我国机关事务集中统一管理改革的理论与实践分析

彭宗超 曾学华 曹峰

改革开放以来，我国机关事务管理变革工作经历了三个时期：初步探索时期（1978-1988），开始探索机关服务社会化问题［1］；全面改革时期（1989-2012），明确机关后勤体制改革是机构改革的重要内容，全面探索管理科学化、服务社会化和保障法制化，并加快完成有关任务［2］；全面深化改革时期（2012至今），在国家治理现代化和全面从严治党背景下，《机关事务管理条例》等一系列专门法律法规颁布实施，机关事务管理的科学化、社会化、精细化、法治化与规范化程度纵深推进。目前，我国机关事务管理领域的很多改革已经取得了重要进展，如信息化建设、办公用房改革、公务用车改革、节约型机关建设、人才培养和学科建设等都有实质性推进并取得显著成效。其中特别值得关注的是机关事务集中统一管理已经在全国各地不同层面、不同领域和不同程度地得以推行。因此，我们对于机关事务集中统一管理改革的现实背景、相关理论、国际经验、实践案例与未来走向等很有必要做初步的专门探讨。

一、机关事务管理的集中统一：基于现实困境与整体性治理理念

（一）机关事务管理的碎片化困境

机关事务是政府行政管理工作的重要内容，已经进行了多年不断的改革与创新并取得一系列显著成绩，但至今仍面临管理职能分散化、部门利益分割化、公私关系不规范、法制建设滞后等碎片化困境［3］。

（1）管理职能分散化。每个党政机关都有自己的机关事务，四套班子的机关事务大多是分头管理，政府各部门内设有自身的机关事务管理机构，因而存在各自为政、机构重叠、职能交叉、业务重复、多头管理等严重问题［4］。

（2）部门利益分割化。在理性意识的驱使下，各部门习惯于固守自身利益，并将行政资源据为己有，因而出现公共资源部门化和配置的不公平问题。行政资源闲置与短缺并存，一些部门挥霍浪费，而一些部门保障不足，运转困难，部门之间苦乐不均［5］。

（3）社会参与不充分。我国后勤市场开放的时间短，机关事务供求信息对外公布少，透明度低，难以充分发挥市场竞争机制的作用。虽然我国后勤服务社会化改革已经取得了很好的进展，但受行政权力的影响仍然较大。社会力量参与后勤服务供给的意愿和能力不足，市场和社会等多元主体应有的作用尚未得到充分发挥，难以实现公平有序有效的参与。

（4）法制规范不到位。机关事务缺乏完善的法律保障，《机关事务管理条例》是指导机关事务工作的最高法规，虽然各省市在实际运行中，根据需要参照该条例制定了一些地方法规，但由于机关事务工作涉及面广，现行的法规体系远远不能满足机关事务的需要，仍存在无法可依、无章可循的现象，严重制约了机关事务的法治化和规范化发展。

（二）整体性政府与治理理念

为了克服新公共管理带来的碎片化、部门主义等问题，20世纪末以来，佩里·希克斯等人先后提出整体性政府与治理理论［6］。整体性政府与治理的核心观点是政府与治理的整体性价值和功能化整合，路径是全方位、多层次的合作，主要的方法是协同与整合［7］。其主要内容是通过横向和纵向协同来实现预期目标，对治理层级、治理功能、公私部门进行整合以统筹资源［8］。整体性治理强调网络化运作、多元共治、跨界协同［9］，主张利用信息技术建立跨界的治理结构，推动相关利益主体进行协同合作，提供无缝隙服务［10］，共同解决公共管理领域的部门化、碎片化、空心化问题［11］。作为新公共管理运动之后兴起的一种公共行政范式［12］，整体性治理为解决复杂棘手的疑难杂症提供了药方，也为摆脱公共事务管理的碎片化困境提供了思路［13］。根据我国机关事务当前的发展现状，借鉴整体性治理理念，有学者构建出一个包含四个维度的机关事务整体性治理框架［14］：（1）功能整合。打破各自为政的格局，重组职能相近的机关事务机构，一级政府成立一个机关事务管理部门，统一履行本级党政机关的机关事务职能。（2）部门协同。在各党政机关与机关事务部门之间建立业务协同关系，满足党政机关的服务需求，保障党政机关高效运转。（3）市场竞争。在机关事务部门与市场、社会等多元主体之间广泛建立合作伙伴关系，实现后勤服务多元供给，提高后勤服务效率。（4）法制规范。加快推动机关事务立法工作，健全机关事务法制体系，为机关事务提供完善的法律保障。

