国外公共管理相关政策综述——以土地管理为例

马三喜

一、国外公共管理中城市土地利用规划的类型

（一）英国：法律法规指引型的城市土地利用规划体系

完善的法律体系和执法体系构成了英国城市土地规划的两大体系。英国在公共管理方面有着完善的法律管理体系，对制定城市土地利用规划的法案具有法律约束力。在土地规划法律体系里，民主监督是英国公共管理中一个重要的制度，其中民主参与政策就是民主监督的反映。这个制度在执法体系里的反映则是规划起诉，另一个反映是在执法过程中，中央政府对地方政府的强化监督管理。在英国，对公共管理的相关一切程序，尤其是关于开发土地的规划编制，或者是土地管理方面的，基本都有法定的公众参与到土地的规划和管理中。无一例外，英国的民众对政府公共管理的参与度都比较高，普遍的民众认为自己有权参与国家的管理。一般来说，公众参与公共管理的程序有公众讨论、公众意见、公众评议、公正审核以及公正审查等等。强制执法起诉和规划起诉是城市土地利用规划方面起诉的两个不同的类型。土地对于人类来说，不仅是赖以生存的不可缺少的资源，而且该资源是有限的，不可再生的。正因为土地如此重要，所以对于土地的分配，英国政府十分重视。英国政府在对土地进行再分配的时候，通常会平衡城市近期和远期的要求，也会平衡不同利益的集团。例如，英国1974年所颁布的土地规划法中就明文规定了政府拥有土地的开发权。而1975年的英国政府颁布的“社区土地法”则为政府出售土地、调配土地以及开发土地等行为提供了强有力的法律支援。英国政府为了便于开发土地，鼓励当地政府有关部门对土地进行开垦、调配、购置等，其中出台的相关政策就有“公私合作伙伴方案”“城市开发集团”“废弃土地复兴援助”等政策。

（二）德国：发展导向型的城市土地利用规划体系

在德国公共管理中，关于城市土地的规划有两个很明显的特色。第一个特色是优先保障城市土地的规划。德国城市土地利用规划的发展过程有三个比较明显的阶段。第一阶段是从1860年到1910年，这个阶段的城市土地规划是处于一种被动的模式。第二阶段是从1910年到1960年，这期间，城市土地规划从被动的模式逐步向主动的模式转化。第三个阶段则是1960年之后，这个阶段是一个新的阶段，城市土地的规划变成了发展式的规划模式。在第三阶段的城市土地规划工作中，有着非常显著的多学科性、政治性以及群众性的特性。德国对城市土地的规划依据是对社会经济进行全面的调查分析，其好处就是能通过投资计划，对社会经济的发展具有一定的调节作用。

第二个特色是德国在对城市土地进行规划的时候，会用科学的方法来进行合理的规划。对于城市的用地，特别是建造用地，其用地的分类方法比较独特，能科学合理地进行规划。科学规划城市土地的前提就是能科学地进行分类土地用地。在德国，通常会把城市土地划分为四种类型，分别是工业用地、居住用地、混合用地以及特别用地。针对不同类型的用地，又进一步对其进行划分为居住区、核心区、混合区等等。每个片区都有相对应的详细的规划核心，这样整个城市土地规划就具有非常明确的指导性和意向性。

（三）美国：宏观调控导向型的城市土地利用规划体系

在公共管理方面，美国对于城市土地的规划更加重视宏观调控。在1967年，美国出台了最早的城市用地法规。而美国在20世纪初就已经开始进行真正意义上的城市土地利用规划了。著名的规划是1909年美国芝加哥的城市总体规划，这是一个里程碑。美国实行的是资本主义市场经济，由于其天然具有掠夺性，因此导致了各方势力必将最大限度地占有资源，而城市土地资源作为最有用的资源，必定会成为各大集团的掠夺对象。早期美国出现了大量混乱的用地现象，个别企业掌控全局，独享城市的土地资源，导致市民的利益长期受损，对此政府不得不采取干预措施。城市土地利用规划管理部门也是在这个时期产生的，成为了政府职能部门中的一个新兴职能部门。众所周知，土地是不可再生的，这也是区别于其他资源的最重要因素，所以对土地的投资开发要慎之又慎，政府对土地要做好管理，因为一旦土地确认了用途，开始进行投资开发，那么之后想要再改变土地的用途就会变得比较困难了。在资本主义市场经济中，虽说市场能调节分配大多数的资源，但是唯独土地资源不是完全由市场经济来调控的，政府会对土地资源进行一定程度上的干预。政府之所以这样做，主要是为了规避传统市场经济的弊端。综上所述，现代美国城市土地利用规划体系有一个非常明显的特征，那就是宏观调控导向型的模式，政府通过一定的经济规划，指导其体系健康稳定地成长，服务于市场的经济发展。

