美国草原法律制度体系建设的借鉴与启示

徐百志,杨 智,石俊华,王秋菊,张 禹

(1.国家林业和草原局草原管理司,北京 100714；2.国家林业和草原局调查规划设计院,北京 100714；3.中国林业科学研究院,北京 100091；4.国家林业和草原局办公室,北京 100714)

为了学习借鉴国际先进经验,提升我国草原立法和保护管理工作水平,笔者于2019年12月赴美国参加了“草原法律制度体系建设”引智培训,对美国草原利用保护方面的政策、制度、法律法规等发展历史和现状进行了深入学习和了解,系统总结梳理了草原保护管理的做法和经验。当前,我国草原事业正处于从以生产生态功能并重向以生态功能为主导的变革期,草原工作处在前所未有的重要位置,草原事业也迎来了难得的发展机遇。虽然我国与美国在国情、地理环境、自然条件等方面有很大差异,但其在草原保护管理方面一些先进经验和好的理念对我国仍具有一定的借鉴和启示。

1 美国草原的管理体系

美国负责草原资源的管理服务机构主要有三类：政府机构、行业协会和一些非政府组织。政府机构主要有美国农业部、内政部、环保局,其职能相互关联、各有侧重。行业协会和非政府组织主要从事有关草原技术服务和培训等方面的工作。联邦政府层面涉及草原管理的机构主要有6个,这些部门从不同方面履行草原的利用、保护、管理和服务职责。

1.1 农业部森林管理局(Forest Service)

主要负责国有森林和国有草原以及其他国有土地、自然资源的管理,管理着大约30%的联邦土地,是除内政部以外主要的国有土地管理机构。该局具体负责管理全国154个国家森林、20个国家草原和1个草原保护区,管理总面积为0.78亿hm2(11.7亿亩),其中国家草原面积为153.33万hm2(2 300万亩)。管理森林和草地主要是为了资源的可持续利用、生态环境恢复、水资源保护,提供多样化的户外休闲娱乐方式。

1.2 农业部自然资源保护局(Natural Resources Conservation Service)

负责开展土地资源调查,收集土地、水资源、空气和植被等相关信息,通过与州和地方机构合作,共同改善和保护私有土地上的自然资源。落实定期的农业法案政策,进行联邦农业、草原项目管理,帮助农民和其他私有土地所有者和管理者获取政府资金支持,提供土壤、水、动植物等方面的技术支持。

1.3 内政部土地管理局(Bureau of Land Management)

主要负责监督联邦土地的配置和利用,管理联邦政府拥有所有权的公共土地,包括放牧地、矿藏用地、林地、休闲娱乐用地、荒漠保护地、已废弃矿井等。该局具体负责1.01亿hm2(15.1亿亩)公共土地的管理,其中绝大部分是用于放牧的草地,与农场主签订租赁合同,规范家畜放牧活动,进行执法监管、案件查处和处罚；负责草场改良,进行补播种草、有控制的火烧,建设围栏等；制定草地健康标准指南,指导开展公共草地健康评价,为保持公共土地健康提供管理技术方法。

1.4 内政部国家公园管理局(National Park Service)

负责管理全部国家公园、大部分的国家纪念遗迹,以及其他自然和历史保护区等。管理着61个国家公园在内的419个保护地,总面积达0.34亿hm2(5.1亿亩),约占美国国土面积的4%,这些保护地既保持各保护地的生态、历史完整性,也对公众开放,满足人们对自然和人文环境的需求。

1.5 内政部鱼类和野生动物管理局(Fish and Wildlife Service)

致力于管理和保护鱼类、野生动植物及其自然栖息地,实施联邦野生动物保护法律法规,保护濒危物种,管理迁徙鸟类,保护湿地,并与其他团体合作共同保护非联邦土地上的鱼类及野生动物栖息地。下设有景观保护合作部门,负责开展各种土地相关项目,保护涉及水域、湿地、森林、草原等方面的自然和人文资源,维持野生动植物健康发展。

1.6 联邦环境保护局(Environmental Protection Agency)

隶属于美国联邦政府,是一个致力于环境保护的独立机构,主要开展环境评估、科学研究和教育项目。为应对土地退化和水源污染,实施了水、土、肥、作物管理项目,针对家畜养殖厂粪污污染问题,依据《清洁水法》发放排污许可证,加强动物废物排放监督。通过环境监测和评估项目,收集以样地数据和远程卫星遥感信息为基础的草原数据,加强各州的草原环境监管。

