党的全面领导概念论析

张世飞 黎 田

党的十九大强调，中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，明确把坚持和加强党的全面领导列为新时代党的建设总要求的首位。(1)参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第20、61、62页。党的全面领导概念的提出是马克思主义党的领导学说一次重大理论创新，既是对党领导革命、建设和改革历史经验的科学总结，也点明了新时代坚持和发展中国特色社会主义的关键所在。自党的十九大提出党的全面领导概念以来，学界围绕党的全面领导的理论渊源、历史变迁、内在逻辑、科学内涵、完善路径等议题进行了广泛研究，但对党的全面领导概念本身关注和研究较少，鲜有学者从学理角度对党的全面领导概念进行定义。“如果要进行讨论，就必须把概念弄清楚。”(2)《列宁全集》第28卷，北京：人民出版社，2017年，第133页。本文主要从概念出发，探究党的全面领导的演进历程、价值意蕴及其内涵外延，以期理解党的全面领导概念蕴含的内在深意。

一、概念生成：党的全面领导演进历程

当“领导”作为隐性的影响作用来理解时，指“一个人或几个人劝使某个集团采取一种特定政策方针的力量”(3)[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2002年，第430页。。对于马克思主义政党来说，党的领导不单是一种政治影响或政治力量，更是规范化、常态化的实践模式，内蕴党的各项路线方针政策，是理解马克思主义政党行动逻辑的重要内核。党的领导是马克思主义党的学说核心概念之一，包括党的领导理论、党的领导行为、党的领导制度等子概念。从概念关联的角度看，党的领导理论作为行动指南，通过党的领导行为发挥实际效用，并伴随着党的领导行为的演进而不断拓展深化。党的领导制度作为规范依据，是党的领导行为的制度表达和固定模式。从概念本源看，党的领导理论、党的领导制度均为党的领导行为的实践产物。“领导”本身就是动态的行动过程，因此本文所探讨的党的领导、党的全面领导等概念主要聚焦党的领导行为。

党的领导伴随着马克思主义政党的历史出场而生成。为了消灭私有制，实现人的彻底解放和自由发展，必须“使无产阶级形成为阶级，推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权”(4)《马克思恩格斯文集》第2卷，北京：人民出版社，2009年，第44页。。在上升为统治阶级的过程中，无产阶级要形成反抗压迫的强大领导力量以应对剥削阶级的围剿。“无产阶级怎样实行领导呢？经过共产党来领导。共产党是无产阶级的先进部队。”(5)《毛泽东文集》第8卷，北京：人民出版社，1999年，第297页。党是“无产者的阶级联合的最高形式”(6)《列宁全集》第39卷，北京：人民出版社，2017年，第30页。，党的领导是其根本政治职能。马克思主义政党作为阶级斗争的产物，肩负着推翻资产阶级剥削统治，建立社会主义国家的历史重任。在马克思主义政党领导人民群众创立新政权后，党作为执政党继续行使领导职能，以推动国家和社会持续发展。党的领导型塑了无产阶级政权的价值理念、组织机构和运行机制，构成新政权国家政治体系良性运转的核心要素。列宁在《国家与革命》中批驳了“放弃那领导人民反对资产阶级的革命领袖作用”等机会主义观点，强调马克思主义科学理论教育下的党能够“夺取政权并引导全体人民走向社会主义，指导并组织新制度，成为所有被剥削劳动者在不要资产阶级并反对资产阶级而建设自己社会生活的事业中的导师、领导者和领袖”(7)《列宁全集》第31卷，北京：人民出版社，2017年，第24页。。由此可见，按照革命任务进行划分，马克思主义政党的领导应包含两个阶段：一是对无产阶级进行领导；二是对无产阶级政权进行领导。从领导无产阶级看，党代表的利益主体、凝聚的革命力量是全面的；从领导无产阶级政权看，党开展的工作类别、总揽的发展领域是全面的。简言之，内在属性、政治地位、历史使命、奋斗纲领、时代环境等条件决定了马克思主义政党的领导必然也必须是全面的领导。

具体到中国语境中，中国共产党的全面领导是伴随着党领导革命、建设和改革各项事业不断长成的，具有显著的历时性特质。在不同历史时期，党的全面领导面临的主要矛盾及其展现的具体形态各不相同。