（三）树立机关事务整体性治理理念，构建跨部门协同治理体系

十四届四中全会在行政体制改革方面明确提出要构建职责明确、依法行政的政府治理体系。主要要求：要以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制；要厘清政府和市场、政府和社会的关系。深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革；要健全部门协调配合机制，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力；推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。

因此，我们应高度重视机关事务的重要性，强调机关事务无小事的意识，树立机关事务整体性治理理念，把机关事务管理改革上升到行政管理体制改革的战略高度。加强顶层设计，构建跨部门协同治理体系，消除部门之间的利益隔阂，促使机关事务部门与市场、社会等多元主体广泛合作，突破碎片化困境，推动机关事务高质量发展。

（1）加强各机构各层级机关事务职能与组织的科学分工与有效协同。借鉴整体性治理理念，健全机关事务管理体制，根据条件成熟度，逐步将党政各机关的机关事务划归一个部门集中统一管理。将各机构各部门后勤资源的所有权、调配权和处置权集中或统一到机关事务管理部门统筹调动。在机关事务部门与各机关之间建立服务保障的科学分工与有效协同关系。

（2）构建机关事务规范的政府与社会和企业合作关系。深化机关事务改革，完善管理、服务和保障三大职能，在机关事务部门与市场、社会等多元主体之间广泛建立规范的合作伙伴关系，搭建机关事务治理多元参与平台，借助各方力量积极推动机关事务高质量发展。除涉密项目外，凡是市场和社会能够提供的服务事项，均可考虑外包给市场和社会，充分发挥市场竞争和社会服务机制的作用。

（3）加快机关事务法制体系与管理机制完善。机关事务管理是保障党政机关运行的基础，涉及党政机关运行的方方面面，每个流程和细节都需要有明确的法律与制度规定。加快机关事务立法，将《机关事务管理条例》上升为法律，增强权威性与可操作性，提高机关事务工作的法治化与规范化水平，减少制度漏洞，为机关事务发展营造良好的制度环境。

（4）重视机关事务工作人员综合与专业素质提升。人力资源是最重要的资源，是形成组织竞争力的关键。由于历史和国情的原因，优秀人才大都不愿从事机关事务工作，复合型领导与管理人才、专业技术人才、经营管理人才较为缺乏，机关事务人才队伍整体战斗力低，因此要通过切实有效的培训手段提高机关事务管理人员的素质。

二、国外机关事务管理经验启示与借鉴

美国、瑞典、英国、德国、澳大利亚、新加坡等国家的机关事务管理运行模式基本上可以分为设立专门机构统一管理和不设专门机构相对分散管理两种［15］。美国是典型的相对集中统一管理的国家，主管机构为总务署；瑞典采用的也是相对集中统一模式，管理机构是首相府行政事务管理局。不设专门机构相对分散管理模式一般是由政府各部门自己负责，比如德国各部门独立负责采购、办公用房管理等事宜。不管是相对集中还是相对分散管理模式，机关事务基本上都包括五个方面的内容：资产管理、物资采购、后勤管理、行政经费预算和支出管理、研究制定相关的工作法规及其执行监督。

