社会组织参与基层治理的时代价值及改进方向

周勇

改革开放40 多年来，我国社会组织经历了从小到大、由少及多的发展过程。尤其是我国进入改革开放新时代，社会组织迅猛发展，社会组织的活动涉及物资援助、环境保护、公益服务、调查研究等诸多领域。截至2018 年年底，全国共有社会组织81.6 万个，与10 年前相比，全国社会组织数量增长了近一倍[1]。目前，社会组织发展逐渐成熟，在基层社会治理过程中的影响越来越大。在新的时代背景下，如何准确定位在基层治理中社会组织的角色并探索更多适应时代需求的参与路径具有十分重要的意义。

一、社会组织在“新时代”基层治理中的价值更加凸显

党的十九大报告明确指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[2]。可见充分发挥社会组织作用已成为我国基层治理的关注方向。党的十九届四中全会又进一步明确在构建基层社会治理新格局中发挥社会组织作用。这些要求充分显现在新时代国家治理现代化的视野中，社会组织的功能价值正在被认识和重视。

（一）基层治理是新时代国家治理的重要方面

党的十九届四中全会明确指出，要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。这说明基层社会治理已向制度化的方向深入发展，并在新时代的国家治理中处于重要位置。国家治理是一项系统工程，从不同的维度来看，国家治理又可以分为许多层级，其中基层治理可以说是国家治理的根基，是国家顶层的治理理念和部署有效落地的重要一环，是治理中的“最后一公里”。在一定程度上讲，基层治理直接关系到国家治理体系的创新和发育能否实现。如今，经济的发展让人们拥有更广阔的活动空间，而社会治理必须与经济发展相配套，基层社区将逐渐发育，逐步成为国家与社会间联系的重要场域。

（二）社会组织是基层治理的重要参与力量

基层社会治理必须要有相应的主体，要依靠适合的主体来实现治理体系的完整和治理能力绩效的提升。从当前情况来看，新型的社会治理越来越强调多元治理的理念。也就是说，治理的主体不再是单一维度，而更多强调社会力量参与治理，充分发挥企业、社会组织、公众等多方面的作用。社会组织是行政力量之外重要的城市结构力量，社会组织的治理是城市治理的重要组成部分[3]。伴随着政府职能转型，社会组织在基层治理中被赋予更多的角色。同时，社会组织的自主性和灵活性，使其具有求多求变的特点，能够提供个性化的服务需求。社会组织的参与拓展了基层服务的内容、延伸了基层服务半径，提升了基层社会治理的能级。近些年，政府也给予了社会组织广阔的舞台，随着社会组织将自身活动的范围逐渐延伸到企业、社区、学校等基层的领域，它们在未来将成为基层各主体合作治理的纽带和桥梁。

（三）从基层治理中汲取发展和成长的动力

社会组织以人为主体，这也决定了其发展也必须把参与社区治理和基层建设作为重要维度。一方面，从组织属性上看，社会组织的重要使命和存在意义即为社会参与，没有社会参与就没有社会组织；另一方面，从组织产生上看，社会组织属于草根型的社会组织，它产生于基层，没有基层社区的孕育和孵化以及基层群众的广泛参与，社会组织也难以产生。也就是说，社会组织是基于基层实践需求而产生的，它的发展与基层治理的发展相辅相成。事实上，社会组织广泛的参与基层事务，也更好地促进了其自身不断地改进与完善。社会组织通过参与社会治理和基层建设，能够与包括政府在内的多种社会主体广泛交流，通过彼此学习，提升组织在战略规划、组织管理、人才选用等方面的能力，并汇聚各方资源，推动社会组织的自我成长。社会组织在基层复杂事务的处理中可以得到有效地锻炼、开拓视野、提高能力，为后续更加成熟的发育积攒经验和力量。

