生命共同体视阈下的非法野生动物交易治理困境与对策

陈积敏

(南京森林警察学院,南京 210023)

人与自然是生命共同体。野生动物是地球上所有生命和自然生态体系的重要组成部分,其生存状况同人类可持续发展息息相关。非法野生动物交易不仅危害野生动物种群安全和国家生态安全,而且以滥食野生动物为目的而产生的非法野生动物交易对公共卫生安全和人民群众生命健康构成重大隐患。随着环境恶化、栖息地破坏和人类过度无序利用,预计有超过70%的新发传染病将来源于野生动物[1]。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了必须践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生。因此，系统分析非法野生动物交易治理困境并提出对策,以期为进一步提升非法野生动物交易治理现代化水平,真正落实坚持野生动物保护优先、规范利用的立法原则,保护发展森林和野生动植物资源,促进人与自然和谐共生,践行生命共同体理念[2]。

1 非法野生动物交易治理面临的困境

1.1 受传统观念和陋习行为影响

野生动物从最原始的“物”,仅仅满足人民群众的基本物质生活需求；发展到是一种“资源”,具有经济价值、社会价值和生态价值的生物；如今是一种“生命”,与人类一起构成“生命共同体”。野生动物交易可追溯到秦汉时期,据《汉书地理志》记载,秦汉时期就有犀牛角、象牙、玳瑁等野生动物制品传入我国；清朝时期从马来西亚进口鱼翅、龟甲、鹿皮等野生动物制品,向日本出口翡翠鸟、鹦鹉、五色雀等野生动物活体[3-4]。《本草纲目》记载药物1 892种(其中动物制品入药有444种),相比《神农本草经》中利用动物制品入药比例增加了5%[5]。

人与自然是和谐一体的关系,人类应当顺物之则,缘理而动。各国由于国情、文化和习俗不同,对待野生动物及其制品的态度有所区别,如欧美国家民众偏爱野生动物活体,我国民众偏爱野生动物制品[6]。然而,这些行为并非完全受传统观念或文化的影响,而是人们的陋习行为所致。一是权贵思想作祟。物以稀为贵,尤其对于濒危、国家重点保护野生动物偏爱有佳,认为食用该类野生动物是权力和资本的象征,甚至作为炫耀的资本。如，食用穿山甲、红腹锦鸡等。二是特殊癖好诱导。受传统观念的影响,以显示其独特品味和风格,钟爱收藏象牙制品、虎皮、盔犀鸟头骨等野生动物制品。随着消费能力增强,钟爱野生动物皮毛制品。受猎奇心理诱导,追求个性,偏爱饲养非洲灰鹦鹉、绿鬃蜥等异域宠物。三是价值功能神化。随着科技的进步和文化的发展,人类认知领域进一步拓展,但是个别民众仍相信“秘方”,如，穿山甲鳞片具有通乳功效,犀牛角具有解毒功效,熊胆具有平肝明目功效。

1.2 野生动物保护法律体系不完善

1988年《中华人民共和国野生动物保护法》颁布,经历了2004,2009,2016,2018年共4次修订,历次修订中,立法理念从利用到保护转变。但该法律文件修订的前瞻性不够,未充分考虑到公共卫生安全和公共健康的理念；同时,立法中野生动物保护、利用和管理等环节存在立法分散、管理权限重叠、相关衔接机制不畅通等问题。

1.2.1缺乏综合化和系统化的立法思维

野生动物保护中将陆生和水生进行分列施政，未科学界定野生动物的法律内涵,野生动物保护种类过于狭窄,利用边界过于模糊。现有野生动物保护、利用和管理的法律法规体系主要涉及25部法律、法规和规章,缺乏综合化、系统化的立法思维,法律法规规章之间未形成有效的融合,出现立法重复、冲突、甚至个别环节缺位等现象。在立法中,未能准确界定野生动物的生态价值内涵,以致立法中虽以“保护—利用—管理”为逻辑线,但利用和管理中并未充分体现保护的立法思维。

1.2.2“安全”“健康”理念的缺失

《中华人民共和国野生动物保护法》(2018年)在立法理念上是有一定的突破,从原有的“保护和利用并重”转变为“保护优先、规范利用”,但前瞻性及系统性仍不够,未与“健康中国”战略及《动物防疫法》等相衔接,未将“公共卫生安全”“公共健康”等理念体现在立法中。十八大将生态文明建设纳入“五位一体”国家战略,2014年将生态安全纳入总体国家安全体系。然而，2018年完成修订的《中华人民共和国野生动物保护法》却未将公共卫生安全和公共健康的理念贯穿修法中。

