新中国70年机关事务治理的制度变迁：一项历史制度主义的考察

丁煌 李雪松

一、问题的提出

机关事务管理是国家治理体系的重要组成部分，也是党政机关履行职能的基础。我国现代意义上的机关事务工作源于革命战争年代，成长于社会主义建设时期，发展于改革开放年代。［1］机关事务工作履行着服务、管理和保障的职能，其中，服务是核心，管理是基础，保障是目标。［2］在党的十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》指引下的党和国家机构改革之中，新组建的退役军人事务部、国家医疗保障局、国家国际发展合作署等部门由国家机关事务管理局按照统一项目、统一标准、经费归口、资源共享的原则，统一提供包括办公用房维护、物业管理、公务用车服务、办公设备配备等4大类16个事项的服务。这意味着本次机构改革在优化国家机构组织设置和组织形态的同时，也在尝试探索新的国家机关运行保障体制。推进机关事务工作高质量发展是新时代国家治理体系进行“自我革命”的重要内容。制度的自我完善和发展是国家治理的核心问题，［3］制度建设是加强机关事务治理体系现代化的重要方面，亦是新时代深化机关事务治理体制改革的有效途径。机关事务治理的制度变迁直接影响机关事务系统各个领域的运行、发展以及相应的组织和规则的建设。随着传统机关事务管理向现代机关事务治理的转型，在历史发展脉络中把握机关事务的制度变迁是不可回避的现实问题。历史制度主义重点关注制度变迁过程中的机制和运作过程，旨在探寻制度变迁背后的内在规律，为各类制度的历史变迁提供了一种具有解释力的分析框架。通过机关事务治理的制度变迁，全景式地把握“后勤服务”向“运行保障”的发展趋势，可以为新时代机关事务治理制度的发展与创新提供一种历史镜鉴，一种国家治理制度存续和新生的典型案例。

历史制度主义通过对制度的关注，实现了理性选择制度主义的“行动者”和社会学制度主义的“深层结构”的有机连结，建构起“宏观结构-中观制度-微观行动者”的全方位分析基础。历史制度主义的基本和新近理论内核在于：制度与个人行为关系的审视基于更宽泛的视角；权力在制度实施和发展过程中处于非均衡状态；强调路径依赖和不可预测之后果；结合制度与观念等其他因素分析政治结果；关注历史理性的“替代性”理性、偶然历史事件的背景以及历史突发性。［4］目前，学界对机关事务治理制度变迁的研究，尚缺乏运用规范的理论工具对其变迁机制进行提炼和归纳的尝试。制度变迁包括了制度的生成和转变，［5］制度既是自变量，也是因变量。［6］由此观之，一方面，将制度作为因变量研究制度变迁的路径、特征和动因的同时，宏观制度、政治变量、关键节点和路径依赖是关键要素；另一方面，把制度作为自变量研究制度变迁带来的结果影响，即所谓的“制度效能”［7］。研究新中国成立70年来深受各种宏观、微观制度及政策影响的机关事务治理制度变迁过程是必要且合适的。本文将从历史制度主义的分析范式来研究新中国机关事务治理制度变迁，通过对1949年至2019年的机关事务治理制度及法律文件进行梳理和政策文本解读，从具体的、零碎的历史片段中抽离出制度变迁中的主体、策略与价值理念，探讨变量之间的关系，通过追寻制度变迁的关键节点，进一步检视机关事务治理背后的制度逻辑、变迁路径轨迹和变迁动力机制议题，从而系统总结出我国机关事务治理制度变迁的轨迹与成因，回溯历史可能给现代及未来造成的影响，推动以“后勤服务”为主要表现形态的传统机关事务管理向以“运行保障”为主要表现形态的现代机关事务治理转型，推进机关事务治理现代化。

二、案例呈现：机关事务治理制度的历史变迁（1949-2019）

机关事务管理本质上是为国家机关对外部有效实施公共管理职能提供保障的支持系统，在历史制度主义的分析范式下呈现特定的制度形式，系统描述其历史变迁脉络是分析这一现象的根本前提。自1949年新中国成立至今经历了70年的历史变迁，沿着机关事务管理的“后勤服务”表现形态向“运行保障”表现形态转型的逻辑主线，我国中央层面的机关事务治理制度创新大致经历了三个阶段的发展和变革。

