工业园区建设控制性详细规划的控制策略分析

雷英丽

西安市城市规划设计研究院

1 引言

工业园区建设的建设起源于20世纪初期的英国，根据官方的数据统计显示，当今世界上有12,000多个工业区，工业园区建设和出口加工区。工业园区建设为工业企业提供了集中生产的场所，特定空间内产业的集中安排将带来很多优势，例如规模效益，便利的协作和对支持产业（例如服务业）的管理。同时，它带来了经济和社会效益。通过扩大城市建设用地、加强土地政策和加强土地使用法律的变化来加强工业用地的管理。

控制性详细规划作为面向市场、面向政府的计划工具，使得工业部门的计划更具针对性。尽管土地利用的定性和定量方面很明确，但实际上，控制性详细规划尚未达到控制和引导工业区建设的必要结果，工业园区建设的土地利用率仍然很低，一方面是土地的开发利用，另一方面是土地的经济产量低。工业园区建设如何编制相适应的控制性详细规划，这不仅仅是有目前工业园区建设所面临的主要问题，同时还应指出工业园区建设的长远发展方向，达到市政府的要求。

2 工业园区建设规划的现状

工业园区建设和其他园区有着显著的差别，工业园区建设一般来说占地面积较大，行业内部的要求特殊，容易受到其他招商引资方面的影响，和城市其他地区有着本质差别。当前在工业园区建设的规划过程当中存在着以下几个方面的问题：首先，工业园区建设的相关产业支撑不够，现如今的园区只做到了开放，而没有做到发达。其次，工业园区建设内的控制编制工作没有得到相关部门的充分重视，工业园区建设现如今的编制工作只停留在战略层面第三，常规的工业园区建设控制性不强，往往会有失控的情况出现。最后，在工业园区建设的过程当中，存在无规划、盲目建设的问题，没有目的性。主要原因是因为在工业园区建设建设过程当中指导性不强。

3 工业园区建设面临的主要问题

20 世纪80 年代中期，为促进沿海经济发展，我国在沿海地区建立了经济技术开发区，开辟了一个崭新的工业园区建设时代。从那时起，通过一些部门的建设来吸引外资，开发先进技术并促进区域经济发展，此时已经建立了具有相对特殊的制度和优惠政策的某些工业园区建设。例如，扬中市工业园区建设的建设就有这种背景，但随之而来的是一些问题。主要问题为:单个园区数量太多，分布零散；一些园区很小，产业规模效益还不够；有些园区很大，但特点不明确，土地集中利用程度不高。一些园区主导着价值链底部的低价值加工贸易和OEM生产，以及园区基础设施和公共服务平台的建设。上述问题限制了工业园区建设持续健康发展和产业结构的优化升级。另外，还存在以下问题：（1）工业园区建设是工业集群的空间表征，通过对土地生产优势的分析，许多工业园区建设具有较高的总产值，但并没有掩盖空间效率低的事实。在当前的工业园区建设发展中，由于政府缺乏适当的管理，对“工业房地产”的土地投机并未有效治理，导致开发资金浪费。在筹建过程中，有必要加强对土地价值规律和经济效益的考虑，加强对点投资强度，土地生产率等的管理。（2）工业园区建设正处在一个“困境”，如果作为专业工业园区建设部署时，进入该地区的公司应该有更多的要求和更高的限制，以避免土地浪费。但如果作为综合性园区有助于吸引投资，很难充分展示园区的比较优势。“低产卵”的普遍问题出现在工业园区建设的建设中。（3）从土地向成熟土地过渡后的发展过程中，土地包括现值，潜在值，开发价值这三个附加影响因素，这将相应改变土地开发的总体价值。工业园区建设通常位于城市边缘，是逐渐形成的尖锐区域，是缓慢进行的过程。随着外部环境的变化，应有不同的规划响应。基于当前阶段，由于开发而忽略潜在价值和增加价值，换句话说，由于工业区刚刚起步，入驻标准并不高，但是随着园区的发展，新入驻的企业具有相应的发展强度。（4）在招商过程中，工业园区建设管理部门经协商确定了土地使用条件后，向当地政府递交了土地使用申请书，并开始建设。城市规划管理部门作为正规部门，并没有起到相应的职能，让规划变成空纸，使工业园区建设无序发展。

