新冠疫情引发的进口食品安全法制问题探究——基于SPS风险评估视角

陈芷妍 程宝库

自2020年年初开始，新型冠状病毒在多个国家大范围传播，此次疫情作为突发公共卫生事件，给我国政府相关部门的应急处理能力带来巨大考验的同时，对食品进出口贸易也产生了潜在波动影响。病毒学领域专家初步判定蝙蝠等野生动物为该病毒宿主，食用野生动物很有可能是本次疫情传播和爆发的诱因。对此，国家高度重视国内野生动物保护以及食品安全问题。笔者认为，本次疫情同时也为我国进口食品的风险评估和动植物检疫敲响了警钟，各国对于野生动物的界定标准不同，关于不同种类动物制品是否能够作为食品进口至我国境内，进口动物产品是否符合我国安全标准、对本国公共卫生健康是否具有威胁以及进口动物产品风险评估等问题，都是目前进口食品安全领域亟待解决的问题。完善风险评估机制作为保障进口食品安全和维持贸易平衡的重要环节，深入了解风险评估原则的内涵和实践适用模式是非常必要的。

一、《SPS协议》中风险评估原则的内容界定

《SPS协议》中涉及风险评估原则的条文有第2条、第3.3条、第5条和附件A第4条。协议第2条作为一般原则条款，规定了各成员国应当遵循“科学依据”来采取风险评估卫生措施的基本义务，即在保护人类动植物生命健康限度内，所采取的措施应当具有科学依据和科学证据。第3.3条中允许各成员国在有充分科学依据的前提下，可以实施比国际标准更加严格的卫生保护措施。第2条和第3.3条共同表明适用风险评估必须建立在“充分科学依据”的基础上。协议第5条进一步规定了各成员国风险评估适用的具体规则和义务。协议附件A第4条对风险评估的概念进行了界定，从评价对象类型角度将“风险评估”分为了两种：虫害病害风险评估和食源性风险评估。虫害病害风险评估是指对有关病虫害传入、定居或传播的可能性以及由此引发的潜在生物学后果和经济后果进行预测。食源性风险评估是指对人类食品和动物饲料中的添加剂、微生物、药物残留、病毒细菌等可能危害动植物生命健康的潜在性因素进行评估。附件A第4条对风险评估的定义是理解和适用协议第2条、第3.3条以及第5条的前提。

在澳大利亚鲑鱼案中，上诉机构在评估虫害病害风险时采取阶梯式分析方法，分析内容包含不利影响评估、危害传播评估、措施效率评估三方面：第一，对SPS措施针对的病害虫害进入成员国领土后可能带来的生物学和经济学的不利影响进行预估；第二，分析在不采取SPS措施的情况下，病害虫害传入成员国领土内的可能性；第三，评价SPS措施对于阻止特定病害虫害的作用大小。

在欧共体荷尔蒙激素牛肉案中，专家组在评估食源风险时认为确认该风险应考虑两方面因素：第一，对于在牛肉中添加的荷尔蒙激素是否会对人类生命健康产生不利影响；第二，对上述不利影响发生的可能性评估。

二、风险评估原则的构成要素

（一）风险评估的可能性判定

《SPS协议》附件A第4条对风险评估的具体类型和含义进行规定，对两种不同模式风险评估中不利后果发生的“可能性”要素采取了不同的表述方式。食源性风险评估使用“potential”的措辞，虫害病害风险评估则使用“likelihood”进行表述。字面意思解释两者均有“可能”“潜在”之意，但两者代表的“可能性”程度具有差别，“po⁃tential”更强调一般意义上的风险潜在程度，而“likelihood”更接近于“probability”，其表达的风险程度更接近于数学意义中可量化的概率性风险。

在澳大利亚鲑鱼案中，上诉机构明确指出了“likelihood”和“potential”是两个不同程度的概念，否定了欧共体作为第三方提出的“对于可能性的判定，虫害病害评估应当与食源性评估采取相同门槛”观点。上诉机构认为尽管两类风险评估均可能涉及到人类与动植物的生命健康安全，但食源性风险评估侧重对不利影响可能性的评估，虫害病害风险评估要求对虫害病害的传入、定居或传播的几率进行评估。相对于食源安全，虫害病害会更直接的影响动植物生命健康，且虫害病害的传入不易发现，检疫难度和溯源难度比较大。因此，上诉机构认为“likelihood”的认定门槛应高于“potential”，虫害病害风险评估较食源性风险评估采取了更高的评价标准。