1.2.3缺乏有效的衔接和互动机制

基于公共安全和人类健康的动物检疫制度问题关系重大,因此，在法律法规体系中设置了严格的检疫制度和程序,如《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等法律规定。但是由于野生动物保护和检验检疫主管部门分属于不同的管理部门,导致职责不明确。另外,《中华人民共和国动物检疫管理办法》规定由农村农业部来牵头制定动物检疫的范围、对象和规程,但农村农业部门并未形成完整系统的野生动物检疫范围、对象和规程,面对大量的野生动物检疫,难以出具检疫证明,这使得检验检疫制度难以落地。如，《中华人民共和国动物检疫管理办法》(2010年修订)规定对于动物检疫的范围只限定仔子生猪、家禽等10种的产地检疫规程上,而往往人工繁育的野生动物纳入不了《中华人民共和国动物检疫管理办法》的检疫对象,使得检疫处于真空。另外,野生动物滥食和非法交易中所引发的重大公共安全和人类健康预设不足,与《中华人民共和国传染病防治法》(2013年修订)《中华人民共和国刑法》有效衔接不足。

1.3 野生动物交易监管体系不完善

野生动物监管不仅仅关系到生态资源保护,更关系到公共卫生安全和生命健康等问题。野生动物保护、利用和管理的监管涵盖资源保护、经营、交易、运输、检疫、执法和司法等部门。无论是监管制度设计还是监管部门数量,形式上而言已经基本构建了野生动物保护、利用和管理的监管体系,但不完善。主要在于各部门在野生动物监管的职责不明确,部门间沟通机制不健全、尤其是基于“生态安全”“公共卫生安全”和“健康安全”的沟通机制缺失。

1.3.1监管部门职责不清

对于野生动物及其制品经营和利用的行政许可制度存在管理和监督职能合一的情形(以野生动物驯养繁殖最为典型)，缺乏科学系统的溯源体系和执法监管联动机制等困惑。《中华人民共和国野生动物保护法》第34条对野生动物及其制品的出售、购买、利用和运输等活动开展的监督检查行为只是笼统地规定了县级以上人民政府其他有关部门,并未清晰和明确监管部门的职责。野生动物及其制品的出售、购买、利用和运输等交易环节监管缺失,如运输行为所涉及的《中华人民共和国道路运输条例》《邮政业寄递安全监督管理办法》未对野生动物及其制品运输、寄递进行明确的规定,造成运输和销售环节之间混乱,合法来源和非法来源野生动物及其制品混杂一起,难以确定野生动物的合法来源,增加疫病疫源风险指数[7]。

1.3.2监管对象和环节未全覆盖

《中华人民共和国野生动物保护法》(2018年)重点就国家重点保护野生动物构建了猎捕、人工繁育、出售、购买和利用为主线的野生动物监管框架结构,但存在监管对象和环节未全覆盖等问题。一方面，未对所有野生动物进行全覆盖监管,基于野生动物种群数量的多少将列入《国家重点保护野生动物名录》的作为监管对象,设置了诸多禁止性条款；而对于野生动物种群数量当前相对较多的野生动物只是设置了一般性行政许可规定,禁止性条款较少。如，对人工繁育场所和销售交易场所缺乏常态化的检查和有效的监管。由于野生动物交易利润高,监管对象自律性不高、铤而走险；野生动物产业链条上的人员分布广、人员少、行为杂,因此监管难度特别大,比如，对农家乐的监管。另一方面，野生动物管理环节未做到全覆盖监管。对野生动物商业利用方面的规制太少,主要是以事前规制为主(以行政许可为典型),往往对于事中和事后的规制显得薄弱甚至处于真空状态(如人工繁育管理细节、动物福利、检验检疫等)。

1.3.3监管部门间协作机制不完善

2016年11月,国务院批准建立《打击野生动植物非法贸易部际联席会议制度》,重点针对濒危野生动植物及其制品增强部门间联动,形成打击合力,提升执法效能；但仍然存在监管部门间协作机制不完善的问题。一方面，部际联席会议制度有待进一步推进。当前监管部门绝大部分仍各自行政,难以形成有效合力。如，对于野生动物市场交易监管,市场监管部门作为主体在协同林业和草原、公安机关、检验检疫等部门共同监管力度不足,未形成常态化的协作机制。市场监管部门在野生动物交易监管基本属于流于形式,主要原因在于对野生动物及其制品方面的专业知识不足和野生动物安全的重视度不够。野生动物交易和人工繁育关系到地方经济发展和扶贫攻坚的任务,出于地方保护主义、监管难以落地。另一方面，部门间信息、技术、资源共享存在壁垒。各部门信息采集标准不一,使得信息难以形成有效的共享机制,甚至存在部门间不愿共享、不敢共享等情况。

