新时期提升基层政府治理能力研究

潘红宇 王磊 刘亚男

摘要：我國治理体系与治理能力现代化建设是一个重要的课题，现阶段下全球局势与经济发展形势多变，基层政府所面临的社会治理问题、经济领域问题及其他各方面日益复杂的问题下，需要一个更有效率和治理能力的基层行政部门，在探讨行政组织的特征及其存在的职责、行政官员的动机及其不同行为模式的原因，通过行政组织和不同行政官员类型的视角进行分析，以基层工作应当抓重点事务，完善基层工作的评价机制，减轻文山会海的基层工作负担，妥善处理“为官不为”现象为切入点，为新时期我国基层政府部门改革及治理能力提升提出有益的建议。

关键词：国家治理能力现代化：行政组织：行政官员：动机与行为模式

文章编号：978-7-80736-771-0（2020）01-113-03

前言

习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。随着改革的不断深化，对我国治理体系与治理能力提出了新的要求与考验，公共部门需要改善自身的治理能力与治理体系，适应现阶段经济发展水平与人民对公共服务的要求。在新的发展阶段，以习近平总书记为核心的党中央对政治生态和政治风气的治理越来越严格。然而，在严格的纪律下也衍生出多做多错，不做不错的形式主义思想，形成“为官不为”、懒作为、慢作为现象。以行政组织及其内部的行政官员为基本研究单位，分析其动机与行为模式对改善行政部门治理能力与构建我国治理能力现代化有着重要的意义。

一、相关概述

（一）行政组织的特点与主要任务

行政组织有其自身存在的特点与意义，目前社会分工日益复杂化、精细化，不同类型的工作种类繁多，经济发展中所面临的问题也越来越复杂，这就要求行政部门有一个强有力解决问题的组织机构，承担相应的职责。主要包括：第一，通过税收等手段来协调收入的再分配问题。在全面建成小康社会之际，如何协调再分配的地区与不同职业之间的均衡发展，是一个重要而急需解决的问题：第二，对社会经济领域的监管与宏观调控。当面临市场失灵或资本市场危机时，需要政府部门强有力的宏观调控作为保证社会稳定和市场经济秩序的有效保障措施。第三，法规制定与执行及维护社会稳定。通过行政组织的治理和提供公民所需的公共服务，来维持社会稳定和正常秩序有序进行：对社会中弱势群体或群众所急需的产品进行调配和供应，满足人民群众日常生活所需。

（二）行政官员的基本特征

基于行政部门采取科层制的组织结构，在组织内部使用等级制来管理各个层级的事务。在组织每一个层级当中，都有一定级别和职权的行政领导，本文分析的行政官员就是以此为基础进行探讨。行政领导是为一个大型的公共组织工作、主要收入来源于工作本身而非其他业务、行政组织对行政官员采取的雇佣、提升、薪酬回报是以其工作职责为基础的。一方面，行政部门具有庞大的组织规模，行政官员面临着协调与沟通上的困难。另一方面行政组织中的提升和评价往往以行政官员的工作绩效或政绩来进行评估，政府部门的决策也是基于长期考量的，需要经过一定的周期才能看到效果，如果以短期的经济回报来衡量，难以公正的评价行政官员的工作绩效。

（三）构建基层行政部门治理能力的现代化的意义

习近平总书记提出要切实落实为基层减负，减少不必要的文山会海工作。我国正处于全面建成小康社会和脱贫攻坚的关键时期，到2020年全面建成小康社会之际，基层政府和行政人员面临着工作任务繁重、会议多、考察力度大等多重压力。基层的行政官员是抓落实的关键因素，基层行政组织与行政官员的应该把更多的精力放在切实落实提供人民所需的公共服务上，提升基层行政部门治理能力，真抓实干让群众满意的实际效果的治理理念，让基层组织有更多的时间和精力用在联系群众、解决基层群众实际需要的问题和困难。

