推进贵州国家储备林PPP项目建设论略

李昌贵 谢朝木 龙利金

一、贵州国家储备林PPP项目建设基本情况

按照政府引导、市场运作、平台承贷、合理布局、持续经营等要求，2018年，贵州省编制了《贵州省国家储备林项目建设方案》，规划建设国家储备林项目1098万亩，项目总投资为604.42亿元，并在2019年5月获国家林草局批复。在规划建设的80余个国家储备林项目中，毕节市和盘州市拟全部采用PPP模式进行。其中，毕节市项目营造林规模280万亩，建设苗圃基地0.56万亩，林区公路1600公里和林业科技（智慧林业）项目1项。项目总投资242亿元，拟申请银行贷款194亿元，自筹资本金48亿元。截至2020年4月2日，毕节市已完成项目建设基础工作。其中，一期项目建设规模145.3万亩，拟投资130亿元。项目由市级统筹，采用“1+8”的PPP融资模式推进。2019年10月前，毕节市发改委等相关部门批复了项目可行性研究报告（1+8）、PPP项目实施方案、物有所值报告、财政承受能力报告；2019年11月，毕节市国储林（一期）PPP项目通过财政部审核，进入国家PPP项目库；2019年12月以来，开展了社会资本方资格预审报名和招标工作，受新冠肺炎疫情因素影响，2020年3月12日，毕节只完成了项目社会资本方招标和PPP合同谈判等工作，与市农投公司、市旅投集团、市政公司联合体签署了投资协议和PPP合同；在项目可研审查方面，同年2月14日，国开行总行、省分行通过召开移动办公会议，以大方县可研为例，结合贷款审批要求进行了讨论，充分肯定了一期项目，认为“总体上毕节市可研报告比较规范，专业性较强，特别是技术方案细致”。同时提出了需补充说明项目建设用地、土地流转方式和费用计算、土地流转价格、支持体系、技术方案、收入成本测算、市场分析等意见；3月27日，省国开行贷款审议委员会已通过大方、黔西两县国储林一期PPP项目，各授信8亿元，并同意近期先分别落地1亿元，后续根据项目需求投放。至此，投资12.07亿元的大方县国储林一期项目和投资11.85亿元的黔西县国储林一期项目成功落地。截至2020年7月初，毕节共获批64亿元，放款16.3亿元。盘州国家储备林PPP项目总投资36.39亿元，授信29亿元，放款22.8亿元。

二、当前贵州省国家储备林PPP项目建设存在的主要问题

国家储备林既是对“绿水青山就是金山银山”理念的生动诠释，又是助推脱贫攻坚的重要抓手。新形势下推进国家储备林项目落地实施，有效助推脱贫攻坚，必须有效解决项目资本方洽谈进展慢、项目建设平台弱小、地方财政出资困难、落地实施进度缓慢等几个关键问题。

一是资本方洽谈进展慢。由于国家储备林项目投资大、公益性强，投资回收慢，操作环节多、程序复杂、工作量大，潜在社会资本方深入了解后普遍认为项目建设点多面广，靠一家企业难以完成项目施工和后续管护及运营，需与本地企业组成项目联合体作为潜在社会资本方，增加了洽谈工作量。如毕节市项目涉及全市八县（区）和两个管委会，项目投资242亿元，为全国投资最大的国储林PPP项目。中成集团为深入了解项目，聘请中国林科院作为顾问赴毕考察后又到外省区考察，其投资决策耗费3个多月，在未能与市农投公司达成组成联合体协议后便退出项目。虽与市政府签订了合作协议，也只是“只谈恋爱不结婚”，项目合作没有成效，从而增加了该市国储林项目新一轮洽谈的工作量。