1.4 野生动物执法效能有待提高

法律贵在实施,执法是非法野生动物交易治理的重要环节。2007—2017年期间,刑事案件的受理仅占所有案件的10.7%,办理刑事案件收缴的野生动物数量占所有案件收缴的野生动物数量的8%左右[8],从一定程度上反映出对非法野生动物交易的执法效能有待进一步加强,深入挖掘案件避免存在“以罚代刑”的现象。

1.4.1野生动物保护执法力量不足

森林公安机关(转隶前)是专门负责打击野生动物犯罪,森林公安派出所管辖林区面积大而警力不足,人均管控森林面积约0.35万hm2(5.2万亩)[9],难以形成优势力量重点打击野生动物犯罪。2007—2017年期间,共受理森林和野生动物案件262.59万起案件,其中行政案件234.45万起、刑事案件28.14万起,人均年受理案件不足5起(其中刑事案件不足1起)；执法队伍中民警老龄化现象过于严重、普遍学历层次不高[10]。

1.4.2难以从源头遏制野生动物犯罪

2012—2016年期间,非法野生动物交易行为逐年上升；走私案件数量年均增长量为58%左右,涉案野生动物年均38万头(只)[11]。非法野生动物交易类刑事案件逐年递增,从2007年的1.44万起上升到2017年的3.2万起,年均增加11%。野生动物犯罪屡禁不止,年均收缴野生动物96.97万只(头)[12-13],难以从源头上遏制野生动物犯罪,对生态系统稳定和生物多样性造成重大影响,甚至影响到国家公共卫生安全和公共健康。

1.4.3执法存在取证难 执行难等问题

野生动物犯罪案件证据与毒品案件的证据极为相似,存在证据难获得、难辨认、难查证、难鉴定和难保全等问题。非法猎捕野生动物一般发生在林区,很难利用视频侦查和目击证人方式获得证据,且犯罪现场开展痕迹提取难度较大,导致证据难以获得。野生和人工繁育的野生动物在形态上难以区分,导致证据难以辨认。野生动物及其制品进入到流通环节,对于其溯源,难以明确其源头和具体去向；特别是商业利用和食用等环节,证据会瞬间消失难以确认和查证。而且涉及野生动物及其制品数量较大,鉴定任务重、难度大,特别是高昂的鉴定费用。大部分野生动物及其制品长期不易保存且执法部门没有专门的存放地方,导致在办案期间或诉讼期间,证据灭失。

非法野生动物交易在执法实践中存在难以执行等问题。如，野生动物及其制品已经灭失(如，以食用为目的)；野生动物及其制品的价值标准未清晰、犯罪分子没有偿付能力；人工繁育是当地脱贫攻坚的项目,关系到农户的基本生活；与司法部门衔接机制不畅通(如，检察院提出的“另案处理”)以及“以罚代刑”现象等都是造成执行难的重要因素,严重影响了野生动物犯罪的执法效能[14]。

1.5 强大市场需求驱使非法野生动物交易

欲望和利益是人类文明进步的动力[15]。野生动植物贸易的交易额将高达428～685亿美元,非法贸易额预计高达110～320亿美元,将成为继军火、毒品后的世界第三大犯罪[16]。非法野生动物交易中滋生的巨额利润就是促使犯罪的刺激因素。非洲巨蜥经销商的收购价是60～80美元之间,最终到达消费者手中价格为5 800～7 000美元,若不计中间环节,利润空间近100倍；穿山甲(肉食)市场价每只4 000～5 000美元,鳞片400～500美元/kg；象牙原料5 000～7 000美元/kg[17]。因此,强大的市场需求驱使非法野生动物交易猖獗。