(一)新民主主义革命时期，党适应革命形势创立了一元化领导体制

中国共产党成立后，在革命斗争实践中逐渐明晰了党的领导使命与党的领导地位，推动了马克思主义党的领导理论中国化。党的领导推动中国革命从自发走向自觉，党及其领导下的工农群众和武装力量也成为推动中国革命历史历程的决定性进步因素。抗日战争时期，为了消除主观主义、宗派主义的消极影响，集中力量抵御日军残酷扫荡，党在革命根据地内建立起一元化领导体制。1942年9月通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中指出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织, 如军队、政府与民众团体。”(8)中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第19册，北京：中央文献出版社，2011年，第423页。一元化领导体制赋予党委最高领导职能，要求各级党委能够照顾到各方面的工作，增强了党的领导统一性和团结性，确保党在革命战争环境中能够充分发挥综合研判、统一指挥和广泛动员的中流砥柱作用。

(二)新中国成立后，党的全面领导的组织架构和制度安排更加系统完备

中国共产党以马克思主义科学理论为指导，在创立和巩固新政权的过程中对社会、国家乃至整个中华民族实现了全方位的重塑。党并不是作为独立的政治力量以“介入”“嵌入”等形态参与到国家生活之中，其本身即构成新政权经济社会各领域运行和发展的重要基础。1954年颁布的《宪法》明确指出，新政权是中国人民在党的领导下建立的，广泛的人民民主统一战线也是以党为领导的。(9)参见中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第5册，北京：中央文献出版社，1993年，第520-521页。在全面执政条件下，党继承了新民主主义革命时期形成的领导体制和领导方法，把党的领导作为重大原则贯穿到新政权的各个机构和各项事业之中。通过党委(党组)制度以及与之相配套的请示报告、集体决策和归口管理等各项具体制度，党实现了全方位的集中统一领导，为巩固和发展新政权提供了根本政治保障。1962年1月，毛泽东在扩大的中央工作会议上强调中国共产党在新政权中的核心地位，指出：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”(10)《毛泽东文集》第8卷，北京：人民出版社，1999年，第305页。

(三)改革开放新时期，党的全面领导进入调整改善和巩固增强的关键阶段

面对繁重的拨乱反正和改革发展任务，邓小平强调：“只要坚持并且改善党的领导，由此带动其他工作，我们的任务就能够完成。”(11)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第266页。通过领导体制改革和从严管党治党，党的全面领导中存在的机构重叠、人浮于事、软弱涣散、官僚主义等问题得到了有效解决，为中国改革开放的深入进行提供了根本政治动力。与此同时，在对内改革和对外开放的双向驱动下，党的全面领导的方式方法、体制机制和行动理念也发生了适应性变革，党的全面领导的比较优势得到充分显现。2000年1月，江泽民在十五届中央纪委第四次全会上重申：“工农兵学商, 党是领导一切的。”(12)《江泽民文选》第2卷，北京：人民出版社，2006年，第496页。新世纪“党是领导一切的”表述的复归，体现了中国共产党人一以贯之地坚持和增强党的全面领导。

(四)进入新时代，党的全面领导更加现代化、制度化和法治化

全面领导是对中国共产党领导行为的集中概括和精准表达，表明党能够在不同历史方位中始终发挥“最高政治领导力量”。党的十九大提出党的全面领导概念，与新时代中国特色社会主义事业发展的全局性、复杂性和长期性逻辑相连。党的十八大以来，党的全面领导创造了全方位的成就，党的领导的全面性特质也在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中得到充分显现。新时代党的全面领导顺应国家治理体系和治理能力现代化要求，更加突出依法领导、依制领导。党的十八届三中全会提出“完善党的领导体制和执政方式”(13)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。党的十八届四中全会提出，“党的领导必须依靠社会主义法治”(14)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。。党的十九届三中全会提出，深化党和国家机构改革要“以加强党的全面领导为统领”(15)《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日。。党的十九届四中全会提出构建党的领导制度体系，其中包含“健全党的全面领导制度”(16)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。这些顶层设计为新时代坚持和加强党的全面领导提供了完整的实践方案和健全的制度供给。

二、概念解读：党的全面领导价值意蕴

党的全面领导概念是新时代中国特色社会主义发展的理论产物，有其自身丰富的概念所指和鲜明的时代特征。理解党的全面领导的重大价值意蕴，应立足新时代历史方位，探究党的全面领导的行为主体、实践形式和运行机制。