（一）雏形渐成时期（1949-1980）

在新中国成立之前，新政治协商会议筹备会实际代行机关事务治理职能，这一临时性机构下设庶务（总务）、招待（交际）、人事、预算和警卫等处（室）。新中国成立后，人民国家和政府的政权体系建立，新政治协商会议筹备会演变为中央人民政府办公厅和政务院秘书厅的机关事务和安全保卫机构。1950年12月，中央人民政府成立了政务院机关事务管理局，下设总务、财务、供给、交际、人事、警卫、生产等职能机构和机关生产实体，兼具生活性和政务类服务机构和职能，这标志着政府与机关事务的分离，同时也奠定了新中国机关事务管理机构的基本格局，机关事务正式成为我国政权建设和国家治理的一项重要内容。1951年政务院颁发的《关于各级政府机关秘书长和不设秘书长的办公室主任的工作任务和秘书工作机构的决定》中规定，掌管机关事务工作是秘书和办公主任的主要任务之一，秘书业务、研究工作、机关事务工作可在条件许可的情况下划分开来，1954年政务院机关事务管理局更名为国务院机关事务管理局，列为负责中央国家机关事务工作的国务院直属机构。机关事务的主要工作对象是机关，但机关事务工作却蜕变为机关后勤，凸显“后勤服务”的特性，扮演着政府工作的“配角”，并且机构设置、组织定位和职能配置尚不健全，这一时期的机关事务治理制度在传统机关事务管理模式之下，具体呈现出以下特征：（1）组织机构行政化。机关事务管理机构由国家包办经费、工资、福利等各事项，具有与其他职能机构一样的行政编制。（2）机关事务工作后勤化。这一时期的机关事务工作的实质是受体制运行惯性和思维定势影响的后勤工作。“机关事务经管的范围就是‘穿衣吃饭，过日子花钱，一切大小会的招待等等’，与事务工作相对应的是政治工作、财经工作。”［8］在工资待遇低下、物质匮乏的年代，机关事务工作以后勤福利化为主要任务，机关职工的福利待遇来源于机关通过机关事务管理机构提供的服务和所办经济实体的产出。（3）机关事务内容社会化。“一家一户办后勤”是当时机关事务工作的写照，职能和规模各异的机关都有各自的机关事务管理部门，主要为机关“小社会”中的特定对象服务，并且属于机关“自留地”，这是因为当时国家财力薄弱，旨在通过多家多户后勤来减轻国家财政负担。

（二）改革发展时期（1981-2011）

1981年的机关事务服务社会化改革成为机关事务治理制度变迁的一个“关键节点”，这一阶段是以“后勤服务”为主要表现形态的传统机关事务管理向以“运行保障”为主要表现形态的现代机关事务治理转型的肇始。随着文革遗留问题被清理和改革开放的深入推进，机关事务工作开始了以打破部门界限，开放机关事务市场，引进市场机制为主要目标的社会化改革。中央国家机关的幼儿园、招待所、食堂、印刷厂等经营服务单位进行了一系列改革，机关事务工作的核心由单一的生产服务向管理、保障、服务并举的行政管理活动方向转轨，形成了以经费管理、资产管理和服务管理为骨干性职能的治理体系。1983年6月，中共中央第十二届中央委员会书记处召开的第70次会议对机关事务工作提出，“服务工作社会化问题，要逐步解决”，并且在这基础之上制定了《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》《关于推进机关后勤服务工作社会化若干问题的意见》等行政法规，实现机关事务服务社会化是机关事务管理体制改革的最终目标。1992年9月，国务院机关事务管理局与外交部组团赴日本进行政府后勤保障情况的考察学习，这是机关事务对外开放迈出的实质性的第一步。1993年9月，《国务院各部门后勤机构改革实施意见》（中编办［1993］33号）提出机关事务管理体制改革的总体目标是适用国家政治体制和经济体制改革的需要，逐步建立有中国特色的、适应社会主义市场经济发展的、符合机关实际的后勤管理体制，逐步实现后勤服务社会化，并首次将机关后勤管理科学化与后勤服务社会化并列为机关事务改革的方向。这一时期的另一显著特征是，随着社会经济发展的需要，机构职能处于动态调整之中。1998年的国务院机构改革，将原国家计委的管理国务院有关部门行政用房的基建投资、公务用车购置和更新经费等职能划转国务院机关事务管理局，并增加了组织实施中央国家机关政府采购、中央国家机关职工住房补贴经费管理等职能。1999年为适应部门预算制度改革，国务院机关事务管理局相应转变了中央国家机关行政经费的预算管理职能，2000年增加了中央国家机关各部门所属单位国有资产管理的职能，接收了原国家国有资产管理局管理的中央行政事业单位国有资产产权登记档案。2010年，国务院机关事务管理局进一步增设了推进、指导、协调、监督全国公共机构节能工作的职能。这一阶段以充分利用社会资源为机关服务为基本方向，以期达到现机关事务品质最优和成本最低的政策目标。