2 美国草原的法律制度体系

美国在开发利用草原过程中,为解决不断出现的问题,进行了有针对性的立法。特别是20世纪30年代,由于过度毁草开荒、过度放牧,草原植被破坏严重,土壤风蚀加剧,美国大平原出现了严重的土地退化问题,发生了“黑风暴”、干旱等连续大规模的自然灾害,酿成了巨大的生态灾难。灾害事件使美国对土地开发政策进行了深刻反思,为了恢复生态、保护草原、促进草原可持续利用,美国国会相继通过了一系列草原和土地保护的法令。

2.1 《泰勒放牧法》(1934年)

这是第一部联邦土地放牧控制法案,主要是指导草原放牧管理。该法案确定了公共草地持照放牧制度,优先向定居人口发放执照,允许其在一定区域的公共草地上放牧,并规定了放牧时间和强度。通过立法规范了公共土地利用机制,实施放牧调控,结束了长期以来西部公共草地的掠夺式经营和无序利用状态。虽然这项法律仍存在着一定的局限性,但仍然是众多涉及公有草地改革举措法律中的一座里程碑[1]。

2.2 《国家环境政策法》(1969年)

该法明确指出资源管理不仅是为后代保存资源,还需满足经济和社会对资源需求的变化。该法规定在联邦政府设立环境质量委员会,规定了联邦政府和各部门的环境保护责任与义务,各种活动都要以不损害环境为前提,并要努力保持和改善环境条件,关注公共土地的生态学和美学价值,要求相关部门必须定期提交公共土地使用的环境影响报告。草地资源保护也是该法关注的重点之一,自该法案颁布后,大大促进了草原生态环境保护和可持续利用。

2.3 《联邦土地政策管理法》(1976年)

该法案结束了美国原有的土地分配模式,强化了联邦政府土地管理的机构和职能,西部公共土地政策导向转为由联邦政府直接保留控制。法案倡导草原资源的综合长期规划和各学科间相互协作,促进了可持续生产的科学管理；强调国家公共土地的多方面价值,除放牧功能外倡导发挥公共土地的多功能用途。通过实施草场管理项目,引导牧场主主动减少家畜数量,按照“多用途和可持续生产”原则制定草原利用计划。

2.4 《公共草地改良法》(1978年)

该法案肯定了草地调查和评价的重要意义,确立了调查和评价草地情况的基本制度[2-3]。法案强调评价、管理、保持和改善当前公共草地状况和良好发展趋势是国家的重要政策和义务,要求开展草地价值评估,最大程度地实现有利于达到管理目标的所有草地价值。还强调了公共放牧地收费的公正性,继续执行禁止捕获、虐待和杀害草地上的野马和野驴的保护政策,要求拆除搬迁对野马、野驴及其栖息地具有威胁的设施。

2.5 《草地革新法》(1994年)

为了更好地实现公共草地管理目标,协调森林管理局和土地管理局等不同管理者之间的冲突,内政部开始对公共土地管理作了一些调整,推动形成了《草地革新法》。该法是1934年《泰勒放牧法》的继续和更理想的改进,包括放牧优先、草地改良的所有权和允许申请托管资格等主要议题,同时提出增加西部地区联邦公共草地放牧费,以改善环境质量[1]。

2.6 其他对草原有影响的法律

除上述法律外,美国还有一些法律对草原保护管理产生了积极影响,这些法律共同构成了美国草原保护管理的法律体系。如,1960年《多用途和持续生产法》规定草原可以提供多用途、可持续利用的产品和生态服务功能；1964年《自然保护法》提出建立包括草原在内的国家自然保护体系；1973年《濒危物种法》提出保护包括草原植物的濒危动植物及其生态系统；1974年《森林和草地可再生资源规划法》提出评估和合理规划、利用公共草地土地的具体措施；1976年《国家森林管理法》倡导重新评估美国森林和草原状况；1977年《清洁水法》规定了防止放牧家畜饮水、排泄污染水源的措施；1995年《保障法》规定了放牧地的分配、放牧许可证的发放,并保证《联邦土地政策和管理法》和其他环境法的实施。

3 美国草原保护管理的主要措施

美国的草原保护管理主要是依据相关法律,围绕草原可持续发展而采取相应的管理措施。

3.1 建立公共草地持照放牧管理制度

自1934年《泰勒放牧法》实施以来,经过多年发展,美国公共草地放牧许可制度逐渐规范完善。目前,国家所有的天然草原由土地管理局和森林管理局根据牧民申请发放放牧许可证,按标准收取放牧费,并根据不同地区的草原植被情况确定放牧牲畜头数和时间[4]。草地租赁使用者必须严格按照规定的放牧强度进行放牧利用,一般不能超过牧草产量的50%。土地管理局、森林管理局对公共草地履行监督管理职责,对于违反租赁合同规定、拒不履行合同义务、造成草原生态环境损害破坏的,收回放牧许可执照,终止租赁合同；对于未经许可故意到公共草地放牧的,处以私人草地租赁收费标准(一般比公共草地租赁费高5～10倍)2～3倍的罚款,另需缴纳包括调查取证等工作过程中产生的所有相关费用。持证放牧许可制度,既发挥了草原的畜牧业利用价值,避免了资源浪费,又控制了放牧强度,防止了草原退化和生态环境的破坏,保证了国有草原的可持续利用和发展。