(一)政党逻辑：党的全面领导是马克思主义执政党的政治使命

在现代国家政治体系中，政党组织通常具有举足轻重的核心地位，担负着国家发展建设、社会利益协调和资源整合利用等重任。中国共产党作为马克思主义执政党，把实行全面领导作为实现人民全面解放和生产力全面发展的特定路径，而不以达成局部、短期或特殊的利益为归宿，这也是理解党的全面领导历史地位形成和巩固的前提条件。事实上，任何具有政治影响力和组织动员力的政党组织或社会团体都能够承担一定的“领导”职能。但与马克思主义执政党相比，资产阶级政党难以实现连续的国家公共治理、广泛的社会力量整合和远大的战略发展规划。因此，资产阶级政党所谓的“领导”，在功能设定上具有局限性，在效用发挥上具有暂时性，在目标导向上具有片面性，与马克思主义执政党的全面领导行为具有本质差异。

“领导者”和“先锋队”是马克思主义政党的本质定位，规定了党的全面领导的理论和实践主旨，揭示了党的全面领导的客观必然性和历史使命性。中国共产党继承和发扬了马克思主义群众观、权力观、历史观，在领导中国革命、建设和改革的进程中确立并始终坚持初心使命，从而确保党的全面领导不消减力量、不偏离正轨。为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴既是中国共产党的初心和使命，也是构成党的全面领导的逻辑起点和实施基点。党的初心和使命作为价值内核贯穿党的全面领导各个环节，为党的各项领导工作提供了精神动力和价值指引。习近平总书记指出：“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。”(17)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：人民出版社，2017年，第18页。党始终把人民群众视为全面领导的实践主体，将维护和发展人民群众利益的各种顶层设计、战略规划通过全面领导行为综合反映出来。中国特色社会主义进入新时代，人民群众对美好生活的需求增量是多方面和高层次的。党的全面领导契合了人民日益增长的美好生活需要，有利于推动不平衡不充分的发展问题得到整体性解决。

(二)革命逻辑：党的全面领导是推进两个伟大革命的根本保证

马克思主义视阈下的革命是破除阻碍社会生产力发展诸要素的历史过程。中国共产党领导的革命事业是全面的，既包括变革外部世界的社会革命，也包括改造主观世界的自我革命。习近平总书记强调：“在进行社会革命的同时不断进行自我革命，是我们党区别于其他政党最显著的标志，也是我们党不断从胜利走向新的胜利的关键所在。”(18)《取得全面从严治党更大战略性成果 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利》，《人民日报》2019年1月12日。社会革命与自我革命相互衔接、交互作用，统一于党的全面领导。从社会革命看，中国共产党领导人民群众对国家和民族进行了全局性、根本性的变革，将自己的革命图景转化为现实成就，创造了巨大的物质财富和精神财富。社会革命是对复杂利益关系、既有思想观念和体制机制藩篱的突破。党的全面领导以稳固的政治权威为基础，以务实的改革调试为原则，以灵活的因应方式为策略，推动领导效能的发挥和领导价值的实现，有助于从全局出发统筹各领域发生的调整和变革。

各级党组织和广大党员是党的全面领导行为的实施主体，是推动社会革命的中坚力量。能够始终引领革命是党保持先进性和纯洁性的重要表征，也深刻映照出党的全面领导力量及其实践旨归。党的自我革命思想的提出，把党的自我建设和从严管党治党提升到新高度。“自我”表明党不轻视、不回避问题，主动进行自我审视、自我反思、自我净化；“革命”表明党对自身存在的各种弊病和消极现象进行刮骨疗毒式的深度解决，积极营造良好政治生态，不断增强党的战斗力。党的全面领导作为党的自我革命的价值目标，也为党始终推进自我革命提供了根本政治保证。“全面推进党的建设涉及政党制度、政党组织、政党成员、政党文化、政党治理等方方面面。”(19)张世飞、黎田：《论“党的全面领导”的演进历程、内在逻辑与所涉及的重大关系》，《理论与评论》2019年第1期。党的自我革命涵盖管党治党的各个领域和各个环节，是全体党员必须始终保持的鲜明品格和党性修养。党的全面领导一方面推动党的自我革命在全党各个层级深入开展；另一方面，确保管全党、治全党的各项决策部署得到坚决贯彻落实，充分释放自我革命的综合效应。