（三）深化改革时期（2012-2019）

2012年10月1日，我国第一部关于机关事务管理的法规——《机关事务管理条例》正式实施，成为机关事务治理制度变迁的另一个关键节点，这一时期是“后勤服务”向“运行保障”转型的深入发展阶段，国家机关事务管理是为国家机关的有效运行提供保障的支持系统。要特别指出的是，《机关事务管理条例》明确了国务院机关事务管理局负责拟定有关机关事务管理的规章制度，指导下级政府公务用车、公务接待、公共机构节约能源资源等工作，主管中央国家机关的机关事务工作等职责。“政府各部门对本部门的机关事务实行集中管理”是与之前不同的显著特征。党中央、国务院先后出台的中共中央“八项规定”“六项禁令”和反对“四风”、《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》《党政机关公务用车管理办法》《党政机关办公用房管理办法》，很多内容都涉及到机关事务管理。［9］自此，机关事务工作走上了法治化道路，但对于政府机关各部门而言，推进机关事务规范管理无异于“革自己的命”，对机关资产购置、购买服务标准和流程的规范触动了部门利益。2013年3月，国务院机关事务管理局更名为国家机关事务管理局。2014年，国家机关事务管理局增加了承担全国人大机关、全国政协机关、各民主党派中央部级干部住房和公务用车管理工作。2016年，国家机关事务管理局和全国机关事务管理研究会共同编制了《机关事务工作“十三五”规划》，提升了机关事务规范化发展水平。2018年5月，出台了《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》，保障办公正常的同时降低行政成本，促进党风廉政建设和节约型机关建设。在全面深化改革时期，机关事务工作中围绕构建权利责任匹配，制度标准统一，保障资源统筹，廉洁务实高效管理体制的目标。在这一时期，建立了以经费管理、资产管理和服务管理为主要内容的全国机关事务工作体制，至今我国大陆地区已有31家省级行政区划（含新疆生产建设兵团）成立了机关事务管理机构。“深化”是这一时期治理制度变迁的显著特征，这一阶段主要采取“购买服务”“养事不养人”的方式，发挥市场配置资源的决定性作用，通过“集约化”管理，不断强化核心职能和专业化程度，实现政务和事务的平衡运行，为适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，努力实现机关事务治理的现代化，即：运行保障的科学化、高效化。

三、机关事务治理制度的变迁逻辑：一个“混合体”模式

机关事务治理制度变迁本质上是在国家治理体系和治理能力现代化时代背景下，由以“后勤服务”为主要表现形态的传统机关事务管理向以“运行保障”为主要表现形态的现代机关事务治理转型。在历史制度主义分析范式之下衍生出了宏观制度、政治变量、关键节点、路径依赖四种不同的变迁路径，制度变迁的路径之间存在重叠和交集并且涉及到制度生成、持续与演化的“混合体”模式。