二、社会组织应积极寻求在基层治理新格局中的定位

（一）理性看待作用发挥中存在的客观影响

从正向影响上看，较多的社会组织成员是基于兴趣、热情、爱心等内在动力而参与到社会组织中来的，这一点在公益类的社会组织中体现得较为明显。他们在各类活动中积极弘扬正能量、传播主流价值观。社会组织不同于党政组织，他们成立的方式更加具有多样性和灵活性。社会组织是以共同的利益诉求为导向的，其代表着部分群体的利益，虽然没有行政权力，但却积极参与社会事务，为社会治理提供了有效的力量补充。对于社会组织的成员来说，在社会治理的实际参与中，可以增进对我国社会制度的认同，提升道路自信、理论自信、制度自信。从另一方面的影响来看，当前社会组织的管理制度日渐成熟，但仍然存在部分社会组织没有按规定登记注册的现象，部分组织游离于政府监管的视野之外。还有部分社会组织自律意识不强，存在部分社会组织违规开展活动的现象。

（二）认清社会组织参与基层治理中存在的问题

社会组织发展过程中也遇到了一些问题和制约，这些问题和制约有的是社会组织主体自身的，也有的来自于服务对象客体，还有的涉及到相关政策层面。从社会组织自身来看，我国的社会组织发展起步较晚，当前在社会经验、规范性、服务性、组织性等方面还存在一些问题，这在一定程度上形成了社会组织参与社会治理的障碍。从参与环境来看，有时社会组织参与基层事务的渠道缺乏，意见表达的路径不畅；有时部分社会组织无法按照现有的政策注册登记，缺乏参与的合法身份；有时对于社会组织缺乏规划和管理，影响了其长远的成长发展；有时社会组织对不适应基层状况难以融入基层治理。例如，有学者指出：“外生型社会组织由于组织悬浮、功能错位和考核错位，面临无法真正融入乡村治理体系而发挥作用的困境”[4]。这些问题的存在一定程度上阻碍了社会组织有效地参与基层治理，影响了参与热情、减弱了参与效果。

（三）把握好社会组织参与基层治理的改进方向

在新时代背景下，社会组织在基层治理中的作用发挥可以从以下三方面探寻思路。一是进一步开放基层治理的领域，激发社会组织的活力。社会组织以其社会主体的身份参与基层治理既符合其自身存在的使命和价值。引导社会组织参与基层治理，就需要将基层事务的各领域向社会组织进一步开放，为社会组织提供更大的参与空间。同时，要给社会组织参与基层事务足够的自主权，在基层治理领域开放的过程中进一步激发社会组织的潜力。二是建立社会组织与其他治理主体良性互动的共治模式。党的十九届四中全会强调“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。政府和包括社会组织在内的其他社会力量的合作共治是基层治理的时代特点和发展趋势。社会组织与政府及其他社会力量如何协同配合才能更大的发挥治理效用是实践中亟待解决的重要命题。唯有清晰认识社会组织在合作治理中的地位作用，探索建立参与治理的有效途径，才能形成“共建共治共享”的良好局面。因此，需要为多元共治找到精准跨界合作的落脚点，让社会组织能够协力提供更加规范化、专业化的服务，以更好地满足群众需求。三是加强对社会组织的治理的绩效考核。虽然经历了一定时期的发展探索，但仍然存在一些不成熟的地方，社会还需给他们成长的时间和空间，将其培育成成熟稳定的社会治理主体。因此，为了使社会组织更规范化的发展，需要构建以提高基层治理能效为目标的评价制度。通过科学合理的绩效评价，更加清晰地了解社会组织服务和基层治理需求的契合度，以便社会组织更好地调整自身的服务供给方向，更加切合基层的实际。

三、优化社会组织参与基层治理的发展路径

社会组织在社会治理和基层建设方面的重要作用是有目共睹的，但其在社会发展中所面临的问题也是不容忽视的。为此，需要给予社会组织更多参与基层社会公共事务管理的权利，让社会组织充分融入基层实践，充分显现社会组织的独特优势。基于社会组织参与基层治理存在的问题和短板，笔者认为，尚需从多元主体培育、参与空间释放、优化内部治理、加强外部扶持等方面予以完善探索。