2 治理对策

2.1 强化人与自然和谐共生理念的宣传和引导

人类应当顺应自然界法则,缘理而动,切忌肆意人类需求而破坏自然界的生态平衡[5]。宣传人与自然和谐共生的理念,生命的根本在于人的生命活动与自然界的变化息息相关,人类与天地万物之间是和谐、一体的关系,即天人合一、和谐共生。加强野生动物科普宣传,强化野生动物资源的生态价值,理解保护野生动物的重要性。强化生态环境保护,公共卫生安全和生命健康安全教育,现代化治理理念下,集政府、企业、学校、社会组织、新闻媒体等社会各方面资源,开展生态环境保护、公共卫生安全和生命健康安全教育和引导,强化野生动物及其栖息地保护的宣传,让全社会更多地熟知“生物多样性—生态系统服务功能—公共安全风险—人类生存”之间的内在逻辑。积极开展野生动物防治疫病的宣传,远离“野味”。全体社会成员要自觉增强生态环境保护、公共卫生安全和生命健康安全意识,移风易俗,彻底革除滥食野生动物陋习,将生态文明的理念融入到日常生活中。

2.2 完善野生动物保护法律法规体系

1) 科学界定野生动物概念和保护范畴。综合考虑语言学、生物学和法理学等相关知识,考虑到公共卫生安全和生命健康安全,科学界定野生动物的法律概念[18]。同时要尽快更新、调整和整合野生动物名录,建议形成统一的野生动物保护名录,扩大野生动物保护范围,在全国层面设立两类名录,即《国家重点保护野生动物名录》《国家一般保护野生动物名录》,各省根据自己需要可以设立地方保护野生动物名录,但杜绝与国家名录交叉重叠。落实《野生动物保护法》规定要求,建立野生动物名录委员会,制定及时有效的野生动物名录更新程序,定期更新和调整野生动物保护名录。

2) 科学的立法理念是破解法的确定性和正确性藩篱的关键因素。《中华人民共和国野生动物保护法》的修订要抛弃机械司法思维,从保护和利用的困境中走出来,基于生态安全和生物多样性保护,纳入公共卫生安全和人的生命健康安全,上升到安全层面,主动融入到国家总体安全观战略中去。因此,建议将《中华人民共和国野生动物保护法》立法目的调整为:以保护野生动物,拯救珍贵、濒危野生动物,维护生物多样性和生态平衡,推进生态文明建设,保障人民生命健康安全和公共卫生安全[19]。

3) 整合法律法规,形成系统化的野生动物保护法律体系。建议将野生动物保护法整合成一部完整保护野生动物的法律,不再将陆生野生动物和水生野生动物分开,将《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等整合为一部法律；将《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》《野生动植物进出口证书管理办法》《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》等整合为一部法规。同时,要注意立法衔接,《中华人民共和国野生动物保护法》与《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国广告法(2018修正)》《中华人民共和国传染病防治法》等法律之间的衔接。对立法目的、管理措施、法律责任等进行衔接,重点就立法程序、行政管理责任、行刑衔接方面做好衔接,破除监管责任的盲区,让法律能真正发挥有效的监督和管理作用,切实保护野生动物。

2.3 健全野生动物保护监管体系

1) 完善许可管理,规制人工繁育。基于野生动物全产业链,完善许可管理,建立健全全国统一的野生动物许可制度；明确野生动物许可终身负责制,对许可进行全流程、动态化监管,开展野生动物许可定期评估审核；建立全国统一的野生动物许可监管平台。对野生动物人工繁育进行规制,尤其是以商业性为目的的人工繁育,限制非理性消费需求。落实国务院办公厅颁发的《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》,对人工繁育行政许设立年检制度。

2) 扩大监管范围,强化协同监管。修订《中华人民共和国野生动物保护法》,将非重点保护野生动物纳入监管范围,完善对人工繁育野生动物以及野生动物网络交易的监管规定。野生动物管理部门尽快完善和出台野生动物分类管理清单。将网络销售环节的监管纳入到日常监管中。建立部门间协同监管机制,强化协同监管,避免部门间职能交叉重叠、沟通协调不畅等困境,打破地方保护主义壁垒,落实具体监管部门责任,明确野生动物监管权责的归属问题。全国各级林业草原、农业农村、交通运输、动物防疫、卫健委、市场监管、网络监督等部门要建立协同监管共同体,强化部门间的联动机制,实行“1+N”监管制度,即部门所管辖的领域视为网格,网格内所有的单元要有完备的响应联动机制,任一部门发起专项监管行动,其他部门及时响应[20]。