（一）制度背景与制度设计：国家建设的宏观制度决定机关事务治理制度选择

历史制度主义与旧制度主义强调政治制度重要性的观点一脉相承，各国做出的不同政策选择深受国家宏观制度背景影响。制度环境是指宪法所规定的基本政治制度与经济制度，［10］国家宏观制度背景则是一国经济、政治、社会层面的制度逻辑。新中国成立初期，以“后勤服务”为主要表现形态的传统机关事务管理作为政府管理的一种制度选择，取决于以下制度背景因素：（1）新政权的建立要求建立一套对全国机关事务工作进行管理的官僚机器，机关事务管理机构应运而生。（2）中国共产党在全国确定领导地位之后，机关事务管理机构由最初中央人民政府办公厅和政务院秘书厅的机关事务和安全保卫机构演变而来，1950年政务院机关事务管理局成立，1954年更名为国务院机关事务管理局并列为国务院直属机构，负责主管中央政府机关事务工作，计划经济体制下的分配、服务和福利的本质特征，形塑了机关事务管理机构的“后勤服务”表现形态。（3）机关事务管理主要是以服务为核心的福利制，表现在办好群众集体福利事业，统一管理分配使用和科学管理，统一进行货币核算，机关事务从吃饱穿暖的急切需求满足到质量有所要求的服务提供转变，但法治不足与人治过盛对机关事务管理机构的职能边界造成冲击，机关事务管理机构往往被其他职能部门侵占，在机关运作中处于相对弱势的地位。

改革开放以来，党的基本路线得以贯彻落实，机关事务工作由此进入创新发展阶段，其宏观制度背景在于：（1）改革开放之后，计划经济时期积累的各项弊端迫切要求在各领域推进改革，机关事务管理机构被囊括进行政体制改革范畴之内，随着行政体制改革的不断推进，以及近年来各省、市机关事务管理局的成立，横向的国家机关各部委和纵向的各层级政府之间的权力联系构成了机关事务工作运行的体制机制基础。（2）市场经济的逐步确立和长足发展。我国社会经济和政治的各领域发生了一系列深刻变化，市场和社会活力得到激发，政府与市场、社会之间的协同关系日益凸显。（3）国务院机构改革的轮番推进，推动机关事务管理部门不断调整职能、理顺关系，为后勤服务社会化改革奠定了良好的组织基础。如1982年开始的自上而下的机构改革，对1981年底国务院的100个部门进行精减，较大幅度地撤并了一些经济管理部门，并将条件成熟的单位改革成经济组织。1993年和1998年的机构改革都以建立适应建设社会主义市场经济体制需要为目的，中国开始变革为一个适应市场的监管国家。2018年《深化党和国家机构改革方案》中国家市场监督管理局的设置，旨在最大限度地减少政府直接配置资源和直接干预市场活动的现象。（4）全球化背景下美国、俄罗斯、日本、新加坡等发达国家机关事务管理的示范效应，为我国机关事务治理机制与管理方式的革新带来了契机。

（二）政治变量与制度安排：政治变量的序列结构制约机关事务治理制度安排

历史制度主义认为，政治结果受政治变量之间的排列方式与结构关系的影响，“利益、观念和制度三者间的结构性关系一直是历史制度主义关注的核心”，［11］机关事务治理的制度选择、持续与变更受与政治制度共同嵌于因果链条之中的经济发展程度、利益因素、观念意识形态等政治变量制约，具体而言：（1）经济发展程度。新中国成立之初，经济发展水平较低，计划经济体制排斥了市场和社会的自主发展空间，体制外的力量没有进入机关事务管理领域的合法性。改革开放后，市场和社会要素不断成长壮大，社会生产力也获得了长足发展。随着社会主义市场经济体制的确立和完善，政府不断推动职能转变，理顺政企、政事关系，机关事务工作从物业、餐饮等局部、单向探索向资产、经费、节能等管理维度全面、系统推进并取得了良好成效。（2）利益因素。机关事务涉及党政机关各系统、中央与地方等多重关系，背后蕴含着权力和利益的深层关系。但部门利益分割化长期存在，部分部门往往迷恋于自给自足的机关事务工作模式，公共资源部门化、部门利益私人化现象严重，阻碍着跨部门协同的机关事务治理体系的建立。（3）观念意识形态。机关事务工作长期被看作行政工作的“附属品”，机关事务部门缺乏竞争和服务意识，“等靠要”思想严重，习惯了靠财政拨款过日子的工作模式。改革开放之后，服务社会化改革开始被运用于中央机关事务工作，机关事务资源配置开始运用市场手段，管理的内容涵盖了管经费、管资产、管服务等诸多方面。机关事务工作被融入社会分工体系，拉开了机关事务工作社会化改革的序幕。（4）机关事务管理的职能缺位。机关事务管理系统与其它系统的不同之处在于职责差别很大，中央、省、市、县级机关事务部门的管理口径也不一致，职能缺位造成管理分散和标准不一。党委、政府、人大、政协系统分头设立，办公用房、国有资产、公务用车等的购置和使用多头管理，管理的交叉重叠导致了职能缺位。