4 工业园区建设控制性的优化策略

4.1 建设土地使用控制

工业园区的土地使用就是在该地区的建设用地上的建筑内容、建筑物的建造位置以及建筑物的面积等等，相关政府对于这方面做出的规定。

（1）用地性质的兼容性体现了工业园区土地使用当中的弹性特点。从总体上来看，工业园区的建设一般都是通过前期的不断发展，从而吸引到相关投资单位的投资。其中也存在着一定的不确定性，比如说所以说投资类型的不稳定性。所以说在工业园区建设的过程当中，要把用地兼容性考虑在内，这样能够帮助建筑单位然后面临突发情况时能更加从容。比如说无法确定工业企业的类型和规模，所以在工业企业的规划当中就要采取集中和分散相结合的方式来进行工业与仓储用地的兼容。这样有利于物流配送的区域进行良好的集中用地。

（2）加强地块开发模式的适应性。不同产业类别的工业项目对于用地面积要求存在着差异。因为工业园区建设项目存在着很大的不确定性，如果工业园区建设的用地面积很小，就无法满足大型企业的需求；如果工业园区建设的用地面积过大，就会出现企业对过剩的地区面积起不到良好的利用，造成不必要的资源浪费。所以说，根据不同的产业类型，工业园区建设的工业用地应该具备一定程度上的灵活性，能够灵活的调整。

根据工业厂房的特点，以及生产车间的不同需求，据有关部门的调查，一个厂房的建筑面积保持在150m×150m最为合适，是最符合生产作业的需要的。以建筑系数在30%～40%进行计算，厂区面积一般在4hm²左右。单个厂房面积控制在150m×150m的好处在于，它具有非常强的延伸性，通过单个的单元地块能够合并成不同的地块，可以控制地块的大小和规模，以此来适应工业厂房的需求。在工业园区项目的建设过程当中，想要精确地控制和预测地块面积的大小，是一项基本不可能完成的任务，所以说，在进行不同地块面积的使用的时候，应该采取具有一定灵活性的弹性控制策略，对于工业用地的支路进行弹性控制。

（3）容积率。容积率对于工业区来说，不管是控制容积率的上限还是控制容积率的下限都不能够保证它的合理性。这就说明，单向的控制容积率并不具有合理性和科学性。容积率指的是在工业园区的用地范围之内，总建筑面积和工业园区建设项目总用地面积的比值。如果在工业园区项目建设的过程当中有8m以上层高的建筑，在计算容积率的时候对该层的建筑面积应该加倍计算。

4.2 工业园区环境容量控制

环境容量控制其实就是为了更好地保证城市环境的质量，对于建设用地能够容纳的最大人口数量和人口聚集量做出一个合理、科学、标准化的规定。这个指标其实主要包括三个方面：容积率、建筑密度和绿地率。

《全国工业项目建设用地控制指标》对国民经济的各行各业的用地容积率都做出了相应的控制，但是各个地方城乡规划技术管理规定又对工业园区建设建设用地做出了上限控制。

（1）建筑系数。根据工业园区建设的特殊性，在工业园区建设当中会存在非常多的大型建筑，建筑系数就是工业园区内部的所有建筑物、不管是不是用于生产的还是为生产服务的建筑物占总工业园区建设用地面积的比例，并且，为了避免占据土地的情况出现，《全国工业项目建设用地控制指标》做出了相关规定：规定工业园区项目建设的建筑系数必须高于百分之三十。并且国家和相关政府为了保证工业园区建设的空间环境质量，还应该结合相应的地方政府城乡规划技术管理条例来为该工业园区建设项目进行建筑系数上的设置，设置出一个上限。

（2）绿地率。根据《全国工业项目建设用地控制指标》，工业企业内部一般都不能够安排绿地，但是有的工业企业因为生产工艺的特殊性，不得按照一定的比例安排绿地，国家规定这个比例不能超过百分之二十。

5 如何制定适合工业园区建设的控制性详细规划

从《城市规划编制办法》的第24条中可以看出：建设项目必须从选址之初就以控制性详细规划为基础，并且可以看出，许多工业园区建设的现行控制性详细规划在实现控制引导方面比较多。本文依据工业集中区的控制性详细规划，并结合已有的管理经验，讨论了如何制定适合工业园区建设的控制性详细规划。