目前《SPS协议》中并未明文区分“poten⁃tial”与“likelihood”之间的程度差，在WTO争端解决机制的实践中，也没有明确的标准规定何种程度的风险才能符合较高门槛的“可能性”。在欧共体荷尔蒙牛肉案以及澳大利亚鲑鱼案中，上诉机构认为两种风险评估的“可能性”可以且不限于使用定性和量化的方式进行分析。

（二）风险评估中“特定风险”的存在

《SPS协议》第5.1条规定各成员国拟采取的SPS措施需要建立在对动植物生命健康不利影响充分评估的基础上，对特定风险的评估结果是认定是否需要采取SPS措施的科学前提。

在欧共体荷尔蒙牛肉案中，专家组与上诉机构持相同观点，认为所涉及风险必须是确定的，任何不明确的推论都不具有科学性和证据效力。同时上诉机构指出，欧共体应当在提取涉案牛肉荷尔蒙激素样本后，对检测到的每一类激素均提供单独的风险评估报告。尽管欧共体从社会调查以及实验数据等多方面证明了使用荷尔蒙激素可能对人体健康造成不利损害，但此种证明仅为整体性外观考查。而对于案件中所涉进口牛肉含有的Melengestrol acetate激素是否具有同样风险，并未提供详细的科学证据加以证明。据此，上诉机构认定欧共体方不符合充分风险评估的要求，评估结果不足以作为欧共体进口牛肉禁令的科学依据。

“理论上的不确定性”是科学的内在属性，源于科学家解释某种现象时采用的工具、方法或实验本身所固有的局限性[1]。笔者认为，以预防潜在风险为由，对不能确定的非具体风险直接采取变相的贸易限制措施，与《SPS协议》的风险评估原则相悖，也是协议内容所规制的对象。

（三）风险评估的适当保护水平

《SPS协议》附件A第（5）条阐释了何为“适当的卫生或植物检疫保护程度”，第5.4至第5.6条规定了成员可采取适当保护水平的SPS措施。由此我们可以看出，《SPS协议》一定程度上赋予了各成员国决定本国卫生检疫健康标准的权利，承认各成员国为了到达保护标准而实施相应水平SPS措施的合理性。

由于各国经济发展水平和生活质量存在差异，且每个成员国都有自身根深蒂固的文化模式，“适当保护水平”这一概念体现了强调风险评估科学性之外的人文性价值。强制保护水平较高的国家适用某一确定标准，对该国的贸易交往和国家安全都是不公平的。这种人文性价值判断同样在协议第3.3条中有所体现，协议允许在具有充分科学依据证明的前提下，成员国可采取高于国际标准指南（如OIE法典）要求的保护标准。针对第3.3条的规定，学界中不乏质疑之声，部分学者认为3.3条的规定只会让有能力的国家进一步提高风险评估水平，从而借较高卫生标准的合法之名行贸易壁垒之实。笔者认为，风险评估的过程本身就是依托大量研究结果和科学论证。更高保护水平正当性的论证可以通过更多的科学证据来加以补充，而原有的风险评估应当作为正当性论证的一个基础部分继续存在。如果有充分的科学证据作为支撑高标准的风险评估和卫生标准的证明，那么成员国采用这些标准就是正当的，更高水平的卫生标准只在缺乏科学性的情况下才会被认为不合理。

（四）风险评估中的风险预防

《SPS协议》第5.7条规定了临时措施的适用，即成员国在无充分科学依据的情况下为了预防风险可以依据现有科学资料采取对应程度的临时SPS措施。该条款被学界称为风险评估的预防条款，即成员国由于情势紧急，在现有科学结果不完整、证据不充分的情况下可以提前实施措施以防止危险的发生。但是，如何把握适用临时措施的条件限度，在《SPS协议》主张的科学依据基础上制定实施本国的卫生措施，保持贸易平衡，是目前颇具争议的问题。