（三）制度断裂与关键节点：制度断裂的关键节点影响机关事务治理制度走向

“关键节点”可以理解为历史发展中的重大转折、制度设计和关键决策的特殊时期，是对制度变迁轨迹产生重大影响的路径依赖起点。历史制度主义分析范式存在一种放大历史视角的特点，往往聚焦于能对未来产生重大影响、不经常发生的重大事件，这些事件往往会打破制度平衡，造成旧制度的崩溃，形成制度断裂的“关键节点”，在这个塑造新制度的过程中引发紧张政治冲突。从前文梳理的历史脉络分析，机关事务治理制度在历史变迁中至少存在三个重大的“关键节点”：（1）1950年成立政务院机关事务管理局，实现政务与机关事务分离，兼具生活类服务和政务类服务，这一时期形塑了传统机关事务管理模式。（2）从1981年起，机关事务工作开始了服务社会化改革，目标在于根据政府职能转变，打破部门界限，开放机关事务市场，引进市场机制等，之后全国范围内全面启动服务社会化改革，传统机关事务管理开始向现代机关事务治理转型。（3）2012年《机关事务管理条例》的实施，为深化改革提供了法治依归，制度创新的契机在于重大事件发生的“关键节点”上，按照历史制度主义的解释，环境需要和政治力量对比的变化决定着“关键节点”之后的制度走向。从机关事务治理制度的变迁历程来看，这是机关事务治理制度变迁三个至关重要的转折点。由于环境的开放、观念的引入、行动者的博弈密切交织，使机关事务治理制度发生了实质性变化。具体到制度变迁上，体现在：（1）新中国成立时，机关事务管理机构要适应新政权机关事务工作的要求，通过自身的改革与完善，促使国家发展尽快步入引领社会发展的轨道。（2）改革开放激活了市场和社会的活力，打破了计划经济时期的机关事务治理模式，采取社会化、市场化的方式解决机关事务管理部门内部压力，进一步将机关事务管理和服务职能分开。为提升机关办事效率，更加强调专业化和社会化，并且朝着“小管理、大服务、多实体”的方向发展。（3）在全面深化改革阶段，尤其是在党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标成为全社会共识的环境下，深化机关事务治理体系改革，推进权利责任匹配，制度政策标准统一，客观上要求变革机关事务治理制度，履行机关建设的主体责任。推进机关事务治理制度从制度体系的边缘转向具有核心意义的建设和监管的中心职能，亟待通过更加有效的现代化治理制度完善国家治理体系。

（四）路径依赖与渐进转型：制度继承的路径依赖影响机关事务治理制度强化

历史制度主义强调制度路径的报酬递增，即使存在更有效的制度选择可能，初始制度路径也会被“锁定”，而路径依赖就是一个自我强化和正反馈的过程。［12］路径依赖是制度的自我维持和强化机制，在政治生活中的独特性成为制度变迁的主要模式，制度变迁一定程度上是集体行动者在关键节点的精心选择，并不是全都来自偶然性。机关事务治理制度变迁自经历变迁路径调整之后，呈现出明显的路径依赖特征：其一，“关键节点”之后的新制度仍继承了旧制度的某些特征，影响后一阶段的制度选择和安排；其二，制度模式一经形成便经由自我强化进入一种“锁定状态”，“学习效应、协同效应、适应性预期和退出成本的增大将使得制度的改变变得越来越困难”［13］，打破这种“锁定状态”的唯一办法是等下一个“关键节点”的出现。在“制度断裂”之后，机关事务治理的制度变迁存在的路径依赖现象表现在：（1）新中国成立之后，形塑了传统机关事务管理制度，在向机关事务治理变迁中仍然存在着传统机关事务管理制度的路径依赖，供给制、福利制、小而全、封闭式的机关事务管理体制机制影响着机关事务治理制度变迁。（2）新中国成立后依靠计划指令配置资源和掌控经济体制的思维，计划无所不包，指标繁多，虽然改革开放后进行了机关事务治理的转轨探索，但仍然在一定程度上受“分配”的基本手段、“服务”的职能核心，“福利”的根本原则以及“保障机关设施建设和机关运行”的最终目的影响，新中国成立后所确立的治理关系模式总体上得以保持。（3）改革开放之后采用的部门内部管理制，导致公共利益“碎片化”，从而影响到机关事务治理成效。深化改革阶段机关事务治理制度的变迁仍然受到影响，各省、市的机关事务部门，内设机构也不一样，职能不完全相同，机关事务工作在保障机关正常运转的前提下，这一阶段在积极推进法治化、标准化、信息化的同时，仍然以市场化和社会化的基本手段合理有效配置机关事务治理资源。总体上，后一阶段对前一阶段的制度安排是一种承继关系，但新制度在承继了旧制度合理成分基础上，进行改革创新和自我强化，消解制度变迁中的路径依赖，实现机关事务服务社会化是机关事务管理体制改革的最终目标。