二是项目建设平台弱小。国家储备林项目打破以往由林业部门一家对项目进行建设的模式，采取平台公司+专业合作社+农户的方式建设项目。项目具体通过林业主管部门下设的平台公司实施，相关企业、村集体、林农等各类市场主体则通过土地流转、林木收储、入股经营等形式参与项目建设，通过构建利益联结机制共同推动项目与市场接轨。因地方财力不一，部分市属国有企业负债率较高盈利能力较弱，导致项目建设平台所展现出的竞争力也出现大小之分，实力弱小的平台公司则是既无建设动力，也无投入能力。如毕节市农投公司、旅投集团、政建投公司组成的项目联合体，除大方、黔西外，未与其他六县（区）政府企业及时组建SPV项目公司，一定程度上影响了银行对项目的审批和授信进度。

三是地方财政出资困难。国家储备林项目不同于传统意义上的国家财政拨款建设林业项目，需地方政府匹配20%资本金，通过向国家开发性金融机构贷款来建设。贷款期限一般为25—30年，贷款利息为4.9%。事实上，国家储备林项目是一个经营性项目，通过市场化操作、精细化管理，推进林业项目提质增效。在政府本身负债较高、地方财力有限、脱贫攻坚压力较大的情况下，大部分建设单位却无力足额匹配项目建设所需资本金，导致银行放贷进度缓慢。如，毕节市截至2020年6月初，除大方、黔西两县的项目已通过省国开行贷委会授信评审外，其余县（区）社会资本方需进一步完善对项目可行性缺口部分的增信担保工作，需进一步对接落实省绿产基金作为项目资本金才能进入授信和放贷程序。

四是落地实施进度缓慢。在不同的地域，国家储备林项目有着不同的建设方式。如在较为平坦的国有林场，由于涉及的林农较少，可采用平台公司直接建方式进行，该做法在广西和福建的国有林场较为普遍。在贵州偏远山区，由于项目大部分在集体林地上建设，落地实施涉及林地流转和林木收储工作，需第三方评估机构介入，需与村集体或农户签订流转和收储合同。因工作量大，不能快速确定项目实施方案。部分地方出现项目预算执行率偏低，项目进度缓慢、部分林地流转资金没有及时发放，出现闲置；部分则存在着金融机构对政策掌握不够精准，指导不到位等情况。在政策掌握方面，纳雍县新房乡政府主要负责同志则对项目政策理解错误，林业站负责同志对全乡项目实施范围、土地类型等说不清。

五是项目融资渠道单一。《国家储备林建设规划（2018—2035年）》指出，“要创新和推广国家储备林投融资机制和模式，发挥财政资金引领带动作用和开发性政策性金融积极作用，形成财政金融政策合力”“推广PPP融资新模式，进一步拓展多元化融资渠道，引入多样化融资工具，吸引社保基金、养老基金、商业银行、证券公司、保险公司等各类机构投资者参与国家储备林项目建设，逐渐形成多元化的市场融资结构”。从项目实践看，发挥其杠杆导向作用，贵州在“鼓励社会资本参与建设国家储备林”吸引社会投资，调动社会资本从事林业建设的积极性有待提升。目前只与国开行、中国农业发展银行、中国建设银行、中国农业银行、省金控集团几个金融机构签订了《全面支持贵州林业改革发展合作协议》或达成合作意向。从融资结构看，项目建设还未形成多元化的市场融资结构。

三、对推进贵州省国家储备林PPP项目建设的建议

为充分发挥国家储备林项目建设，助推脱贫攻坚和林业产业发展的作用，“把疫情耽误的时间抢回来，把疫情遭受的损失补回来”，按时高质量打赢脱贫攻坚战，达成项目建设预期目标，本文认为，可从以下几个方面加快推进项目建设。

一是加快明确专业化社会资本方。贵州省委、省政府主要领导对国家储备林项目高度重视。其中，省委副书记、省长谌贻琴批示：“国家储备林建设意义重大，要加强对接，细化措施，确保项目化、实物化落地落实，取得显著效果。”为贯彻落实省委、省政府相关领导对国家储备林项目的有关指示批示精神，地方政府要切实履行国储林项目的主体责任，首要任务就是切实做好项目社会资本方采购工作。要落实专人专班，固定专班人员，通过集中办公，及时汇报，一心一意搞好国家储备林项目招商工作。要强化任务调度，通过调度来分析问题，研判形势，商讨对策，全力以赴抓好项目招商选商工作。要创新项目洽谈方式，推行不见面招商工作，采取连线洽谈、线上服务等模式开展项目招商。召开远程视频洽谈会，用PPT展示项目优势进行招商洽谈，既依法依规不违背招商程序，又避开了新冠肺炎疫情下无法见面洽谈的影响，及时对接了招标采购社会资本方。