（一）培育多层次多类型的社会组织主体

在社会组织的发展结构上，要积极构建多层次的发展格局。主要是推动社会组织发展成为能自我独立运营与发展的成熟组织。同时，在大力发展社会组织的同时，也要让社会组织不断带动其他社会群体的发展。在组织数量上，不断培育新的社会组织，扩大社会组织规模；在组织质量上，重点关注社会组织各项目的运营情况，了解目前存在的不足，并提出相应的解决策略。通过加强规范化指导等方式，提高社会组织的综合能力。最大限度地激发各类社会主体支持社会组织发展的积极性，培育越来越多适应基层实际状况的社会组织。同时，在不断扩大社会组织数量规模的基础上，着力培育枢纽型社会组织。发挥枢纽型社会组织的枢纽、联系、中介的作用，将其作为社会组织信息、人员、资金的聚集平台，以枢纽型社会组织的发展推动更多社会组织的发育。基于我国枢纽型社会组织前期探索中出现的问题，尚需积极探索“政府—枢纽型社会组织—会员社会组织”的对称性、均衡性互惠合作共生关系[5]，使枢纽型社会组织成为新形势下基层社会治理攻坚克难的重要助力。

（二）向社会组织释放更多参与空间

随着社会组织的发展壮大，其活动的范围逐渐扩大。为了让社会组织能够全方位的参与基层的各项事务，要给社会组织足够的活动权利。政府要给社会组织的社会主体要积极让渡活动空间，对社会组织加强信任，为社会组织参与基层社会事务提供良好环境。当前在进行某些活动时，社会组织往往还不能和其他机构共享信息，影响了其深层次的参与基层治理。这主要是因为有时政府及有关机构对于部分社会组织的信任度还不高，对社会组织的参与还持有谨慎态度。这就需要通过必要的制度安排和规则体系，明确政府与社会组织各自的活动空间和职能边界[6]。例如，借助资质管理、风险评估等方式，促进相关部门对社会组织的充分了解和信任，形成可信赖的社会组织的“正面清单”。让政府对社会组织持有信任感，信任他们的服务，放心地将项目托付给他们，给社会组织提供发挥特长和服务社会的广阔舞台。

（三）完善社会组织运行的内部治理规范

1.要优化社会组织的工作环境。健全社会组织的工作和活动场所，推进社会组织与社会其他机构、社区等进行工作交流和对接。加强社会组织的文化建设，营造积极向上的工作氛围，引导社会组织成员形成团结互助、积极奉献的价值取向。

2.加强专业人才队伍建设[7]。促进社会组织人才的质量提升，吸引更多有能力和文化的来加入社会组织。举办社会组织人员岗位培训班、专业研讨会等形式，提升社会组织的专业运作能力。

3.可建立相应的绩效考核。包括对工作人员工作积极性、各类培训开展情况、在社会治理和基层建设中取得的荣誉和成效等方面的评估。

4.完善监督制度。积极引导社会组织严格按照内部规章来从事各项事务，同时还要加强内部人员的廉洁建设，对以公谋私的人员完善追责机制。尤其是要加强资金运用的透明化，社会组织需要定期向社会公开，公布其资金来源和用途，以促进社会组织的可持续发展。

（四）优化社会组织参与基层治理的外部扶持

为促进组织更加全面地进行社会治理和基层建设，还需要从资源资助、供求对接、孵化服务等方面提供力量扶持。在资源资助方面，主要是政府、企业、社会各界要让资金、人才、物品等资源汇聚到社会组织发展上。近些年，多地积极探索的“社会组织公益创投”提供了社会资源扶持社会组织发展的可行模式。这种模式一方面有利于激发社会组织的创新意识，另一方面也让资金更有针对性地使用，提高了资金使用效率。在供需对接方面，主要促成社会组织可做、可干的项目得以顺利完成。政府为社会组织与社区和企业等单位的对接交流搭建平台，让三方的信息得到最大化的互通共享，促进供需的精准对接。在孵化服务方面，重点在于形式较为完善的孵化模式，在组织孵化、项目扶持、宣传推广、交流互动、能力提升等方面持续用力，形成社会化组织的有序成长链条，全程推进社会组织发展。