从“中国之治”看铁路行业治理体系之变迁及内在要求

张 娜

(中国铁路呼和浩特局集团有限公司党校，内蒙古 呼和浩特 010051)

党的十九届四中全会深刻阐释了中国共产党治国理政的十三个显著优势，实质上就是制度优势，从而回答了在我国国家制度和国家治理体系上“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这一政治问题，擘画了实现国家治理能力现代化的美好蓝图。铁路作为国民经济大动脉，是推动国家治理体系和治理能力现代化的生力军，亟需准确把握国家治理的关键和根本，深化铁路行业治理体系和治理能力建设，进一步推动铁路高质量发展，为实现“交通强国、铁路先行”集聚力量。

一、铁路行业治理之历史演进

铁路行业治理与铁路行业改革发展相伴而生。理顺政企关系是铁路深化改革的必然要求，是铁路深改善治的逻辑起点。

(一)计划经济体制下的“政企合一”

新中国成立后，为发挥集中力量办大事的体制优势，最大限度满足集中有限的运输能力，调拨用于恢复和发展国民经济所需物资的需要，我国铁路运输业仿照“中长铁路”模式，建立了高度集中、严格管制的铁路管理体制，实行的是“铁道部—铁路局—铁路分局—站段”四级层次的管理体制，企业本身只有执行政府计划的义务，不具有独立法人的主体地位。这种“政企合一”体制存续的时间最长，集中表现为政府与企业间不存在边界，政府行政管理权与企业所有权合二为一。铁路成为了“行业办社会”的典型。在这种体制下，铁路企业经营自主权长期得不到落实，运行质效低，服务质量差，建设资金缺口大，运能运力长期供给不足，铁路发展的瓶颈制约日渐明显。

(二)计划向市场转轨阶段的“政企分离”

20世纪80年代初开始，铁路行业实行了以建立企业基金制、全额利润留成制、税后利润递增包干和经济责任承包制(又称“大包干”)等一系列的放权让利改革，这些改革在一定程度上改变了政府与铁路的关系，通过适度限缩政府职能，赋予企业一定的经营自主权，逐步帮助企业形成参与市场竞争的意识，增强能动性和经营活力，使其更趋向于成为独立的市场经营主体。经此调整，政府与企业之间的关系由以往的企业受到政府严密控制，没有任何自主空间，政府完全覆盖企业的模式，逐渐向着一定程度的政企分离方向转变。但是，这些改革并未从根本上改变铁路政企合一的管理体制，这是政企不分到政企分开之间的过渡状态，停留的时间比较长。

(三)市场经济体制下的“政企分开”

政企分开是市场经济体制下，铁路行业在深化改革中要达成的理想状态。进入21世纪后，铁路行业管理体制进一步改良优化，先后经历了主辅分离改革；撤销铁路分局，减少铁路行业内部的管理层级的改革；实施铁路行业“跨越式发展”战略，实现铁路高频次提速和高强度建设。2013年铁路系统的“大部制”改革，撤销铁道部，成立中国铁路总公司。这一改革被认为是迄今为止中国铁路发展史上最具份量和实质意义的一次改革，成功实现了组织形态上的政企分开，为后续改革标定了全新的价值前提和逻辑起点。2018年12月5日中国铁路总公司正式更名为“中国国家铁路集团有限公司”，铁路市场化改革初见成效。

回顾既往的改革，无论是铁路行业政企关系的调整、组织机构的重组，还是对产权、投融资机制、运价改革等市场化经营的尝试，都在一定范围内形成了大量的实践成果和经验，但由于既往改革大多都是在政企合一的模式下进行，存在一些难以突破的体制障碍和发展羁绊，“没有政企分开，什么改革都是纸上谈兵”，只有从根本上实现政企分开，才能真正突破制约改革的瓶颈，推动铁路改革由浅入深、由表及里，提升铁路行业治理能力现代化水平。

二、铁路行业治理面临之重大契机

随着改革红利不断释放，铁路新线投产规模持续提高，在综合交通运输体系中的竞争力和比较优势逐步展现，高铁作为国家新型战略产业的迅猛发展等，铁路发展前景被广泛看好，这为铁路行业治理带来重发展大契机。

(一)铁路行业治理成效逐步凸显

从改革实效看，政企分开的形式落地产生了非常明显的正向刺激，无论是推进铁路公共性和商业性的职能分离，打破垄断、引入竞争，还是拓宽投融资渠道，完善公司法人治理结构，科学划分铁路行业内部的纵向关系，打造具有独立市场主体地位的现代企业制度，这些改革措施都推动铁路行业治理能力不断提升。尽管目前改革中仍存在发展不充分、不平衡的状态，甚至还留存了一些政企不分的惯性和传统，但不可否认，在政企分开的直接推动和政策刺激下，铁路行业转型发展的进度大大加快了，展示了铁路的发展潜能和竞争优势。改革是一场深刻而伟大的自我革命，要打破一些固有的利益，突破既定的樊篱，形成新的运行规则和权利机制，这就需要形成一个体系化、专业化、制度化、规范化的铁路行业治理体系，进一步推动改革向纵深发展。

(二)铁路行业治理环境更趋制度化

自2012年以来，中央层面连续颁布有关铁路行业治理的行政法规和政策性文件，据不完全统计，仅围绕铁路运输安全、铁路投融资机制、铁路基础设施建设、旅客失信行为等方面的行政法规和政策性文件就有11项，展现出铁路改革注重制度供给、法治保障的鲜明特征。尤其在围绕构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局上，铁路制定了《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》，以及国家多部委联合发布的《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》，对在动车组上吸烟、倒卖车票、无票乘车等7种扰乱铁路站车运输秩序且危及铁路安全，造成严重社会不良影响的行为统一纳入铁路旅客信息征信记录，视违法情节轻重，给予治安处罚或行政拘留，并列入“铁路失信人黑名单”，这充分体现了铁路行业治理制度化、法治化的鲜明导向。