国外机关事务管理有几点共同的经验可借鉴：（1）职责明确，权限清晰。国外政府部门设置一般遵循权力分散和互相监督的理念，各部门之间相对平等。因而机关事务管理机关在工作中与其它部门最重要的互动是业务往来，比如与财政部门、公共建筑部门、司法部门等，职能和权限规定较为清晰。（2）依靠市场，服务社会化。西方国家大多市场化程度较高，机关事务保障也是充分利用市场，比如很多国家通过向市场租赁的方式满足政府办公用房、公务用车、公务住宿、公务餐饮、物业管理、安全保卫、维修维护等需求。（3）法律完善，有法可依。国外机关事务管理的法律包含两类，一类是中央政府部门制定的有关预算、建设、采购等宏观专门法律，另一类是机关事务管理部门制定的各种政策，如绩效考核、监督，具体租赁方式、流程，政府、市场双方责任，采购流程等内容。（4）注重培训，参与创新。物资采购、办公用房管理、公务旅行等内容涉及多元主体，信息量大、信息更新快，程序具有一定的专业性，因而国外特别注重对政府公务人员、机关事务管理人员、市场人员进行专业培训。国外机关事务管理部门多设有培训职能，通过网上课程、现场培训课程向市场企业、政府部门公务人员提供专门的咨询和建议，为政府部门采购、公务旅行提供多元化的方案等。国外机关事务管理机构具有较大自主性和能动性，在节能减排、绿化降耗、新技术应用、新技术研发和创新方面时常能够引领其他部门。

我国需要积极借鉴国外机关事务管理的先进经验，吸收国外的有益做法，立足国内发展形势进行集中统一管理改革创新，最终实现机关事务管理效率的提升。

三、地方机关事务集中统一管理实践：以湖北、山西、江西为例

我国正有越来越多的地方在推动机关事务的集中统一管理改革与创新。湖北、山西、江西在机关事务集中统一管理的服务对象、管理内容、管理目标方面大同小异，他们基本上均服务四大班子，管理公务用车、办公用房、非经营性国有资产、节能减排、餐饮、物业、安保等业务。由于推动集中统一管理的基础、路径、抓手不同，机关事务集中统一管理改革后建立的机构性质、管理与服务方式及改革模式等方面有共性，也各具特色。

（一）湖北省省级机关事务集中统一管理实践

1.机构性质：行政机关

为适应新形势，湖北省机关事务管理局在体制、机制、法制方面进行了改革创新。新一轮机构改革后，湖北省机关事务管理局单位性质由参公管理事业单位调整为省政府直属机构，提高了该局的行政地位，新增了办公用房管理处和公务用车管理处，提升了有关事务的专业管理能力。

2.管理与服务方式

湖北省机关事务管理局对四大班子的机关事务进行集中统一管理，除了推行公房、公车、节能、资产等机关事务集中或统一管理外，还大力推进机关服务标准化。湖北省机关事务管理局制定了《湖北省机关事务标准化建设行动方案（2017-2020年）》《党政机关会议服务管理规范》《机关院区绿化养护服务管理基本规范》《机关事务标准化工作指南》等文件，对标准化工作建设实施和操作作出规定，多个省市级标准已经出台或立项。目前，多数市级机关事务部门已制定出台标准化工作方案，成立标准化领导小组，形成统筹部署、上下衔接、互学互鉴、协同推进的标准化工作格局。湖北省选取十堰市、随州市、洪山礼堂确立为国家标准化试点单位，会同省市场监管局选定省委党校、省直三幼、荆门市和罗田县承担省级试点任务。同时，湖北省机关事务管理局被国管局、国标委联合确定为国家级公共机构节能（能源消耗定额）分项标准化试点单位。与湖北标准化研究院、武汉大学、华中科技大学、三峡大学等单位合作，探索各类工作的标准化体系。将标准化建设情况纳入年度目标责任制效能建设考核内容，并对市级机关事务管理部门考核情况进行通报。

3.推动特色：天然核心区主导

湖北省省级党政部门办公地点相对集中，以省委省政府所在地为中心，直径2公里范围内，集中了70%以上的省级政府办公单位，为集中统一管理提供了空间上的天然优势。

（二）山西省省级机关事务集中统一管理实践

1.机构性质：党委工作机关

2018年10月28日，山西省直属机关事务管理局挂牌成立。根据《山西省机构改革方案》，新组建的直属机关事务管理局整合原省政府机关事务管理局的职责，以及省委办公厅、省人大办公厅、省政协办公厅的接待职责、机关事务管理职责，实行正厅级建制纳入省委序列，作为省委工作机关，综合协调能力大为增强。