风险预防原则起源于德国20世纪70年代颁布的《空气清洁法》，后被很多国际环境法公约纳入约文内容。因此国际上有学者将该原则认定为国际习惯法的一般原则，具有普遍约束力，反对该观点的学者认为没有任何实体文件能够为风险预防原则的具体内容和适用界限等提供文本基础，《SPS协议》中更是缺少明确规定风险预防原则的条文，成员国在WTO争端解决机制中援引该原则来证明SPS措施合法性是没有根据的。

从过去的案例中，我们可以看到专家组与上诉机构在平衡科学依据原则和风险预防原则做出过很多努力，同时也是为了防止各成员国以临时措施的预防效果为由实施不正当的贸易限制。在欧共体荷尔蒙激素牛肉案中，专家组认为欧共体所实施的市场进口禁令缺乏充分的科学依据，欧共体对此质疑并未援引《SPS协议》5.7条中临时措施的规定，而是将“风险预防原则”作为国际习惯法进行引用。欧共体认为所涉及的市场进口禁令并非协议5.7条所指的临时措施，而是依据国际惯例作出的永久性限制措施。专家组和上诉机构一致认为，关于“风险预防原则”是否能够作为国际习惯法原则产生约束力的问题存在较大争议，且在WTO争端解决机制的框架下《SPS协议》无法为风险预防原则提供任何法律依据。因此，一致否决了欧共体对于风险预防原则的援引。在日本农产品品种测试案中，上诉机构对于风险预防原则的适用规定了四项条件：一是在“有关科学信息不充分”的情况下实施；二是在现有信息的基础上实施；三是需要成员国寻找额外的科学信息进行补充以维持；四是“在合理的期限内”对临时措施作出相应的评价。以上四项条件需同时满足才能保证与《SPS协议》第2.2条和第5.1条规定的科学证据原则相符合，否则有关措施就不属于《SPS协议》第5.7条项下的临时措施，也就违反了5.7条所反映的预防原则。

三、进口食品安全领域风险评估原则的现实应用

（一）澳大利亚新西兰的风险分析立法

澳洲国家地理位置与其他大洲隔绝，其生物种类和生物多样性等与其他大洲差异非常大，为防止生物入侵和病虫害侵袭对澳洲生态环境以及生物种群健康造成威胁，澳大利亚和新西兰两国在上世纪六七十年代就开始积极推动进口动物制品安全的立法进程，并在21世纪初建立起了较为完善的进口食品风险分析立法体系。两国的进口风险分析立法借鉴了《SPS协议》的原则和理念，包括风险类型确认、风险评估、风险预警等机制。

作为澳洲风险分析立法模式的代表，1993年新西兰颁布了《生物安全法》，通过入境管控的手段来阻止可能由进口带来的外来物种入侵及大范围传播。该法规定了进口食品风险管控的具体要求，在对进口食品进行风险分析的前提下，制定和实施进口健康标准（Import Health Standard）。对于不符合进口健康标准的产品，可依法采取进口限制措施拒绝入境或就地消灭产品。澳大利亚颁布的《生物安全风险分析程序》规定，只有通过了产品风险分析之后，才能够决定生物产品是否可以入境。生物安全局依据《进口风险分析管理框架手册》对进口生物产品实施分级型风险评估。风险系数较高的进口产品，风险评估过程也较为复杂。与此同时，将数学模型和概率分析等方法引入风险管理手段，对于较为复杂的风险分析可以得到数据化的结果，提高了风险分析的准确度[2]。

新西兰和澳大利亚的风险分析立法体系在维护本国生物物种安全健康的同时，也为进口食品健康标准的修改和完善提供了科学基础，在风险评估的准确性以及资源配置的合理性方面起到了至关重要的作用。