3.2 政府出台一系列草原保护支持扶持政策

美国草原财政支持政策主要是政府投入,主要涉及对草场资源的保护、畜牧科技的支持和农场主的支持[5]。联邦政府通过出台长期稳定的草原支持政策,推进草原生态恢复管理和牧场主收入增长的良性互动。其中,比较重要的政策包括退耕(牧)还草项目、放牧地保护计划、环境质量激励项目。退耕(牧)还草项目始于1985年,实行退耕退牧减少对土地的过度利用,鼓励种草增加植被覆盖,实行严格的土地禁用制度并对农牧户进行补贴。放牧地保护计划始于1991年,主要是依托联邦和州政府的技术推广部门和科研院校等机构,针对私有牧场开展免费的技术指导和培训,普及先进的牧场管理技术,提升牧场主生产管理能力,使草原等自然资源得到更好的保护和利用。环境质量激励项目从1996年开始实施,主要是通过资金和技术支持帮助农牧民规划和实施农田改良,通过草田轮作等措施加强农田和草原资源保护,减少水土流失,提升环境质量。这些政策在实施过程中每年还根据农牧民意见建议进行改进和调整,经过长期实施取得了良好成效,获得了广大农牧民的认可和赞同,草原和草原畜牧业可持续发展能力也不断增强。

3.3 注重开展草原监测和评估

美国积极开展草原资源监测,采取全面普查和重点监测的方式,动态跟踪全国草原生态和生产力状况。建立了全面科学的草地健康评价体系,内容分17个大项,每个大项各包含5个小项[6]。农业部每5年组织开展一次草原普查,并在全国重点监测区设置了4万个草原监测样地,样地面积占全国草原面积的1%～2%,每年对4万个样地监测采样,获取精确地面监测数据[7]。采用统计模型或遥感建模分析方法,分析评估全国草原的生产、生态情况。此外,美国农业部在土壤和植被详尽调查的基础上,结合降水等气象气候条件,将草场生态类型细分至生态单元(得州中部草原1个生态单元约400～600hm2),并据此对不同草原进行分类管理和指导。持续、翔实、全面的草原监测数据,为研究制定草原支持保护政策、指导草原畜牧业生产、科学管理牧场奠定了良好基础。

3.4 突出和发挥草原的多功能性用途

在生态环保、可持续发展等理念的影响和相关政策激励下,美国比较重视草原的多功能性开发和利用。以笔者到访的卡多—约翰逊国家草原为例,面积约0.8万hm2(12万亩),主要景观有草地、林地和湖泊,除了作为重要牧场外(有13户牧户持有放牧许可执照),它还是一个野生动物保护区,有山猫、郊狼、野火鸡、白尾鹿、红狐等；一个休闲娱乐区,内部有公共厕所、淋浴房,游客可野营、观光、爬山、骑马、打猎、垂钓等；同时也是一个学生教育和科普基地,可以接待当地学校组织的游学活动,开展自然生态教育。管理者定期组织开展火烧、清除灌木等作业,控制外来物种入侵,增加生物多样性。包括草原在内,美国设立了数量众多的保护地,集中保护了草原生态系统、野生动植物、草原鸟类等生态系统和物种,也为人们提供了充足丰富的游憩空间。

4 借鉴与启示

4.1 修订完善法律法规体系 为草原保护管理提供根本性保障

美国草原方面的法律数量较多,而且比较成体系。美国虽然没有制定一部专门的《草原法》,但其实陆续出台了多部草原管理方面的法律,每部法律集中针对当时面临的主要问题,目标明确、措施得力、条款清楚,配套法规健全,具有很强的可操作性。我国于1985年出台《草原法》,2002年进行了修订,但随着社会的不断发展,现行《草原法》也出现了较多局限性,不能满足实际需要。虽然我国草原面积大,在国土空间中占有绝对重要的分量,但国家有关土地管理、环境保护等方面的法律,条款内容大多聚焦于城市和农区,涉及草原牧区的针对性条款很少,在草原牧区不好操作落实。当前,《草原法》修改工作已经列入国家立法计划,国家林业和草原局正加快推进修改工作,美国草原相关法律条款和行之有效的管理经验、做法值得我国借鉴,比如发放放牧许可证、提高草原违法行为处罚标准、赋予草原执法人员更多执法权、提高执法威慑力,等等。另外,还要积极推进《基本草原保护条例》制定、《草原征占用审核审批管理办法》修订等工作,从而不断健全和完善我国的草原法律法规体系,为草原保护管理提供根本性保障。