(三)铁路行业治理的难题依然严峻

在当前的改革形势和行业发展要求下，深层次、全方位、全要素的政企分开，是铁路行业深改善治的价值前提，也是建构铁路行业治理体系的目标归宿。目前，铁路承担的职能众多，依然是一个具有高度行业垄断性的企业，缺乏改善铁路建设状况和运营效率的内在激励，导致触及铁路行业管理体制、财务清算体制、产权关系、利益分配关系等重大改革迟迟难以顺利启动。由此，进一步打破铁路集中统一的管理体制，深化国铁企业公司制改革是发展的必由之路。通过科学确立权责安排，厘定组织边界，形成铁路企业之间基于市场机制的契约关系，从而更好地理顺国家与铁路、政府主管部门与铁路企业的关系，这也是接下来铁路行业治理深改善治的行动主线。

三、推进铁路行业治理能力现代化之内在要求

党的十九届四中全会着力将制度优势更好地转化为国家治理效能。制度优势效果如何，最终要看国家治理效能如何。同理，铁路行业治理能力背后需要整套成熟、定型的制度支撑并具体转化或落实到铁路行业的治理效能上。这对铁路行业治理能力提出内在要求。

(一)重塑铁路行业治理理念

理念驱动行为，行业的重大变化或治理模式的转型往往都源自理念层面的调整。重塑铁路行业治理理念，构筑既竞争充分，又合理有序的良性治理格局十分必要。

1.实施行业分类优化。总的思路是对公共性、社会性强的部分，国家和政府要主动承担相应职能，在资金、政策和法规上给予优先保障和必要规制；对竞争性、商业性较强的铁路客货运输、多种经营等环节，主动向市场开放，充分发挥市场主体和社会资本的作用，积极寻求打破垄断、引入竞争、消除壁垒、取消门槛，接受市场的反馈和竞争。

2.有效引入市场竞争。引入竞争的关键在于打破行业垄断，通过允许多种经济成分的企业参与，将铁路企业培育成为能够独立面对市场，参与市场竞争的经营主体，使铁路运力和运价与市场接轨，接受市场指令的反馈和调节。目前，在铁路系统内部引入竞争，已有成熟的实践模式。在铁路客货运输领域，鼓励多元主体共同参与。近年来，顺丰企业就以民营资本入股的形式在货运、快运方面与铁路展开广泛合作，取得良好市场成效。

3.保持渐进稳妥步调。铁路改革的复杂性、艰难性不言而喻，若想建构一个符合中国国情，体现行业特色，达成市场化、体系化、规范化的行业治理体系，没有先例或模板可供参考，只能边摸索、边总结、边前进。加之铁路行业本身涉及的环节多，改革效应的显现也需要较长时间，必须抱有充足的耐心，不能急于求成，而要着眼长远，保持循序渐进、稳中求进的改革策略。

(二)建构铁路行业治理目标

围绕完善中国特色的铁路行业治理体系，以建立适应市场竞争需要的铁路运输服务体系为主，努力提升铁路行业的治理质效。

1.形成有中国特色和体制优势的铁路行业治理体系。铁路作为国之重器，铁路行业治理的核心就是立足中国国情，找准铁路行业的功能定位和优化路径，在国家的统一领导和宏观调配下，实现铁路建设资源的科学分布，更好地服务国家战略，体现我国资源聚集和组织动员能力强的独特体制优势。

2.建立有市场竞争力的现代铁路运输服务体系。首先，提升运输效率，有效释放运能，实现多种运输方式的协同联运，提升铁路在运输市场的核心竞争力。其次，逐步完成公司制改革和股份制改造，按照现代法人治理结构的要求，对应组建董事会、经理层和监事会，完善公司治理的激励约束机制和权力制衡机制，完成市场主体的身份转变。最后，全面提升铁路客货运输的服务品质。主打铁路运输准时度高、运能大、可昼夜不停运转的比较优势，推出多项惠民服务措施，综合运用“互联网+”、大数据、云计算等先进技术，全面推广使用“刷脸进出站”“电子客票”“移动支付”“自主选座”“高铁送餐”“复兴号列车WiFi全覆盖”等，进一步提升铁路服务品质。

(三)衡量铁路行业治理效能的价值维度

铁路行业治理体系的建构、优化和完善应当遵循一套客观的评判标准，恪守相应的价值准则。体现在四个方面：

1.坚持党的领导是关键和根本，也是铁路行业治理最大的制度优势，要将其贯穿到铁路改革发展的各个环节，并在形成和完善铁路行业的治理体系中予以明确。

2.行业自治是提升铁路行业治理能力的内在要求。在铁路行业自治中，要注重遵守职业伦理，尊重行业规律，完善行业内部的激励约束机制。

3.厉行法治是铁路行业治理体系的制度保障。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，立法重点要形成与铁路行业改革的目标任务和发展情况相适应的现代铁路法律体系。修改和完善《中华人民共和国铁路法》，健全铁路运输服务、基础建设、投融资、生产运营、设备维护、安全监管等方面的主干法规，完善配套政策，增强法规间的协同性和联动性，这直接影响铁路改革发展的稳定性和延续性。

4.多元共治是铁路行业治理体系的运行机制。多元共治旨在有意识地对多元主体和利益相关者进行力量聚合和利益整合，并通过有效的制度安排、高效的运行机制和统一的法治保障，实现共同治理、共同参与、共担风险。目前，铁路行业治理体系正打破传统利益格局，逐步转向多元主体共同治理的局面，这成为深化铁路改革的必然。