（二）美国的科学性风险评估制度

美国在食品安全风险防控领域的立法水平位居世界前列，1906年就颁布了第一部《食品与药品法》，之后出台了较为完善的综合性食品安全法典——《联邦食品药品和化妆品法》。相比于其他国家，美国的食品安全风险评估制度在其完备的食品安全法律体系中也颇具特色，更加侧重制度的程序化构建。将高度科学性作为核心理念，依靠科技手段和科学检测结果来评估对动植物生命健康安全的潜在危险程度，在充分科学依据的基础上采取适当措施。在SPS领域适用严格的科学原则，对风险防控措施的科学依据进行严格审查，不仅仅以市场担忧等主观因素作为判断风险潜在程度的标准，在科学实验数据证明风险确实存在并可能造成威胁时，SPS措施才能适用。从以往的争端案件中可以看出，美国在风险分析方面对“零风险”持否定态度，其认为无论采用何种生产方法生产出的食品和饲料都有可能存在风险，“零风险”只是理论上的理想状态，在现实中无法实现[3]。因此无论对于何种安全系数的食物产品都应当在可靠科学依据的基础上进行风险评估，才能够采取贸易限制措施和卫生检疫措施。

在美国，对食品的风险分析主要侧重于对食品中添加剂等化学物质进行成分检测来判断是否会对人类健康造成损害威胁。上世纪九十年代美国成立食品安全总统委员会，该委员会的主要职责是制定食品安全防控计划并安排食品安全防控工作。食品安全总统委员会出台了“食品安全战略计划”，旨在通过该计划分析食品安全领域风险评估和风险管理对于保障卫生健康安全的具体作用，提出了详细的食品安全行动措施，保证了美国国内食品从生产到食用全过程的安全[4]。该计划要求美国联邦政府机构联合建立风险评估机制，并通过这一机制来提高对食品安全的评估水平，以达到快速防控食品安全事故爆发的效果。

美国的食品安全制度更加强调科学意识和风险意识，将科学性贯穿于整个风险评估的全过程，保证SPS措施更加科学合理。通过高效的职能机构配合迅速应对食品安全问题，对于可感知的风险积极做好风险分析，提高SPS措施的精确度，从根本上提高了保障本国食品安全和公共健康的效率。

（三）欧盟风险评估制度的“高水平预防和保护”

欧盟的保护标准在世界范围内处于较高层次水平，因此欧盟对于食品安全各环节的程序性要求和操作性要求都更加严格。风险分析制度中的“高水平保护”体现在以下几个方面。

1.风险分析的各环节相对独立运行。欧盟的风险分析制度中包含风险评估、风险管理、风险预防等环节，各个环节均有独立的行政部门和相关领域人员管理，各项工作职能不交叉不重叠，但又相互协调。风险评估由食品安全和动植物检疫等领域的专家进行研究分析，得出可靠的科学结论，为风险管理和风险预防提供理论依据。政策咨询和决策则由政府行政工作人员根据风险评估结果，在综合考虑政治经济等因素的基础上制定相应措施。

欧盟于2002年发布了《欧洲议会与欧盟理事会关于食品法律的基本原理和要求》，成立了欧洲食品安全局（EFSA），其作为独立的风险评估行政机关，不受其他机关的职级管理，不具有制定颁布法规的职能，只负责开展风险评估和风险数据交流分析的工作并为欧盟委员会等机构提供风险管理立法的科学依据[5]。除EFSA外，欧盟风险管理组织还包含欧盟食品与兽医办公室（FVO）和各成员国兽医主管机构。EFSA的风险评估结果为欧盟理事会做出风险评估意见和风险管理决策提供科学依据，FVO则负责对欧盟各成员国的风险管理措施进行监督并提出建议，协调各国标准与欧盟持平。各成员国相关组织和机构根据FVO的要求自行制定风险管理标准并执行风险管理措施。风险评估活动和风险管理立法相独立，有利于合理调配资源，在确保风险评估科学性的基础上提升风险管理立法的效率，以上模式均体现了欧盟风险分析制度各环节的相对独立性。

2.风险预防与高水平保护。欧洲在上世纪90年代发生过多起公共卫生安全事件，例如1996年的英国疯牛病事件等，造成大量人口死亡和资源浪费，为欧洲的经济贸易发展带来沉重打击。之后欧盟为防止此类卫生事件再次大规模爆发，对风险分析立法模式进行完善，将风险预防理念引入立法。2000年欧盟委员会发布了有关风险预防原则适用的通讯意见，旨在指导成员国各自设立和实施风险预防标准和程序，在无明确科学依据的前提下如何评估风险并采取措施，以避免各国将风险预防作为实施贸易保护的手段。此后，欧盟又相继出台一系列法案来完善风险评估标准，例如法案EC/128/2002第7条规定：“在现有风险评估数据的基础上无法明确是否对公共健康安全造成危害的，对于目前可以预知的威胁，欧盟有权采取临时措施保证高水平的安全保护。”该法条与《SPS协议》的第5.7条的规定相契合。