2.服务方式与模式

山西省机关事务管理局对若干党政机关集中办公区进行集中统一管理，推行“九化九统”的服务模式。2019年7月15日，中共山西省委办公厅印发《关于开展机关事务集中统一管理专项试点实施方案》的通知。《方案》明确了“九化九统”的总体方向和目标：围绕机关事务治理法治化、服务规范化、保障标准化、管理精细化、机构职能化、队伍专业化、资源集约化、手段信息化、评价绩效化等“九化”，着力构建办公用房、公务用车、不动产、省级干部住房、公务接待、公共机构节能、机关运行专项经费、省直机关职工住房和后勤服务保障等九个方面集中统一管理的新格局。在此基础上，起草《机关事务集中统一管理专项试点任务分解表》，围绕九个方面将集中统一管理分解成41项任务安排，细化出71项落实举措，明确43项有关依据和30多家省直部门及各市县党委、政府、有关单位的职责任务。

3.模式特色：专项试点推动

2019年3月1日，国管局将山西省直属机关事务管理局列为全国唯一的省级机关事务集中统一管理专项试点。2019年4月16日，国管局和标准委将山西省直属机关事务管理局列为第二批机关事务标准化试点中的办公用房专项试点。

（三）江西省省级机关事务集中统一管理实践

1.机构性质：行政机关

2016年，江西省机关事务管理局正式组建成立，纳入政府行政机关序列。

2.服务方式与模式

江西省机关事务管理局探索对内对外两种服务方式，保障党政机关高效运行。对入驻集中办公区的省直单位，采取集中统一模式。建立完善“1+8”服务保障模式，明确1个职能处室——局服务保障处，负责统筹管理集中办公区服务保障工作，具体承担规划编制、标准确立、制度建设、资源配置、考核评价等职能；直属8个中心具体执行所辖区域的物业、餐饮、会议、公车、安保等服务保障项目的日常管理、综合协调工作，做到既集中统一，又分级负责。对独立在5个集中办公区外的48家省直单位，主要采取指导监督模式，在规范统一办公用房标准和后勤服务标准的基础上，由各单位自主承担服务保障任务。对于新组建的退役军人事务厅、医疗保障局、网信办等单位，按照就近保障原则，分别委托民政厅、人社厅及卧龙中心予以保障。其他未进入集中办公区的各单位，暂时维持既有的服务保障模式。

江西省推行“管家式”“全方位”“一站式”三种服务模式。打造“四个品牌”，提升服务保障品质，包括四个“突出”，即突出人性化，打造“管家式”的领导服务。紧扣领导需求，聚焦服务品质，建立24小时值班联动机制、对接服务机制和回访机制，建立住户服务档案，及时掌握住户动态，实现精准对接保障。突出专业化，打造“全方位”的物业服务。坚持“市场导向、多元并存”的服务模式，着力推进物业服务社会化，推行标准化流程作业，合理调整管理架构，着力提升物业服务管理水平，实现物业服务人员专业化、服务流程标准化、服务管理规范化，保障党政机关平稳有序运转，营造舒适的办公环境。打造“一站式”会议服务，按照“全天候、无缝隙、零差错”标准，紧扣会前准备、会中服务、会后总结三个环节，细化工作分工，动态保障会议，设计开发会议数据库软件，实现了会场安排智能化、会议信息精准化、会务服务规范化。

3.模式特色：新建集中办公区主导

集中办公区建成投入使用前，省级机关集中程度不高，省级机关迁入集中办公区之后，为机关事务集中统一管理提供了机遇。目前，120家省直单位中，72家进入集中办公区办公，集中办公率达60%。

（四）案例总结：集中统一管理的优势与挑战

分析以上三个案例可以看出，各地的推进基础和模式不同，江西、湖北具有空间位置条件，必然在集中上有优势；在不具备地理区位优势的情况下，山西依靠省委支持，依靠专项试点，提高了综合协调能力。

