众形成预期之后，政策制定者就有较大的激励改变之前宣布的规则。如果没有对政策制定者事先承诺的规则实施强有力的约束，动态不一致性就会造成宏观调控的失效。另一方面，相机抉择客观上也还存在不足之处，特别是相机抉择容易锚定过多目标，除了会导致时间不一致性之外，还会因政策工具数不足从而导致调控效率下降问题。特别是在中国当前复杂多变的经济形势下，稳增长、调结构、促改革、防风险等均被列入货币政策目标，中国在进行相机抉择时应当尤其谨慎。基于这两点理由，兼顾规则与相机调控等宏观调控策略符合当前国情，也有国际经验支持，但是要有规则作为宏观调控运行的基本前提，当偏离规则时应该有明确清晰的理由。

二、加强预期管理，从而提高政策的可信度并降低政策的不确定性

预期管理是指通过沟通降低政策制定者与公众之间的信息不对称性，从而有效引导公众预期，提高政策调控的效率。近年来，中国的宏观调控政策更加重视预期管理。国家“十三五”规划指出，要改善与市场的沟通，增强可预期性和透明度，使得宏观调控更好地起到引导预期的作用。但在实践中，中国宏观调控预期管理还存在不足和可以改进之处。就货币政策而言，还可以提高货币政策的透明度、改善货币政策的前瞻性指引。就财政政策而言，因为发布的预算文件较少且信息不全面，使得财政预算透明度偏低;因为地方隐性债务口径和认定标准的缺失，使得财政风险透明度较低;因为预期目标设定不合理和指标口径的问题，使得赤字率目标的前瞻性指引效果还有待提升。

加强预期管理有助于提高政策的可信度，从而有助于更好地发挥政府作用和提高宏观调控效率。基于Lucas提出的理性预期假说，新古典宏观经济学认为，只有未预期到的货币政策才是有效的。然而，20世纪90年代以来，新凯恩斯主义否定了“政策无效命题”。新凯恩斯主义认为，一方面，由于存在工资和价格黏性，预期物价水平的上升不会立即引起工资和价格水平同等程度的变化，因而预期到的政策也会影响经济周期。另一方面，由于信息不对称的存在，公众一般无法形成理性预期，因而对未来政策预期的引导能够提高政策效率。正是出于这种考虑，发达国家央行越来越重视提高货币政策的透明度，例如，美联储会在官网公布其进行宏观经济政策分析时所使用的具体经济模型，以及货币政策决策过程中的详细投票情况;同时也强调使用前瞻性指引的货币政策来引导公众预期，这一预期管理手段在2008年全球金融危机后常规货币政策工具失效时尤其受到重视，例如，美联储、日本央行和英格兰银行在这期间均采取了前瞻性指引的货币政策，以提振公众信心。这些预期管理举措有利于提高政策的可信度和政策效率。

在有规则的前提下实施相机抉择并加强预期管理，有助于降低政策的不确定性，缓解信息不对称问题，从而为市场机制发挥作用创造良好环境。微观行为主体(家庭和企业)的决策依赖于其所处的经济环境，其中很重要的一部分即为政策环境。政策不确定性的降低有利于缓解市场主体与政府以及市场主体之间的信息不对称问题，从而减轻其对个体行为决策的扭曲，提高市场资源配置效率。例如，对企业来说，由于投资行为不可逆，当面临政策不确定性时，其往往推迟投资直到政策落地。已有众多文献研究了政策不确定性的微观和宏观经济影响，例如，Baker等利用综合构建的政策不确定性指标的实证研究发现，不论是在微观层面还是宏观层面，政策不确定性的上升都意味着投资和就业下滑。政策不确定性的这一扭曲作用在中国尤其需要引起重视，因为投资仍然是现阶段中国经济的主要推动力，通过加强预期管理降低政策不确定性，有利于缓解信息不对称问题，减少对企业投资行为的扭曲，从而可以为市场发挥资源配置作用提供良好的环境。

三、弱化产业政策宏观调控职能，并推动产业政策从选择性政策向功能性政策的转变

必须承认的是，产业政策在中国宏观调控中能够发挥一定的作用。由于中国经济长期处于追赶阶段，因而政府能够通过制定产业政策来吸取发达国家的成功经验，引导中国产业的发展方向。但更需要强调的是，中国应避免产业政策在宏观调控中发挥过多的作用。事实上，尽管欧美国家多多少少存在产业政策，但一般均反对其行使宏观调控的职能。这主要是因为，一方面，产业政策着眼于国家对产业的战略性与前瞻性判断，周期往往较长，与宏观调控的短期定位相冲突。另一方面，产业政策容易以宏观调控之名行微观干预之实，导致寻租空间的产生，扰乱市场对资源的配置，加剧经济波动，从而降低宏观调控的效率。鉴于此，中国也要谨慎使用产业政策，尤其避免其在宏观调控中承担过重的责任。而且，在确立财政政策和货币政策在宏观调控中的主体地位的基础上，还要进一步强化货币政策的主导地位。

在弱化产业政策宏观调控职能的前提下，中国应尽快实现从选择性产业政策向功能性产业政策的转变，以便更好地发挥政府作用，并为市场机制发挥作用创造良好环境。与选择性产业政策着眼于对特定产业的扶持不同，功能性产业政策旨在弥补市场失灵、完善市场功能、为所有产业创造更好的发展环境。党的十八届三中全会指出，必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，并在明确政府的职责和作用时强调保障公平竞争、弥补市场失灵。因此，推动产业政策从选择性政策向功能性政策的转变，有助于更好地发挥政府作用，同时为市场发挥资源配置作用提供良好的环境。

总之，宏观经济政策旨在使用宏观政策工具平抑短期经济波动，中国特色宏观调控体系还强调促进长期经济发展，为了更好地实现调控目标，既需要进一步完善市场运行机制，使市场在资源配置中起决定性作用，也需要进一步完善宏观调控体系尤其是更好地发挥政府在宏观调控中的作用，这样才能促进中国经济平稳增长。