风险预防理念的立法应用虽然在很大程度上为欧盟的公共卫生健康安全提供了高水平的保障，但过分强调和依赖风险预防原则在某些情况下会产生过犹不及的后果，其食品卫生检疫标准过高也是导致欧盟屡屡成为WTO食品贸易案件中争端方的重要原因。

四、我国进口食品安全风险评估存在的问题以及完善建议

（一）存在的问题

1.风险评估机制不完善。我国自2001年加入世贸组织以来，进出口市场逐渐开放。2002年加入《SPS协议》后通过对条文的研究以及实践证明，风险评估制度的建立不仅是采取SPS措施的重要依据，在面对WTO贸易争端以及保护本国公共卫生健康安全等方面也具有不可忽视的作用。我国食品安全领域风险评估制度立法经历了从无到有的几个阶段，2006年颁布的《农产品质量安全法》首次明确要对农产品质量安全进行风险评估，规定农业行政主管部门作为农产品质量安全检测的主体；2009年出台的《食品安全法》首次以立法的形式提出建立食品安全风险评估制度，规定国务院卫生行政部门作为主管机关负责组织开展食品安全风险评估工作。上述两部法律的颁布和实施标志着我国食品安全风险评估制度从刚入世时的国际理念正式成为食品安全法律体系的一部分。之后《食品安全法》经历了2015年和2018年两次修订，在最新修订的第14条至第17条中明确要求开展风险评估和风险监测工作，在风险监测之上适用科学方法进行风险评估。

由以上的立法进程可见我国积极建立和完善风险评估制度，且已经初见雏形，并逐步与《SPS协议》的要求和模式接轨。但从总体上看，仍存在一些问题。一是现有的法律对风险评估制度的规定较为笼统，多为原则性和统领性的条文，关于风险评估实施过程的具体规范和细节并没有明确的标准，与风险评估相关的配套制度和法律法规的制定仍存在脱节。例如，2018年最新修订的《农产品质量安全法》的第6条仅仅明确风险评估专家委员会作为风险评估工作的主体，但关于专家委员会如何开展风险评估、风险评估的客体、风险评估的标准等都没有具体的规定；再如，2018年修订的《食品安全法》对于风险评估制度的规定更加侧重于行政程序干预和行政主体的管控，而关于风险评估本身应该适用何种标准、采用何种程序，条文中并无明确体现。仅在第二章第18条列举了几项风险评估活动开展的条件，关于如何分析评估结果等配套程序并未进行明确规定。二是目前符合我国国情的食品安全标准体系尚不完善，与国际水平仍有差距。食品安全风险评估的科学保护水平也不能同国际接轨，这也使得我国在WTO贸易争端诉讼中往往处于被动地位。三是目前我国食品安全风险评估涉及领域有限，仅将部分食品种类纳入评估范围，对于其他未经风险评估的进口食品种类进入我国市场，国家并无相应的措施进行管控。

2.动植物检疫环节存在缺陷。首先，动植物检疫立法修订进程滞后。《SPS协议》作为专门规定动植物卫生检疫措施的协定，对动植物检疫的各方面要求进行了详细规定。协议第5条规定了动植物检疫风险评估环节的具体要求以及应当如何确定适当的保护水平；协议第6条规定了卫生检疫措施适用的地域条件，疫区和非疫区采用不同检疫标准；协议13条要求各成员国积极履行协议义务并制定相应的卫生检疫措施。然而我国目前专门规制动植物检疫的法律仅有1992年颁布施行的《进出境动植物检疫法》，受当时经济实力和立法能力的局限性影响，我国对于动植物卫生检疫体系规定尚不够完善。随着我国加入WTO后国际贸易往来的日渐频繁，很多新领域的边境检疫问题无法可依，由此造成在国际贸易往来中我国常常处于被动地位。《进出境动植物检疫法》自1992年颁布实施后未曾进行过修订，有关于动植物检疫的相关问题多以规范性文件和行政规章加以规定。从法律的效力位阶上来看，动植物检疫领域的法律法规体系较为混乱，法律法规修订工作停滞，无法对动植物检疫问题进行除行政管理之外的全方位和系统性管理。