(三)制度逻辑：党的全面领导是中国之制显著优势的核心要义

党的全面领导坚持以人民为中心，实现了秩序稳定、效率充分和公平正义的有机统一，其所蕴含的制度价值深刻地改变了中国国家制度和国家治理体系的运行模式。中国之制是对党的全面领导经验智慧和内在逻辑的系统呈现。国家制度和治理体系是国家能力的核心范畴，制度优势是现代国家竞争的主要方面，中国之制的显著优势在本质上是党的全面领导的优势。党的十九届四中全会提出，中国国家制度和国家治理体系具有十三个方面的显著优势，其中第一条即“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势”(20)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。从制度创设的角度看，中国国家制度和国家治理体系是中国共产党全面领导各项事业发展的根本成就，同时也为进一步坚持和加强党的全面领导提供了制度依据。党的全面领导始终确保中国国家制度和国家治理体系沿着正确轨道高效运转。

党的全面领导以领导权的维持和巩固为基础，以领导力的发挥和提升为目标，二者相辅相成、不可偏废。中国之制以坚持和加强党的全面领导为核心原则，把巩固党的全面领导地位与提升党的全面领导效能有机融合，确保党始终发挥坚强领导核心作用。从制度效能的角度看，党的全面领导赋予我国国家制度和治理体系强大的功能设定。在宏观领域，党的全面领导符合中国多人口、宽地域的基本国情，使中国之制能够在立足社会发展大局的基础上明确目标导向，调动各方力量，形成“集中力量办大事”“全国一盘棋”等独特优势。在微观领域，党的全面领导能够把党的群众路线和群众观点贯彻到我国国家制度和治理体系全部活动中，使其能更好贴近群众、深入基层，实现国家制度安排与人民利益诉求的双边匹配。从制度发展的角度看，我国国家制度和国家治理体系的成熟定型离不开党的全面领导。党的全面领导确保中国之制始终保持问题导向、时代导向，在接受国内外各种风险和考验的过程中实现动态完善。

三、概念厘定：党的全面领导内涵外延

全面领导是区分党的领导与其他性质政党的执政、管理等行为的显著标识。党的全面领导概念的提出，表明新时代中国共产党人对党的领导地位和特质的深刻体认。界定党的全面领导概念，必须把握“党”的实施主体性、“全面”的丰富指向性、“领导”的行为特殊性。我们认为：在现阶段，党的全面领导指中国共产党通过多种形式，对党和国家各项事业进行全领域、全覆盖、全过程的引领和推动。全领域，指党在全国范围内对经济、政治、文化、社会、生态、民生、军事、外交、党建等党和国家各项具体领域的工作进行领导。全覆盖，从党内视角看，指党的领导覆盖从中央到基层的各级党组织；从党外视角看，指党的领导覆盖各级人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织。全过程，指党和国家各级机构及其工作人员在履职中涉及的决策、部署、执行、监督、考核等环节都坚持党的领导。

概念是对客观事物本质属性的抽象表达和集中概括。党的全面领导概念明确回答了新时代中国特色社会主义“谁来领导”“如何领导”等重大议题，深刻揭示了党的领导规律和执政规律。理解新时代党的全面领导的丰富内涵，必须进一步厘清和解释“党的全面领导”与“民主集中制”“党是领导一切的”“总揽全局，协调各方”“党中央集中统一领导”等相关概念的内在统一性和逻辑关联性。

(一)党的全面领导基本原则：民主集中制

民主集中制作为党的“根本组织制度和领导制度”(21)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2014年，第765页。，规定了党的全面领导的运行机理和实施规则，是坚持和加强党的全面领导所遵循的基本原则。中国共产党运用民主集中制提升党的全面领导权威，把民主集中制的优势转化为党的全面领导的优势。党的全面领导的工作展开和制度建构都体现了民主与集中的有机衔接和高度统一。从党内领导看，严格执行民主集中制是提高党的领导能力的基础。一方面，充分发扬民主，有利于调动各级党组织和广大党员的积极性，激发党的全面领导活力；另一方面，正确实行集中，有利于汇集全党意志和力量，确保党全面领导各项决策部署得到坚决贯彻执行。从党外领导看，始终坚持民主集中制是发挥党的领导效能的前提。民主集中制是党和人民群众紧密联系、协同发力的制度载体，使党能够听取方方面面的意见建议和利益诉求，在此基础上制定科学的领导决策。简言之，民主集中制把党的全面领导涉及的各种社会关系、各类利益主体、各个国家机构整合起来，形成了党的全面领导强大合力。