美国和其他发达国家不同，对于城市土地的规划与控制一般是地方政府负责的，地方政府对城市土地利用规划的权利要大于国家的权利。例如1916年，纽约市出台了第一项综合区划法令，以该法令来控制城市容积率、建筑的高度以及土地的使用。在1922年，美国商业部颁发了《标准州区划实行法案》，之所以会出台该法案，主要是因为美国商业部觉得土地的控制有利于对商业的发展，该法案的颁布促使了州政府有权力授予市政府相同的权力。1993年，美国形成了现今最新的法案版本。城市土地管理法案法规在不断地进行补充和修订，最终形成了一套比较完整的、系统的区划规定，而且是迄今为止仍旧发挥着作用的区划决议。在当今的美国，仍然在使用这套决议，它是城市土地进行开发、设计、规划以及管理时所必须遵守的法律条款。

二、分析国外公共管理城市土地利用规划的成功经验

（一）健全的法制作后盾

很多发达国家制定了相对完善的法律法规，其目的是为了规范城市土地的管理，明确土地的使用权、处理权、保有权等等都有其对应的规定与程序。举例来说，美国完整的、健全的土地管理法律法规系统，目的是可以强有力地约束城市土地的管理。大到联邦政府，小到州、区、市，都有其相对应的城市土地管理的法律法规，而且最重要的是只要遵循“下级的法律法规不能与上级的法律法规相冲突”这一最基本的原则，那么下级政府就可以制定其相对应的土地管理法律法规。关于土地资源的一系列管理，例如土地的开发、土地的使用、土地的规划、土地的征用、土地的权益等等都有相对应的法律法规可查询，做到有法可依。由此可见，美国政府有着健全完善的法律法规，这是作为管理城市土地的坚强有力的后盾。在美国，城市土地管理的基本准则就是《联邦土地政策和管理法》。除了美国，其他发达国家如英国、德国、法国等国家也同样有着健全完善的法律法规来约束土地的管理。

（二）合理的城市土地规划

欧美发达国家在对土地的管理过程中，通常都比较注重土地的规划管理。德国政府制定了一系列的城市土地规划来进行土地的管理。德国把全国的土地划分为四个大的不同类型的土地用地，接着把这四个大类的土地再进行详细的划分、规划，用具有科学性、合理性的方法来管理土地。

加拿大对城市土地的规划也有相同的地方。加拿大的土地管理大致分为市级规划、地区级规划以及省级规划，其中市级规划制定是由《土地分区管理法》来约束，该法律条款有非常详细和具体的方法，以此来规划管理城市土地。地区级规划是由地方政府来制定，然后再由省级批准，有着严格合理的规划制度。而省级规划则是一种战略性以及政策性的规划方式。总之，这些欧美发达国家对城市土地的规划管理都有一套较完善合理的管理模式。

（三）良好的市场运作方式

在欧美发达国家，对城市土地的利用规划，通常都有市场作为依托。美国国内有着庞大的房地产交易市场，其有助于提高城市土地的利用率，因此用市场的运作方式来对城市土地利用规划进行调控。美国政府严格地控制着城市土地管理规划的同时，又对其留有灵活的市场运作方式。让城市土地利用规划来不断地适应市场的变化，而对于那些不可预见的因素则由国家来进行调控。这样城市土地的利用规划就可以最大限度地得到应用，防止不合理的开发。

（四）政府进行有效调控

对于欧美发达国家来说，其城市土地利用规划都受到了政府的有效调控。政府对土地管理的调控通常有三个方面的内容：一是大多数欧美发达国家都会设立专门管理国有土地的机构，在保障国有土地有效管理方面发挥主导作用。二是在城市土地利用规划管理中，会采用一种主模式附加多种模式的管理方法。不但有一个属于国家的起主导作用的土地管理部门，而且在下级市或州等地区都会有相关的土地管理机构。三是纵向管理体制大多数是垂直的管理模式。以美国为例，在美国国内，代表着美国联邦政府管理土地的部门是美国内政部，内政部的下属机构又分别设置了不同类型的管理局，如矿产管理局、土地管理局、鱼类和野生动物管理局、地质调查局、国家公园管理局等不同性质的管理局。这种模式能很好地帮助政府对城市土地管理进行调控，能更加高效地实行土地的管理，最大限度地发挥政府的职能作用，且积极地促进并规划好城市的土地管理，提升居民的幸福指数。

综上所述，土地资源对于我们人类来说是何其重要的资源。土地不仅能给我们带来巨大的经济收益，而且土地还关乎到国计民生，具有非常重要的综合调控作用。土地管理是政府公共管理中的一个重要的职能，其不仅能促进国家经济的发展，更能起到安定社会的作用。为此，掌握好公共管理的相关政策，可以更好地进行土地行政管理工作，提升其效益化水平，推动管理目标的快速实现。