3) 动员社会力量参与野生动物监管,发挥行业和社会公民的力量。发挥行业协会功能,成立自律联盟,制定自律规范,强化行业自律,建立准入制度和黑名单制度,发现一起违反野生动物保护行为,进行严厉制约,如，取消准入资格。进一步完善监督举报奖励制度,充分利用好12315平台和110平台,及时处理群众的投诉和举报信息。将荣誉制度融入奖励制度中,激励公民的社会责任感和使命感。

4) 倡导信息共享,建立统一野生动物管理监管数据平台,提高监管效能。完善野生动物溯源体系,明确野生动物个体来源,尤其是人工繁育的野生动物,公众可以通过公共平台进行查询并监督。充实监管力量,加强监管队伍专业化建设。强化监管问责制,建立公益诉讼制度,监督监管不作为问题,尤其是执法中存在以罚代管、降格处理等乱作为问题。

2.4 加强野生动物保护执法队伍建设

1) 加快野生动物保护执法队伍建设,既要做好行政执法和刑事执法队伍建设,又要做好行刑业务衔接工作。国家治理体系和治理能力现代化时代背景下,野生动物犯罪执法队伍建设必须以系统化、综合化、专业化为目标,持续推进执法队伍正规化建设。

2) 明晰权力清单,协同打击野生动物犯罪行为。梳理野生动物主管部门和相关部门在野生动物保护和利用中的职责,描绘执法权力事项清单；公开执法权力事项清单,促使部门和责任单位主动应对、积极作为,推进社会有效监督。

3) 整合执法力量,推进野生动物犯罪综合执法。整合执法力量,坚持系统治理、综合治理的理念组建野生动物保护综合执法队伍,将林业和草原、农业农村、市场监督、检验检疫、生态环境等部门行政执法资源进行整合,聚焦执法范围和执法权力事项清单,实行跨领域跨部门综合执法[8]。

4) 强化专业能力,加快执法队伍的正规化建设。2019年1月,习近平总书记在中央政法委工作会议上强调:政法系统要把专业化建设摆到队伍建设的重要位置来抓。野生动物犯罪具有较强的专业性,不仅涉及到执法业务知识,如，非法野生动物交易方式及趋势,野生动物犯罪罪名竞合等；更涉及到野生动物管理领域的专业知识,如，野生动物的识别与认定、野生动物及其制品的价值核算、野生动物的养护、野生动物憩息地保护等专业性较强的知识；因此，不仅要强化执法队伍的公安业务能力,更要强化野生动物管理领域的专业知识。

2.5 惩治非法野生动物交易行为

1) 徒法不足以自行,法律贵在执行。作为治国理政的基本方式,法治不仅要有一套健全、优良的法律体系,更需要行之有效地付诸实践,切实依法治理好国家、约束住权力、维护好权利、承担好责任。严格执法,依法打击野生动物非法贸易,斩断野生动物非法交易产业链。针对野生动物非法交易出具重拳,加大违法犯罪处罚力度,大幅提高违法成本。2020年2月24日,《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》出台，强调对违反《中华人民共和国野生动物保护法》和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的违反犯罪行为,在现行法律规定基础上加重处罚。

2) 理顺执法体制,建立健全部门间联动长效机制；常态性开展专项执法行动,加大对非法狩猎、运输、销售、加工等行为的打击力度。鼓励社会共同参与,倡导人与自然是生命共同体的社会责任；社会组织(企业、民间团体、非政府组织等)和公众要担起人与自然是生命共同体的社会责任,建立起社会共同参与治惩治野生动物犯罪行为。进一步创新和发展野生动物跟踪技术,跟踪非法野生动物及其制品的流向,追踪非法野生动物交易的产业链,开展溯源管理,如利用全球定位系统(GPS),推广野生动物互联网跟踪技术(ICARUS)等[21]。

3 结语

野生动物是地球上所有生命和自然生态体系的重要组成部分,其生存状况同人类可持续发展息息相关。非法野生动物交易是人畜患病的催化剂,严重影响着生物多样性、生物安全、公共卫生安全和生命健康安全[22]。

没有买卖,就没有杀害。惩治非法野生动物交易行为国家在行动,野生动物保护需要综合运用多种法律法规、制度规范,协同利用多种调控手段,系统性、整体性调动和整合多种资源；做好野生动物保护与生态安全、公共卫生安全、生命健康安全等的协同推进,剖析非法野生动物交易治理困境,系统化提出非法野生动物治理对策,为精细化的制度设计和严格的法律实施提供基础。