四、机关事务治理制度变迁的动力机制

本研究把我国机关事务治理政策文本作为分析对象，通过解释的方式分析机关事务治理制度变迁，且重点关注我国机关事务治理制度变迁的情境化、社会化和制度化维度。我国传统机关事务管理向现代机关事务治理转型的历史变迁既有受到政治、经济、文化和社会等影响的国外相关制度变迁发展的共性，又有自身特性。通过国家治理体系高度影响机关事务治理制度的变迁，与政治、经济、文化、社会领域各项改革配套衔接，最终推动机关事务治理制度形成稳定、可持续的制度安排。宏观上，形成了基于国家治理体系的机关事务治理制度变迁的动力机制（见图1）。

从一般意义上讲，制度系统变迁的可能因素往往包括内生因素和外生因素两大类，通过对政策文本话语特别是制度变迁的历史社会情景因素的分析，发现导致我国机关事务治理变迁的内部因素是式微的，我国机关事务治理深受国家治理范式所左右。在机关事务治理制度变迁的外部影响和动力因素上，存在政治、经济、文化和社会四个宏观变量，这些变量通过国家治理范式间接影响机关事务的治理制度变迁。

首先，国家治理范式作为制度变迁的衔接因素，对机关事务治理的制度变迁产生强烈影响。在改革开放前近30年的历史中，国家治理范式是高度政治化的，经济、文化与社会因素退隐于一隅。在这一阶段，高度政治化的国家治理范式与经济社会各领域深度融合，并且对机关事务治理制度变迁发挥着基础性、战略性、引领性作用。在历史制度主义视域之下，中央政府作为制度创新主体，决定着最终的制度安排。除了政治的影响，国家治理范式也受到经济、文化和社会因素的影响，最终形成一整套紧密相连、相互协调的治理制度。改革开放后，受经济实用主义和社会主义市场经济体制的影响，特别是“政企分开”被纳入了国家政治议程，经济因素也被纳入国家治理范畴，这就导致机关事务治理中循序渐进的机关事务服务社会化改革。与此同时，针对文化因素的考量带来了机关事务治理中社会本位元素的增长，社会文化中的市场意识增强带来机关事务治理对社会化的日益推崇，由“自上而下”的管理方式，转变为“自上而下与自下而上相结合”的治理模式。