5.1 制造业的产业升级

为了遵守工业园区建设的发展方向并满足政府的要求，企业不能过分强调进入该地区的项目的技术含量或逃脱当地工业的现状和平台。长江集中工业集中区的详细控制计划计划使该市的传统产业集群占约10%，标准化工厂区占约2%。工业园区建设作为一个新的经济增长区，它应遵循先进的生态发展要求。因此，控制详细计划必须指导园区进行合理的功能定位，同时还需要外部开放式可变计划的结构和形状以提供灵活性来吸引投资。如果工业园区建设的项目不清楚且不可预测，则盲目地制定详细的控制计划是不明智的，最好为将来进行多次预订并保持足够的灵活性。无论计划者多么聪明，都无法预测未来。输入项目和投资者的具体要求。在制定长江中游工业集中区的详细管理计划时，除了确定“港口建设与港口联产以指导港口依托产业的发展”外，没有提出明确的先进和专业化产业。

5.2 项目适建分区法与组团用地平衡法

在工程期间，企业与项目计划者积极沟通，做出详细规划，进入该地区时必须向所处项目组提供更多积极的消息，如果在项目情况不明了、不确定的情况下，将地块分隔去进行处理无疑是不可取的。假如不清楚项目的投资规模，产品结构，生产过程和土地使用规模，此时，该规定应使投资者有权选择和开发工业用地。

（1）如何建立合适的建设区：企业的类型和规模通常取决于投资的吸引力，如果沿江工业集中区的准入标准高于全国平均水平，投资的吸引力就会降低。为了适应项目的不确定性，有必要对管理详细计划进行更改，在处理项目方面做大量工作，并增加控制灵活性。受控的详细规划将对规划土地的所有权的控制转化为工业项目的准则，为传统工业项目，高科技项目和工业项目定义现代物流服务，并为合理的分区划拨合理的税款。

（2）平衡的土地利用方法：在长江沿岸工业集中区控制的详细规划应遵循“工业集团+服务设施”的组织设计模型，该模型控制着工业土地的使用与建设。除此之外，集团土地不再分割。在详细规划中应以群体为单位，形成有吸引力的监测指导指标，提高土地利用效率，促进工业群体发展，加强工业设计集群，进一步提升区域空间优化。

（3）详细的控制经济计划:要制定详细的工业园区建设管理计划，有必要加强土地利用经济学的研究和规划，并就规模和绩效进行研究和指导。在土地利用时，应考虑除环境效益外，有哪些工业用地的经济效益已得到充分确，这种方法已经在标准化和指导有效分配空间资源的作用已得到充分证明。这些是衡量重要的经济和环境指标。一方面，企业应量化工业园区建设管理计划中基本内容的质量要求，同时，量化工业园区建设管理计划是基本内容的质量要求。另一方面，它补充建立了经济发展和环境保护的定量指标，并且制定了不同企业获取土地使用权的不同规则。

投资强度：企业项目用地单位面积固定资产投资为10000元/公顷。该项目的土地面积是根据自然资源部起草的《工业项目建设用地控制指标》和项目批准的投资计算的。在沿江长江工业集中区的详细控制计划中，面积小于五十英亩的项目必须置于标准化车间内，投资力度由管理层决定计划。

目前采用的主要控制方法是指标量化，监管规定和计划的纠正措施。这些方法通常表示为相对严格和强制性的规定。但是，由于工业园区建设的实际计划和管理出乎意料地变得复杂，因此无法根据详细的受控计划的要点来执行该项目。不断调整详细且可控制的计划的重要指标（尤其是土地占用率的指标）而失去计划的重要性会产生误导，并且计划和管理处于混乱和随机的状态。

5.3 控制性详细规划的指标体系与表达方式

（1）指标体系：规划和控制指标体系根据《城市规划编制办法》和《江苏省控制性详细规划编制导则》的要求分为强制性指标和指导性指标两种。在工业集团以外的工业园区建设中，仍然根据《导则》的要求建立其他土地利用控制指标。对于工业集团而言，基本指标包括土地使用性质，投资强度，公司开业，公共和城市公用事业的分配，拆除红线，拆除建筑物和缺少开放部分的七个要素。（2）表达方式：以行业集团为基本单位，将区块表达方式改为层次表达方式，结合各项指标，形成项目指导计划，设施配套能力和土地利用规划计划三级计划这三个计划都使用图形和表格的组合，包括强制性指标和指导性指标，并提出管理计划的建议。

6 结束语

当前，关于如何编制控制性详细规划的研究很多。本文中的控制性详细规划编制方法的探索来自实际的规划管理，并结合了一个小型工业园区建设控制性详细规划的实例，该规划不包括商业和住宅等复杂情况。今天，在强调控制性详细规划全覆盖的同时，也有必要进一步探索和总结如何编制控制性详细规划。