二、行政组织内部结构及不同行政官员类型分析

（一）行政组织的内部结构

（1）正式结构。第一，正式结构的产生都是为了实现一定的目的，组织内部的成员在加入组织的同时必须遵守组织的规则，同时协调自身的行为与组织的目标相匹配。在庞大的科层制组织结构中，由于存在不同的利益需求和获取信息有效性的差异，想要实现有效的协调具有现实的困难，为了避免冲突导致的低效率，行政组织内部通过权威与等级制的方式来控制：第二，组织内部沟通网络。在行政组织内部，由于组织结构层次多，人员构成复杂，传递信息依赖于组织内部的沟通，以此来减小信息获取的成本消耗。主要包括平行沟通与垂直沟通的方式：第三，正式规则的存在。由于缺乏自由等价交换的机制，行政官员和组织的工作产出难以被测量，这时就必须要设立正式的规则来指导个人的行为和决定，协调复杂的市场与社会关系，减少成本的浪费与无效利用。通过正式规则和程序来约束行政官员的的自由裁量权，避免权力的滥用。

（2）非正式结构。假设每个个体的人都是被自身利益所驱动，同时又必须受到正式组织的规则影响。行政官员对自身的职权和权威地位关注度更高，那么行政官员首先需要树立自己的权威，彼得原理对此作出了详细的解释。因此，行政组织内部的非正式组织产生的基础，是行政官员对于自身职权、薪酬待遇、声望地位等各种关系的追求与平衡。在正式组织规则中，以职位分类为重要的规则刚入职的新人，不可能完全符合和胜任工作所需要的技能，这时候就需要其他人的协助才能完成，这一现象也促进了非正式组织的产生。行政组织的官员受到各种因素的影响，建立非正式的关系网络：这些关系都是建立在私人的基础上，行政官员在需要进行工作和职务上的转换时，需要非正式结构的人际关系来维持。

（二）行政官员的类型及其在组织中角色

以为公共利益服务为目标是公共部门存在的主要意义，由于内部组成人员的差异性，个人目标和追求也不同，促使个人做事的根本动机在于个人目标和利益，根据动机和目标的不同，行政官员可以分为三种类型。第一种是追求权力型。此类官员追求组织层级中更高级的级别和职位，行政组织通常采取功绩制的方式对工作人员的工作进行评价，由于缺乏市场机制的客观评价，官员的产出和工作绩效往往是复杂多样的，难以用单一的标准来衡量。第二种是求稳保守型。此类型的官员追求的是自身职位的稳定与安全，不希望环境的改变与冒险。保守型官员不希望组织发生变革，对于晋升和声望的追求较小，在组织中对规则的严格遵从成为保守者避免失误和职责的保护伞，而不寻求变化的态度却容易促使形式主义的产生。保守者的极端表现就是多做多错，不做不错的思想。第三种支持改善政策的提倡者。对于政策支持改变的提倡者，既是为了维护部门的利益，同时也是为了扩大自身职权的需要，都提倡改变政策来增加职务工作和部门职权。在改变既有政策的情况下，资源的再分配和部门扩张都可以促使提倡者为自身部门争取更多的社会资源。

（三）在基层行政部门中的表现形式

第一，行政组织正式结构。我国行政部门的组织结构虽然在形式上有不同的变化，但本质上还是符合韦伯的科层制理论。在严密的等级组织结构中，基层的乡镇政府处于行政组织结构的下游，往往接受来自上级部门的政策和决定，是基本的执行单元。在行政沟通中主要是采用垂直沟通的方式，执行上级下达的任务和命令。基层组织由于经济资源、教育资源及人力资源等的缺乏，难以形成有效的吸引力。下级行政部门的诉求难以通过正式沟通的方式传递给上级部门。第二，懒政和不作为的现象。十八大以来对党风廉政建设和政治生态的风气建设更加严格，以往的吃拿卡要现象逐渐被杜绝。随着隐性福利的减少和严格的纪律约束，部分官员出现了少做少犯错等不作为的现象。第三，基层的问责机制不合理。对待基层一线的工作人员，对其工作的衡量不可以采取一刀切的方式，不能盲目问责，会导致基层工作人员想作为却因为害怕被问责而不敢作为。例如新闻报道的扶贫官员因为洗澡未接上级电话而被问责的现象，都说明了问责机制需要进一步完善。第四，基层官员工作的评价制度缺乏群众评议。对于基层政府官员工作的评价往往是组织内部和上级领导部门给予评价，而基层工作人员是落实政策的第一线，往往面对的是广大人民群众，工作好不好应该由群众满意不满意来评价，但是在现实评议的过程中却存在困难，导致群众难以参加到基层官员的工作评价中。