图1 机关事务治理制度变迁的动力机制

其次，审视政治、经济、文化与社会四个起始变量对机关事务治理制度变迁的影响。政治因素对机关事务治理的直接作用，既表现为国家治理范式下机关事务治理制度有效性的证成，在某种意义上也可以理解为机关事务治理与国家治理一体相连。作为机关事务治理制度变迁的最大影响因素，政治因素在制度变迁的各个历史阶段都有政治表征。改革开放之前，国家治理范式的高度政治性致使经济因素对机关事务治理的影响微乎其微，直到改革开放扭转了政治为社会唯一向度的状况，将部分工作内容交由社会和市场。推进以分工化、专业化、部门化为本质的职能化适应推进善治需要，形塑“宽职能、少机构”的横向格局，实现职能结构的“帕累托最优”，是推进机关事务治理体系和治理能力建设以臻于“善治”的要求。机关事务治理体系和治理能力现代化是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要议题，从经济因素来看，沿着“算计路径”的解释，中央政府作为一个利益主体，以满足机关服务需求和促进机关事务工作的发展为政策目标，进而决定是否实施以及实施何种制度创新。中央政府在综合衡量自身压力和动力的前提下，选择确保政策目标最大化的制度安排，由供给型无偿服务向核算型有偿服务、封闭型单一服务向开放型引进服务转变。从根本上讲，机关事务治理制度变迁“以经济体制改革为前提和牵引”，［14］注重经济效益和价格机制充分体现了机关事务服务本身的价值，开始摆脱“单位办后勤、后勤办社会”的做法。机关事务工作走向由供给型、福利型、封闭型的自我服务向专业分工基础上的商品化、市场化、企业化服务转化的机关事务服务社会化。在文化因素上，机关事务治理制度变迁既受到传统中央高度集权思想的影响，又“沐浴”在利益相关者理论、多元共治理论、委托代理理论等西方公共行政前沿理论的“阳光”之下。我国机关事务治理制度创新要考虑的另外一个重要因素是价值定位，机关事务治理制度变迁就是一个文化认同上报酬递增的过程。机关事务治理制度变迁以及内部设置在很大程度上是以国家治理的公共政策价值导向为基础，制度目标从计划经济时期的政府分配，到改革开放之后的机关事务服务社会化改革和发展，再到党的十八大以来全国机关事务工作体制的建立，体现了机关事务治理以治理效能为依归。最后，在社会因素上，机关事务服务社会化是机关事务治理现代化的主要模式，机关事务服务社会化改革成为机关事务治理制度变迁的基本方向。不同时期社会发育程度在一定程度上影响机关事务治理制度变迁，多元主体通过协商、博弈与合作的机制相互融合。以“治理”的模式和整体性结构积极探索机关事务管理的制度性变革，［15］加强机关事务的集中管理、统一保障。现代政府日益作为责任承担者和市场监督者，积极对外开放，引进社会力量参与机关事务，完善服务质量第三方评估机制，“单中心、多主体”的多元共治格局日益形成，最终实现社会化服务，提高机关事务管理的精细化水平。由此观之，政治、经济、文化、社会因素在我国机关事务治理制度变迁中占据重要地位，改革开放40余年来机关事务服务社会化思想开始兴起并得到社会各界的认同，机关事务治理中各利益相关者的利益诉求日益凸显，机关事务的“共治”理念取得了更加广泛的共识，核心职能逐渐由“管理”转变为“治理”。“运行保障”是现代国家机关事务管理职能的科学定位，机关事务治理现代化即是运行保障的高效化，推进机关事务治理现代化是现代机关事务治理的根本目标。

五、机关事务治理制度变迁的绩效反思

在制度分析的经济学者眼中，制度的绩效往往关涉的是生产多少、生产的稳定性和成本收益比等。［16］鉴古而通今，为适应全面深化改革背景下以“运行保障”为主要表现形态的现代机关事务治理转型，达到适应制度情境之目的，机关事务治理制度变迁需要以制度绩效为关注点，通过对新中国成立70年来机关事务治理制度变迁的模式和动力分析，反思机关事务作为内生变量的自身功用。

（一）加强制度创新，消解路径依赖逆向张力

制度断裂是机关事务治理制度路径依赖的来源，有着制度的历史“否决点”和“关键节点”。“关键节点”打破了制度的连续性，新制度仍继承了旧制度的某些特征。为保障治理的最好回馈，需加强机关事务治理顶层设计，构建跨部门协同治理体系，消除部门之间的利益隔阂，共同寻求公共利益最大化。机关事务治理的路径依赖由报酬递增、不完全市场、既得利益等诸多因素共同促成，路径依赖的强大约束使得制度变迁有其难以逾越的边界，为此，要增强服务意识，不断厘清管理、服务和保障的关系。利益相关者的抗拒使得制度容易出现“锁定”现象，即“路径依赖”，寻求各利益主体的平衡点，综合破解制度缺陷，有利于强化良性路径依赖的作用。我国国家治理中的机关事务治理制度变迁必须以党政体制为依托，推进机关事务机构职能化建设，切实分析运行逻辑，提升服务的标准化，以标准化促规范化，推动机关事务工作的质量变革、效率变革。突破制度变迁路径依赖的困境必须抓住新时代全面深化改革以及社会政治生态在反思中前进的“关键节点”，消解路径依赖的逆向张力，形成机关事务治理的良性路径依赖，向均衡权力、规范制度、有利环境方向转变。制度依赖是影响机关事务治理制度变迁的内生因素，制度缺陷是促进消极路径依赖的主要力量，不利环境对消极路径依赖的强化力量正是受历史进程和现实影响所造成的非制度因素作用。这就要求及时地将我国在机关事务治理方面的成功实践上升为制度，转化为机关事务治理的普遍制度，不失时机地促成制度创新，为机关事务治理现代化提供政策引导和制度保障。推动机关事务治理制度从边缘走向核心，完善配套制度、细化落实举措，发挥制度的规范、引导、保障和促进作用。