(二)党的全面领导范围界定：党是领导一切的

列宁曾对社会革命胜利后党的领导范围作出重要界定，指出“国家政权的一切政治经济工作都由工人阶级觉悟的先锋队共产党领导”(22)《列宁全集》第42卷，北京：人民出版社，2017年，第381页。。党的十九大提出了新时代坚持和发展中国特色社会主义十四条基本方略，其中第一条即“坚持党对一切工作的领导”(23)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第20页。。“党是领导一切的”是对党的全面领导范围的明确界定，表明党的领导没有禁区例外和真空地带，这也是党对人民、国家和民族作出的庄重承诺。与资产阶级政党不同，中国共产党作为马克思主义执政党是国家政治体系的绝对核心，是人民政权的最高责任主体。“党是领导一切的”并不是所谓的“集权”“威权”。我们不能用西方的党争民主理论和多党制实践来审视党的全面领导概念，而是要立足中国基本国情和发展成就，来理解“党是领导一切的”正当性和必要性。党是人民意志的代表者和维护者，承担着为广大人民群众创造美好生活的时代重任。人民群众创造历史的主体性地位和决定性作用规定了党能够也必须领导一切。同时，党在领导一切的过程中也要自觉接受监督，确保党的全面领导权力始终用来发展人民利益。

(三)党的全面领导实施路径：总揽全局，协调各方

领导与操纵、控制、强迫不同，表明被领导者对领导者的认同、拥护和支持，体现领导者与被领导者之间的高度信任和紧密联系。党的全面领导不是单一线性的指令传输，而是多元交互的有机协作。党的全面领导并不意味着党包揽包办一切，而是通过总揽全局、协调各方，发挥领导功能。即使在权力高度集中的革命战争年代，党也明确指出，“党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办”(24)中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第19册, 北京：中央文献出版社， 2011年, 第426页。。党章也规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”(25)《中国共产党章程》，北京：人民出版社，2017年，第11页。从总揽全局的角度看，与西方政党政治不同，党的全面领导实现了最高政治力量对各方事业的统筹兼顾。党在立足世情国情党情的基础上发挥举旗定向、谋篇布局的重要作用，制定并落实全局性、长期性的领导决策，不走老路邪路。从协调各方的角度看，党通过正确处理党内党外各种关系，维护国家和社会的和谐稳定，在应对纷繁复杂的利益诉求和发展目标过程中寻找最大公约数，实现各方主体的相互配合、相互补充，有效避免了无止境的权力纷争和低效率的资源内耗。

(四)党的全面领导集中体现：党中央集中统一领导

按照马克思主义政党的建党原则，党中央是“拥有广泛的权力、得到党员普遍信任的权威性机构”(26)《列宁全集》第39卷，北京：人民出版社，2017年，第205页。。党是各项事业的领导核心，党中央作为党的最高领导机关，是党的领导决策核心。党中央集中统一领导是民主集中制原则的重要体现，也是党能够实现全面领导的政治保障。中国共产党在全面领导的历史进程中深刻认识到党中央集中统一领导的极端重要性，始终把坚持党中央集中统一领导作为全体党员必须遵守的重大原则和政治纪律。从党的角度看，中国共产党是世界上最大的执政党，拥有严密的组织体系和众多的组织成员。党中央集中统一领导，确保各级党组织和广大党员各司其职、令行禁止、听从指挥，形成强有力的政治领导力量。同时，坚持党中央集中统一领导是党中央权威和党的领导权威生成的主要路径，有利于全党形成团结统一、步调一致的良好局面。从国家角度看，党中央是引领国家建设和社会发展的中枢。“党中央制定的理论和路线方针政策，是全党全国各族人民统一思想、统一意志、统一行动的依据和基础。”(27)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第21页。坚持党中央集中统一领导，有利于推动党和国家的重大工作和发展布局得到科学决策、稳步推进和监督落实，及时高效满足人民群众的美好生活愿景。

总之，党的全面领导是中国共产党人基于马克思主义党的领导学说，结合中国具体国情创设的系统理论体系和科学实践形态。党的全面领导成就了中国的全方位发展和历史性变革，拓展了发展中国家实现现代化的道路谱系。党的全面领导概念的出场有利于更好理解新时代中国特色社会主义的展开逻辑，同时也为诠释“中国道路”“中国智慧”独特价值提供了重要理论指引。因此，必须准确把握党的全面领导概念的内涵与外延、历史与现实，在此基础上深入分析党的全面领导的目标导向、制度体系、实践路径等重大议题。