机关事务集中统一管理的优势：①有利于统一服务保障标准。目前，各单位服务保障标准不一、保障内容各异，尤其是服务保障流程管理简单粗放，服务成效难以保障。集中统一管理为机关事务管理部门统一服务保障模式，统一服务保障标准，统一资金费用来源提供了支撑和保证。②有利于整合服务保障资源。目前，各单位自办后勤，职能交叉重叠，资源浪费严重。集中统一管理将有限的机关后勤资源集中统一到机关事务管理部门，便于资源的统筹配置和合理利用，有效节约行政成本。③有利于解决共性需求。集中统一管理可更好地统筹相关资源，为推进办公信息化、智慧化方面提供了更为有利的条件，也能为干部职工工作生活提供更加完善的配套服务。

集中统一管理也面临一些挑战：①机关运行需求持续增长与服务保障不平衡不充分之间存在矛盾。随着经济社会的发展，很多入驻单位面临新的工作、新的任务，但现有办公资源难以满足新要求，尤其是办公用房调配压力较大。机关事务队伍现有能力水平和整体素质，也难以适应新时代机关事务工作需求。集中办公后的安全保障压力较大，与服务基层、方便群众之间存在不适应，需要通过创新管理手段，寻找更好的结合点。②统一服务保障与个性化需求之间存在矛盾。集中办公后，入驻单位涵盖多个系统、多个部门，情况不一，有的单位安全保密要求较高，有的单位信息化要求较高，有的单位服务基层要求较高，服务保障需求各异，现有服务保障能力难以满足个性化的服务保障需求。③智慧化管理与现有客观条件之间存在矛盾。现有老旧集中办公区和部分分散办公区，设施设备陈旧，办公条件简陋，难以满足新时代智慧化管理要求。④服务保障体量与高品质服务要求之间存在矛盾。集中办公后，规模扩大、范围延伸、人员增多，机关事务部门面临繁重的服务保障压力，体现在重点服务群体保障要求高，餐饮保障安全卫生标准高，会议服务任务重，公务出行保障压力大等方面。

四、机关事务管理未来发展趋势

机关事务管理中，服务、管理、保障是三大基本职能，具有不同的运行逻辑。服务的主要目标是服务好核心部门和核心领导人员，原则是满意原则；管理的目标是做好日常管理，使工作上通下达，其原则是效率原则；保障内化于服务和管理中，同时具有服务和保障的运行逻辑，目标是降低不确定性风险，其原则是要消除不确定性［16］。

十九届四中全会提出加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能［17］。全面深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代的新要求，机关事务管理作为政府行政管理的基础环节，发挥着直接保障政府机关良好运行、并通过确保政府机关发挥职能从而间接服务社会的重要作用［18］。机关事务管理机构作为政府的保障性和基础性环节，必然要深化自身改革。机关事务管理发展的核心理念为服务、效率和责任，为了建立高效化、集约化的集中统一管理服务体系［19］，机关事务管理未来应从以下三个方面着力发展：

（一）增强保障与服务职能，打造服务型组织

机关事务管理承担着直接服务和保障政府机关良好运行的重要职能，关系到政府机关的正常运转和职能发挥，因此机关事务管理工作应当以完善服务职能为落脚点，更好地发挥对机关运行的保障作用。第一，增强服务意识和导向。机关事务管理人员在思想意识上必须打破资源控制者和分配者的固有观念，转向以服务为导向，并将服务理念应用于实际行动。对于机关事务管理机构，增强服务意识的深层含义就是切实关注和服务于各政府机关各部门的合理需求，提供具有针对性、全面性和有效性的服务。同时增强服务意识还应不断厘清管理、服务和保障的关系。第二，提升服务的标准化。以标准化促规范化，推动机关事务工作的质量变革、效率变革，这对于改善机关事务管理具有重要意义。第三，加强专业化和职业化。人员的专业化与职业化是指机关事务管理和服务人员要树立专业思维、提高专业素养、掌握专业方法，不断提升专业化、职业化水平。机关事务管理人员的素质直接影响服务质量，而团队的专业化、职业化程度决定了服务水平的高低，因此培养和提高服务人员的专业素质和职业化程度对发挥机关管理的服务职能具有关键作用。第四，强化服务绩效导向。绩效评估能够促使组织提高服务效率和效益，并且评估结果也可以为完善管理工作提供建议。机关事务的绩效管理应确定明确的评估指标，将资产管理、经费管理和服务事项纳入绩效考核范围，同时把考核指标同机关建设的标准化、信息化和扁平化相结合，为打造高质量的机关事务管理提供可靠保障。

