国家湿地公园范围和功能区调整研究

张齐立

(国家林业和草原局昆明勘察设计院，云南 昆明 650216)

国家湿地公园是指以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，经国家林业局批准设立，按照有关规定予以保护和管理的特定区域[1]。截至2017年底，全国共建立国家湿地公园898处(含试点)[2]。国家湿地公园的建立在保护湿地生态系统完整性、维护湿地生态过程和生态服务功能，提供公众游览、休闲或进行科学、文化和教育活动的平台，促进地方生态文明建设上发挥着重要作用。但随着湿地公园所在区域的地方主管部门在建设和管理中遇到许多问题，阻碍了湿地公园的保护和发展，迫切需要对其进行范围和功能区调整，以解决保护和管理中所面临的困难。

《国家湿地公园管理办法》第十二条规定“国家湿地公园的撤销、更名、范围和功能区调整，须经国家林业局同意”，但《办法》中并没有关于国家湿地公园范围和功能区调整的具体指导意见。因此，本文根据现行国家相关法律法规、规范，结合实际开展的项目等进行总结研究，梳理调整原因，并提出国家湿地公园范围和功能区调整的基本原则、相关要求及调整方案的综合分析，以供参考。

1 调整的主要原因

1.1 面积有偏差

湿地公园规划面积与实际面积存在偏差。导致该问题的主要原因是湿地公园在申报时划定范围没有进行矢量化定界，以致后期勘测定界时发现规划面积与实际面积存在较大误差。

1.2 跨行政区域或与其他自然保护地重叠交叉

现状中有的河流、湖泊等分属不同行政区域。湿地公园在划界时，为保证湿地生态系统的完整性，将其全部纳入范围，因此出现公园范围跨行政区域的情况，造成后期湿地公园无法确标定界。

由于国家湿地公园多依托河流、湖泊、草地、林地等区域建立，这些区域涉及的管理部门较多，在国家湿地公园申报之初，各管理部门间缺乏沟通衔接，导致湿地公园范围与其他自然保护地重叠交叉，例如湿地公园与自然保护区、森林公园等自然保护地存在重叠交叉现象。

由于范围的重叠交叉或者跨行政区域，湿地公园内将出现土地属权争议，进而会引发与周边社区的矛盾问题[3]。

1.3 湿地公园内存在较大干扰因素

国家湿地公园申报前期，地方政府对范围划定考虑不充分，导致范围内分布有大量村庄、基本农田、公路和城镇建设用地等干扰因素，这些干扰因素给后期湿地公园保护管理上带来较大的困难，影响湿地公园的保护管理[4]。

1.4 功能区划不合理

功能区划不合理主要有3个方面：(1)把动植物资源丰富、湿地资源保护价值较高的区域划为恢复重建区或者合理利用区，有悖于湿地保护宗旨[5]。(2)原功能区划不适应《国家湿地公园管理办法》要求。因大部分国家湿地公园的建立早于《办法》的修订时间，原功能区划或者规划的部分建设项目不适应新规定的功能区划要求。《办法》对功能分区进行了修订，将原划分为湿地保育区、恢复重建区、宣教展示区、合理利用区和管理服务区的5个功能区修订为湿地保育区、恢复重建区和合理利用区。(3)原功能分区中的管理服务区、宣教展示区、合理利用区面积过大且布局分散，不利于开展科普宣教和生态旅游活动，影响湿地生态系统的保护恢复[6]。

2 调整的基本原则和相关要求

2.1 全面保护

调整要遵循全面保护、科学修复、合理利用、持续发展的基本原则，保持湿地生态系统结构、湿地生态过程的完整性，保障生态服务功能的有效发挥。应全面保护湿地资源，受保护湿地面积不应减少，湿地率不得降低[7]，且符合《国家湿地公园管理办法》第八条“国家湿地公园的湿地面积原则上不低于100 hm2，湿地率不低于30%”的规定。

2.2 与相关规划协调

调整应充分协调区域内的相关规划，尤其协调处理好同生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界3条重大控制线的关系。结合自然资源部门的土地利用规划、住建部门的城乡规划、环保部门的生态保护红线、林业部门的林地保护规划和湿地保护规划等矢量数据及现场勘察进行矢量化定界，落实公园规划面积，并调查完善湿地资源分布状况，保障湿地公园开展确标立界、保护恢复、科研监测、合理利用、公园管理等项目的持续建设。