其次，临时措施适用条件较为单一。《SPS协议》第5.7条规定了临时措施的适用，即在紧急情况下，成员国综合考虑政治经济科技水平等多方面因素，可以依据现有科学依据采取相应卫生检疫措施。关于风险预防临时措施的适用，我国《进出境动植物检疫法》第6条规定，在国外发生重大动植物疫情并可能传入中国的情况下，国务院应当采取紧急预防措施。我国法律规定的临时措施适用条件为“国外发生重大动植物疫情并具有传入风险”，与《SPS协议》规定的多方面因素相比，临时措施适用范围有限，一定程度上会降低对特定种类风险的预防效率。

此外，动植物检疫范围规定较为狭窄。《SPS协议》附件A第6条和第7条对无瘟疫或疾病的地区和瘟疫或疾病低流行地区进行了清晰界定，而我国《进出境动植物检疫法》仅以“动植物疫区”单一名词代替所有卫生检疫区域，对卫生检疫区域界定的范围较窄。同样缺陷还存在对检疫客体的规定上，《进出境动植物检疫法》第2条规定进出境检疫的客体对象除了包括动植物制品及其包装之外，还包含来自疫区的交通运输工具，但对来自非疫区但经过疫区的交通运输工具等是否需要检疫并未进行明确规定。这一立法空白使得相当一部分交通运输工具免于接受检疫，大大增加了来自非疫区但途经疫区的交通运输工具携带虫害病害传入我国境内的风险，同时也在一定程度上阻碍了我国进出口食品贸易的安全性发展。

3.食品安全国际标准采纳和衔接不足。《SPS协议》规定各成员国应在充分科学依据的基础上采取SPS措施，“充分科学依据”其中就包含了各国进行风险评估时参考采用的食品安全领域国际标准。这些标准包括由法典委员会（CODEX）制定的食品安全标准，由国际植物保护公约（IP⁃PC）制定的植物健康标准以及由国际兽医局（OIE）制定的动物健康标准。中国加入WTO后，在食品贸易领域积极适应《SPS协议》的要求，制定了符合国际水平的国内标准，但与发达国家相比仍存在一定差距。同时，未采用国际标准进行风险评估也是我国屡次在食品贸易争端中败诉的重要原因。因此，推进高水平食品安全国内标准的制定和完善已势在必行，迫在眉睫。

1986年我国正式加入国际食品法典委员会（CAC）成为该组织成员，加入WTO后参照CAC标准对国内大量食品安全标准进行修改，目前我国采取的食品安全标准基本为CAC标准。即便如此，我国目前国内标准中完全到达CAC标准要求的数量仍然较少，要求较低。例如，CAC针对猪肉兽药的残留规定主要有包括丙硫咪唑等29类物质，分别对猪的脏器、脂肪、肌肉的兽药含量作出最高残留限量规定。而中国目前在农业部公布的第235号文件中仅规定了CAC标准包含的15种兽药最高限量[6]。从整体来看，目前我国对国际标准的总体采标率为43.5%，而日英法德等国的采标率在本世纪初已经基本达到80%，我国远低于国际水平[7]。但推动国内食品安全标准与国际要求协调一致并非一蹴而就，需要国家各相关部门和食品领域专家等的共同努力。