（二）提高管理与运营能力，打造高效型组织

机关事务管理机构掌握大量的楼宇房屋、设备车辆等资产，在对政府机关的日常运行提供服务和保障的过程中有大量的资金支出。因此，机关事务管理机构应更加合理配置和有效利用国有资产、节约资金、减少浪费、提高运行效率。第一，深化后勤服务社会化改革。国家机关事务管理应不断探索利用市场机制、社会组织等方式创新机关事务管理市场化和社会化的新路径。利用合同承包、代理、拍卖、招标等方式来依靠市场和社会提供公共产品和服务，有利于增强其服务的专业性和提高服务的质量与效率。第二，推动组织结构优化。组织结构是机关事务管理制度的重要表征，它在很大程度上决定了机关管理体制的效率与效能，其变革的方向包括标准化、信息化、扁平化、共享化。优化机关事务部门的组织结构、规范机构设置，充分发挥机关事务管理的工作能力与潜力。第三，推动政务信息化建设。各级机关事务管理局作为政府的服务和保障性机构，同样需要赶上“互联网+政务服务”的大潮，充分运用互联网、大数据等工具，建立机关事务管理、服务和保障的网络系统平台，提升信息化水平，优化服务审批流程和提高服务供给效率。第四，持续推动管理和服务流程再造。管理和服务流程的再造和优化要求机关事务管理机构进一步转变角色定位、突出服务导向的工作理念，融合绩效评估工作，以流程再造带动服务创新。机关事务管理工作的流程再造要加强顶层设计，推动服务工作的标准化、制度化与责任化，灵活运用绩效评估机制，结合高新技术与科学管理理念，实现管理、服务、保障流程的优化。第五，持续推动资产和服务的全面成本管理。对建筑房屋、车辆设备等各类资产进行全面清查核算；全面审视管理、服务和保障的全过程，对成本结构、成本要素及运营过程进行监控；科学设立成本中心，将预算与运行成本挂钩，促使党政机关重视行政成本。

（三）健全监督与问责机制，打造责任型组织

有权必有责、用权受监督、违法受追究，同样适用于机关事务管理工作。机关事务管理担负着保障和服务政府机关的重要职责，掌握着众多服务、保障资源，需要对其所服务的党政机关负责，对社会公众负责，也要接受来自不同层面的监督以及问责机制的约束。第一，完善上级监督。首先，上级对下级的监督主要表现在对下级的工作考核，包括工作效率、工作质量等。应当完善国家机关事务管理机构内部的人员绩效考核制度，结合机关事务管理工作的特点设立考核指标、科学制定考核方案和奖惩措施，确保其工作与服务的效率和质量。第二，重视社会监督。进行信息公开、接受社会监督是机关事务管理主体积极打造透明廉洁政府的重要表现。社会主义市场经济要求市场竞争具有平等性、公开化、透明化，要促进机关事务管理与市场和社会的良好互动，就必须接受社会监督并为市场主体提供公平竞争的环境。第三，推动公开透明。推动机关“三公经费”面向社会公开。对于机关事务管理过程中产生的一系列不宜向社会广泛公开的信息，可以在机关内部向领导干部和职工公开，防止干部领导滥用职权和部门经费，推进党风廉政建设。第四，强化责任追究。机关事务管理对机关各部门的正常运行有重大影响，因此其政策制定需要更严谨的科学性和民主性，针对决策失误也需要更为严肃的责任追究制度。同时，还要完善官员个人责任追究制度，尤其要在官员的重大决策和经费使用等事项上建立明确、严格的问责机制。

（致谢：全国机关事务管理研究会、江西省机关事务管理局、湖北省机关事务管理局、山西省机关事务管理局，以及多个地市、区县机关事务管理部门及其有关领导为本项目调研提供了诸多大力支持和热心帮助。在此，对以上机关及其相关领导同志、工作人员表示衷心的感谢！同时张帆、李姚姚和蔡韵、苏巴提等也参与了课题研究。本文是在课题研究报告基础上精炼形成的，感谢课题组成员的参与和对本文的基础性贡献！）