2.3 边界清晰、权属明确

国家湿地公园范围同其它自然保护地重叠交叉，《国家湿地公园管理办法》第八条对此专门规定：“国家湿地公园范围与自然保护区、森林公园不得重叠或者交叉。”但对出现重叠问题时，究竟由谁做出 “让步”并没有规定[8]。建议按适用法律或政策效率等级高低调整；适用法律或政策效率等级相同的，按建立时间先后调整。对于湿地公园范围跨行政区域，可对湿地公园范围进行合理的调整；如无法调整的，建议各行政区协商共同管理，按湿地公园申报顺序明确建设主体[9]。

2.4 减少内部干扰因素

调整要切合实际，使湿地生态系统的干扰达到最小，避免过多的人为因素对湿地生态环境的干扰。湿地公园内涉及的城镇建设用地，如果在湿地公园建立前，已经依法依规确定了性质，或取得了使用权的城镇规划建设用地，可调出湿地公园范围；涉及村庄和基本农田，可调出湿地公园范围，除非承载着浓厚独特的湿地文化元素者方可以考虑保留。对于湿地公园内存在的高等级公路、铁路等应尽量调出，无法调出的应采取相应措施，降低其对湿地公园生态环境的影响。

2.5 功能分区优化

按照《国家湿地公园管理办法》规定，湿地公园功能区划为湿地保育区、恢复重建区、合理利用区，各功能分区应结合实际情况、保护恢复和合理利用的要求进行优化调整。

湿地保育区是保护湿地生态系统功能和生物多样性的重要区域，是湿地公园内生物多样性最为丰富的区域。湿地保育区的调整原则上不得减少面积，除非现状存在对湿地生态系统影响较大的因素或者土地权属争议。

恢复重建区是湿地公园修复和重建湿地系统的区域，如果部分区域已基本恢复成良性循坏的湿地生态系统，可以调整到湿地保育区范围；或者根据湿地保护与恢复需求扩大恢复重建区面积。

合理利用区是湿地公园内开展可持续利用和科普宣教的重要场所，应考虑地理位置、可利用资源、宣教对象、可开展活动内容方式、基础设施等条件进行集中布局，对面积过大、布局不合理的应加以调整，并满足开展科普宣教与生态旅游活动的需求，便于合理组织游览线路；对科普宣教区、管理服务区根据实际情况和发展需求进行保留或删减，并调整到合理利用区。

调整后的功能分区应尽量保持原有的自然、人文等单元界限的完整性；分区界线明显，功能分明，便于辨识和管理；突出各功能区自身特点，又相互联系呼应[10]。且调整后功能分区应符合《国家湿地公园管理办法》第十一条“保育区、恢复重建区的面积之和及其湿地面积之和应分别大于湿地公园总面积、湿地公园湿地总面积的60%”的规定。

3 调整方案的综合分析

3.1 对比分析

国家湿地公园范围和功能区调整后，在范围、面积、功能分区、土地类型和湿地资源等方面都有较大变化，调整方案应与原湿地公园总体规划方案中的土地利用现状、湿地资源和功能分区3个方面进行对比分析[11]。通过调整前后土地利用现状对比，查看地类及面积变化情况；进行湿地资源对比，分析受保护湿地面积及湿地率的变化情况；比较功能区调整前后各功能区的面积、所占比例变化情况，是否科学合理并符合相关规定。

3.2 影响评价

国家湿地公园范围和功能区调整方案应进行综合影响评价，以分析和论证调整方案的合理性:(1)评价调整方案能否维持湿地公园生态环境的完整性和原真性，进一步巩固湿地公园的生态功能，满足湿地公园对湿地生态环境的保护与修复，保障湿地公园的可持续发展。(2)评价调整方案对湿地公园生境和生物多样性保护是否具有促进作用，是否对湿地公园的主要保护对象更有利。(3)评价调整方案是否范围四至清晰，功能分区职能明确，是否减少了对湿地公园生态环境的影响，管理争议区域得到调整。(4)评价调整方案是否与地方相关发展规划相协调，且降低了湿地公园与社区的矛盾，能促进公园建设与社区经济和谐发展。

4 结语

国家湿地公园范围和功能区调整的目的是统筹解决湿地公园管理和建设中遇到的问题，能更加有效合理地保护好湿地资源，优化功能分区布局，减少过多对湿地生态系统影响的人为干扰因素，形成面积大小适宜、边界权属清晰、便于有效管控的湿地公园空间格局，协调好湿地保护与区域社会经济发展的关系，促进地方生态文明建设，达到湿地公园可持续发展的目标。建议国家相关管理部门尽快完善相关法律法规体系，细化国家湿地公园范围和功能区调整的规定、标准等，促进国家湿地公园范围和功能区调整走上依法依规、规范合理的轨道。