三、完善基层治理体系与治理能力建议

（一）开通由下自上的沟通渠道

良好畅通的沟通渠道有利于基层政府诉求的反映，从而调整工作流程减轻基层政府的负担，为基层工作人员与一线扶贫人员创造良好的工作环境，切实为人民群众服务。下级的诉求不能一味的被忽略，而出于组织的权威，下级行政部门及工作人员也无法轻易表达自身的诉求。出于以上情况的考虑，可以开通便捷的自下而上的沟通渠道。通過微信公众号等便捷的方式开通匿名意见收集通道，一方面，可以让基层工作人员合理的表达自身的诉求，另一方面，通过诉求的表达掌握基层的舆论舆情，获得最真实的一手资料，同时，设置一名职位级别高，与基层联系紧密的沟通人员，专门负责了解基层工作及基层工作人员诉求与实际情况的职位。沟通职位的人员要避免官僚化，越是平级的人员越容易得到真实资料，同时，考虑到行政部门等级结构，要确保沟通中的人员信息的保密和匿名处理。

（二）为基层文山会海工作减负，重点抓落实工作

从基层工作及扶贫的反馈来看，部分地区对基层村一级行政单位的会议和表格任务非常繁重，且表格信息重复填、部分尚且需要村民来填，由于村民受知识文化水平的限制，便增加了基层工作人员的负担。基层工作和扶贫不仅是停留在开会和填写表格上，更多的是需要基层的干部拿出更多的时间和精力去解决群众所急需解决的问题，在实践中一步步完成脱贫的任务。如果大部分时间都用在应付上级的检查和填表格写材料中，那么落实实际任务就变成一句空谈。各级政府需要拿出减少会议和填写不必要表格的明确操作细则，对不必要填写的，重复填写的工作，能避免的就要避免。腾出精力和时间让基层干部抓重点需要落实的工作、去解决群众真正需要解决的问题。

（二）完善基层干部评价中的群众评议机制

习近平总书记曾指出工作做的好不好，要以群众满意不满意为标准。在基层官员的工作评价中，应该加入群众评价制度，以所在辖区与职责范围的区域内采取广泛的群众评价制度，基层工作人员是直接面对群众的一线工作者，工作做的好不好第一接受者就是人民群众：要让群众有机会参与到评价基层政府工作状态和解决问题能力的过程中。广泛的群众参与和评价机制意味着公平性可以得到有效的保障，不会因为少数人不同的意见而影响评价的客观公正，也可以避免上级部门权威的压力下，导致工作的重心由为群众办事转变为写材料给上级部门看。善用互联网的便利性，通过互联网+问卷、互联网+群众评议小程序等便捷有效的方式让人民更简单的参加。在群众监督的压力下，能有效促进基层官员对群众需求和呼声的重视程度，从而更好的完成工作任务。

（三）全面合理的问责机制

在对基层治理与工作的问责过程中，不能采取粗暴的一刀切，不能因为一个电话没接到的类似情况，就随意否定基层官员和扶贫工作者的全部工作效果。往往在工作的过程中，基层人员需要长期的落实上级的任务和沟通才能见效，对短平快式的问责有苦难言。扶贫工作过程中，需要真扶贫就不能采取短期的问责模式，一线工作的改变需要日记月累才可以见效。评价基层官员的工作是否合格需要建立综合的指标体系，采取多方面的考量。包括当地经济发展水平、公共服务提供水平、群众满意程度、公共治理能力等多方面的维度来考量。应该避免粗暴式问责的现象一再发生。

结语

在完善我国治理体系与治理能现代化的过程中，需要从多角度来探讨。本文基于行政组织及行政官员的类型为视角进行分析：考量行政组织的沟通、行政组织等级权威及行政官员的不同类型和动机对基层政府治理能力的影响及作用。在改善基层政府治理能力方面视角主要集中在抓重点事务上面，把基层治理的模式的重点放在解决群众需要的事务上，避免耗费过多的时间与精力在文山会海中。如何解决这些实际的问题还需要广大学者和公共管理工作人员的共同努力与思考。