二是打造有力的项目承贷主体。地方政府的建设融资平台为推进项目发挥着重要作用。在推进国家储备林建设PPP项目过程中，市（州）林业局属于建设管理单位，地方政府的建设融资平台具体负责贷款和项目实施，通过林业部门+平台公司+专业合作社+农户的方式建设带动群众脱贫致富。而在金融机构项目审批和放款过程中，对平台公司的资质审查较为严格，平台公司须具备贷款主体资格。在较为偏远的山区，由于地方林地多为集体林权，权属分散，交易手续多，不利于抵押品的集中管理，而地方已有的融资主体负债率高、贷款能力低，且多数融资平台未形成实体，难以达到金融机构要求，就无法获得贷款。为此，要尽快设立或完善具有一定竞争能力的储备林投融资主体。对于已经拥有平台公司的建设县（区），要进一步优化实体，将债务与平台公司剥离开来，便于平台公司顺利通过金融机构资质审查。

三是要加大财力投入筹集资本金。一方面，政府要尽可能匹配一定的专项资金作为项目建设资本金，推进项目进入贷款审批程序。另一方面，建设单位可密切联系相关产业基金，积极争取资本金资金支持，落实项目资本金，在政策范围内，可发行专项债券作为项目资本金。项目建设单位要选择优质社会资本方，抓紧洽谈和落实项目资本金。此外，相关部门要督促指导各项目单位密切联系省金控集团，积极争取资本金资金支持，加快项目融资落地。地方要切实增强抓好项目建设的使命感和紧迫感，进一步统一思想，把抓好国家储备林建设作为实现绿水青山就是金山银山、推进林业供给侧结构性改革、助推脱贫攻坚的重要抓手，千方百计筹集资本金，推进项目落地落实。建设单位要积极与省林业局、金融机构等单位对接，按时间节点要求，扎实推进各项工作开展，争取贷款早日落实。

四是要加快推进项目落地实施。一方面，政府要做好宣传发动工作，动员各地群众参与国家储备林项目建设。同时要加快推进第三方评估工作，针对林地流转和林木收储做好价格评估，指导国家储备林项目主体按照评估价格进行收购。另一方面，在推进可研审批的同时，主管部门要指导项目实施单位抓紧编制国家储备林建设项目实施方案，将项目进一步落细落实。业务部门要对项目实施方案进行严格审查把关，指导各单位对方案进行修改完善，尽快批复。同时督促已授信项目单位抓紧完善实施方案，加快实施进度。为积极应对疫情影响，支持企业复工复产，推动实现建设目标，要抓好项目机遇期和窗口期，在保障安全的前提下，动员企业和困难群众复工复产，落实好育苗和补植工作。

五是要进一步拓宽融资渠道。要深化与开发性政策性银行的合作，奋力撬动社会资本与金融资本，促进投资主体多元化。要采取将绿色产业基金用于国储林项目社会资本金方式，有效解决市地方财政困难问题。要鼓励社会资本参与项目建设，开发长周期低利率贷款，探索基金、信托、证券等多元融资方式支持项目建设，通过引入多样化融资工具，吸引社保基金、养老基金、商业银行、证券公司、保险公司等各类机构投资者参与国家储备林项目建设，逐渐形成良好的投资竞争格局。同时积极向国家林草局争取贷款3%的国家财政贴息，将项目实际贷款利率降到1.9%。在省财政允许的情况下，建议给予不低于1%的贷款贴息。可进一步考虑降低银行授信门槛，采用第三方担保的方式，对项目款项先行部分放贷。此外，要严格资金监管。应专款专用，严禁截留、挤占、套用、挪用项目资金，为后期进入参与国家储备林项目的金融机构创造良好的建设环境。