（二）推进法治建设，优化机关事务治理职能

良法是善治的前提和基础。加快机关事务立法，将《机关事务管理条例》上升为法律，增强法律的权威性与可操作性，尽快制订与之配套的行政法规和规章，提高机关事务工作的法治化与规范化水平。通过立法明确机关事务部门的职责和权限，统一规划、配置资源、组织服务和强化管理。现阶段对机关事务治理制度的完善，根本任务是以法律、法规为依据，明确界定机关事务管理法律责任的同时，规定机关事务保障职能的履行，同步修改和完善相关部门规章，通过法律来科学界定权力主体之间的权力结构关系，鼓励地方政府出台配套的行政法规，促进机关事务职能边界的法定化。构建严格的执法体系，通过立法明确划分机关事务部门与其他相关部门的职责界限，建立和完善与行政法规相配套的制度标准，结合机关事务治理体系自身实际，围绕权力运行过程规范健全利益相关者的绩效考核，保障具体制度的科学性、可操作性、高联动性，推动制度缺陷向规范制度转变，形成行为规范、公正透明、运转协调的现代化管理体制。机关事务已经走出了“家事”的桎梏，以法治思维和法律权威为机关事务特定领域的改革创造条件，以最小成本明确地方机关事务管理机构的法定地位，运用法治化、信息化、标准化等手段深化改革，实行集中统一管理和标准化管理，全面检视机关事务工作绩效的有效性。深化机关事务治理制度改革，将治理目标贯穿从资源、投入到产出的全过程，通过培育治理主体、架构治理结构不断完善制度体系。推进机关事务管理部门机构、职能、权限、程序、责任法定化，在合并、整合和扩大机关事务治理职能使之转向具有核心意义的建设和监管的中心职能的同时，避免对其职能进行“家事”式的动态化调整，凸显机关事务管理的职能定位。

（三）追求多元协同，完善机关事务治理模式

传统机关事务管理处于全能主义与指令性计划经济体制的格局之下，机关事务治理制度变迁是一个向现代机关事务治理转变的过程。开放的核心步骤是参与，没有开放的政策体制，国家治理尤其是机关事务治理绝无实现现代化的可能。改革开放后，社会主义市场经济体制的确立是改革以来中国经历的最深刻的制度变革。机关事务服务社会化是一种开放的政策体制，各种类型社会组织是多元主体之间的跨界协同者。政府、市场和社会的协同与互动所构成的子系统成为完善机关事务治理体系的关键传动子系统，重塑政府与市场、社会的关系。在开放的政策环境中，市场治理和社会治理理念得以引入、传播和深化，以“后勤服务”为主要表现形态的传统机关事务管理制度面临制度生存的合法性危机。随着制度变迁的压力逐渐加大，机关事务治理开始注重在集中统一基础上的政府自主“瘦身”和组织监管效率的提升。因此，要以信息化打破部门管理制度的弊端，打破单位壁垒，机关事务部门与市场、社会等多元主体之间广泛建立规范的合作伙伴关系，构建资源共享、相互依赖和互惠合作机制，建立一种致力于机关事务治理的协作性组织网络。与此同时，建立制度化的交流平台和协商对话机制，促进机关事务管理部门与市场和社会的良性互动。从世界经验来看，一国社会力量参与政策过程和政府过程的程度决定其民主治理水平，在机关事务治理中展现的是国家治理现代化的水平。质言之，机关事务治理是作为“天下事”的善治、精细化治理与协同治理，制度变迁的引力在于国家治理中建立良性互动的治理关系，不断探索利用市场机制、社会组织等方式创新机关事务管理市场化和社会化的新路径，为机关事务发展营造良好的制度环境，最终实现以“运行保障”为主要表现形态的现代机关事务治理。