4.2 出台草原保护相关政策 加大财政支持力度

从1985年开始,美国陆续启动实施退耕(牧)还草项目、放牧地保护计划、环境质量激励项目、农场和牧场土地保护项目、草地保护项目等多项重大草原保护支持政策,投资力度不断加大。进入21世纪以来,我国草原保护支持力度也在不断加大,先后实施了退牧还草、退耕还林还草等工程项目,启动实施了草原生态保护补助奖励政策,为强化我国草原保护修复发挥了重要作用。但是,近年来国家未出台新的草原支持政策项目,而且由于机构改革等多方面原因,原有的一些项目或是被终止执行、或是资金渠道被切断,国家草原扶持政策项目数量反而减少,投资规模大幅下降。国家机构改革后,草原管理职能得到了优化强化,国家层面应出台新的加强草原保护修复的支持政策,充分借鉴有关国家的经验做法,把有利于草原保护和生态环境改善的各项支持政策写入文件,做到有据可依。同时,在起草编制“十四五”草原规划过程中,做好各项草原保护扶持政策的任务、资金、范围等测算和设计,为政策实施做好前期准备。

4.3 明晰草原权属 建立权责一致的草原保护利用机制

美国的草原权属关系简单明晰,草原保护利用的权利和责任也相对明确。美国政府实施的草原保护支持投资项目,大部分是由私营农场主自愿申请加入,与项目运营方签订协议,明确各方权利责任义务,便于项目实施监管。而我国由于历史原因,草原和土地权属比较复杂,涉及所有权、使用权、承包权、经营权多种权属,农牧民一方面搞不清楚这些权属和关系,另一方面他们更多的是关心自己到底有什么权利。草原权属不够清晰明确,容易造成保护利用权责不清,草原保护责任落得不实。退牧还草、草原生态补奖等政策项目大都是由政府整体区域性推进实施,不是牧民自主申请的,牧民只愿意得利益,不愿意承担减少放牧和保护草原的义务,政府部门也难以监管执法,影响了政策项目执行成效。要制订草原承包经营方面的管理办法、指导意见,做好草原确权工作,明晰权属关系、责任义务和加强监管的内容,确保草原保护责任落到实处。

4.4 加强草原类型的各类保护地建设 确保重要草原保护与修复

20世纪60年代以来,美国日益重视自然环境和生态系统的保护,目前保护地数量高达1万多个,且种类多样,有国家公园体系、国家野生动物庇护所体系、国家景观保护体系、国家森林体系、国家荒野保护体系等,各体系内又包含多个类型。通过建立保护地体系,很多草原资源和草原生态系统得到较好保护。虽然我国自然保护区数量较多,面积占到全国陆地面积的14.8%[8],但对建设草原类型的保护地重视不够,经统计全国474处国家级自然保护区[9],涉及草原类的只有31个,数量仅占全国国家级自然保护区数量的6.5%。要加大草原类型保护地建设力度,完善自然保护地体系,将一些著名草原建设为草原类国家公园,或将一些珍稀濒危和重点保护的草原动植物栖息地、人烟稀少区域的草原建成草原自然保护区,对这些重要草原实施特殊保护。

4.5 强化草原调查监测评估 提升草原监测体系能力

美国各行各业都十分重视监测评估,基于监测数据进行分析评估,继而进行决策,已成为人们普遍的思维逻辑定式。我国于2005年开始组织开展了全国草原监测工作,每年组织全国23个重点草原省区开展地面监测[10],采用遥感监测分析全国草原综合情况,每年定期编制全国草原监测报告,草原监测已成为草原管理决策的重要依据。但是,当前草原监测工作面临经费少、样地数量少(全国不到1万个)、技术人员严重缺失等困难和问题。另外,我国目前草原资源数据仍沿用20世纪80年代第一次全国草地资源调查数据,到目前已经过去了30多年,许多地方受自然和人为因素影响资源状况发生了很大变化,已不能准确反映目前我国草原的现实状况,也不能适应当前国家宏观决策和草原精准化管理的需要。建议开展每5年一次的全国性的草原资源清查,全面掌握草原范围、类型、质量、利用状况等变化情况,并落地上图。通过年度变更调查,及时更新草原变化情况[11]。同时,要扩大草原监测资金规模,增设草原监测样地数量,建设完善的草原固定监测点等监测设施和网络,加强草原监测技术培训和人员培养,全面提升我国草原监测体系能力,为实施草原精细化、精准化管理奠定坚实的基础。