（二）完善建议

1.推动风险评估立法，完善相关配套制度。我国风险评估制度目前存在法律规定较笼统、配套制度不完善等问题，对此笔者建议：首先，完善法律体系的顶层设计。对食品安全风险评估制度的各环节进行全面细致的立法，改变目前只存在概括性原则性规定的现状。对风险评估的实施主体、风险评估如何开展、风险评估采取的标准、风险评估结果分析以及风险评估法律责任等全过程都进行清晰明确的规定，完善风险评估配套程序，最终形成体系化的风险评估机制，切实做到有法可依。其次，扩大食品风险评估的涵盖面。随着世界经济的蓬勃发展，国际贸易交往日渐密切，进口食品种类也日趋繁杂。因此，应及时关注食品进口新动向，通过及时修订现有法律扩大食品安全风险评估的范围，及时跟进对新兴进口食品类型的管控。再次，将司法监督引入风险评估制度，落实风险评估的法律责任。目前我国食品安全风险评估工作由国务院卫生行政主管部门负责，对于该部门组织实施的食品安全风险评估过程和评估结果，建议法律规定司法部门可对其风险评估工作介入监督。最后，积极参与国际立法，吸收发达国家先进经验，同时提升我国风险评估领域的科研能力。限于我国经济实力和科研能力，国内食品安全风险评估法律制度与发达国家仍有一定差距，为了加快我国立法进程，应在SPS视角下积极吸收他国制度优势，例如欧盟的风险预防理念与风险管理制度等。同时积极开展食品安全风险评估领域的科学研究，引进和培养优秀科研工作者组建研究团队，为健全更加科学准确的风险评估制度献计献策。

2.改进动植物检疫环节，扩大检疫范围。动植物检疫作为风险评估的上游环节，对于整个进口食品安全保障具有至关重要的作用，多层次、高水平的进口动植物检疫能够进一步提高风险评估的有效性。由上文可知，我国动植物检疫存在立法工作滞后，动植物检疫范围规定狭窄等问题。对此笔者建议，首先，加快推进《进出境动植物检疫法》修订进程是当务之急。该法自颁布以来未经修订，很多规定已经无法适应当前进出口食品贸易的新情势。应借鉴《SPS协议》中对动植物检疫标准和程序之规定，更新我国对动植物检疫相关要素的界定，填补我国进口动植物检疫部分法律空缺，从而构建完善的进出境动物检疫法律体系，保障国内公共卫生健康。其次，拓宽动植物检疫对象的范围和紧急措施的适用条件。由于法律不能穷尽所有可能随进口入境的有毒有害物质种类，扩大检疫范围便是立法之外保护公共卫生健康的直接手段。无论交通运输工具来源于疫区还是非疫区，都应该对其加以检疫；无论国外重大疫情是否可能传入我国，在综合考虑各种因素前提下，临时措施应当灵活适用。以此提高动植物检疫环节的效率，降低潜在风险的发生。最后，在制度构建层面借鉴发达国家的经验，例如澳大利亚新西兰严格的动植物检疫风险分析模式，将动植物检疫和风险评估两个环节紧密衔接。

3.优化食品安全风险评估标准体系，提高食品检验标准。食品安全标准不仅属于食品风险评估活动所依据的科学依据，而且对于整个食品生产行业乃至社会经济秩序都具有不容忽视的影响。我国自“入世”以来，食品安全标准的制定努力参照国际标准，但仍旧存在标准数量少，涉及范围有限，国际采标率不足等问题。对此笔者建议，首先，完善我国现存的食品安全标准。国务院卫生行政部门应积极发挥其对原有食品安全标准进行审查的职能，对不符合风险评估和动植物检疫要求的标准及时进行更新换代。其次，将国际标准“引进来”。对于法典委员会、国际植物保护公约和以及由国际兽医局等组织制定的标准，应将其引入国内并在风险评估环节和动植物检疫环节参照适用。对于食品新种类、新成分，现存国内食品安全标准未涉及的，应借鉴国际标准及时拓宽国内标准的覆盖领域以控制新型进口食品安全事故的发生。再次，在引入国际标准的同时也需要结合本国国情，健全完善我国的食品安全标准体系。由于各国在经济发展和社会需求等方面具有差异性，完全照搬国际标准对于保障国家公共健康安全缺乏针对性。因此，应加大对食品安全标准科学研究的投入力度，同时利用我国在WTO体制中作为发展中国家的特殊待遇，尽快形成具有中国特色的、体现中国优势的食品安全标准体系。此举不仅能提高我国的动植物检疫和风险评估水平，而且对推动我国进出口食品贸易的发展也具有深远的意义。最后，积极参加国际组织立法，让我国的标准“走出去”，将国内标准转化为国际标准，在食品安全标准的制定环节上争取主动地位。