统筹行政监管与综合执法，努力提升市场监管水平

■于义涛

（海阳市市场监督管理局）

引 言

2018年11月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》，对深入推进市场监管综合行政执法改革，加强执法队伍建设，进行了全面部署。2019年4月1日实施的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》对行政执法处罚的程序、管辖、执行与结案、期间与送达均作了详细的规定。随着市场监管综合行政执法改革的深入推进，行政监管与综合执法作为县级市场监管系统日常行政的一体两面，亟需明确职责，团结协作，提升标准。

1 行政监管与综合执法的关系

（1）行政监管，主体是监管，行政是前提，行政监管就是行政机关对公共事务的监督管理活动，具体来说就是对市场主体、反垄断、市场秩序、质量、特种设备、食品安全、计量、标准化、检验检测、认证认可、药品、知识产权等领域，通过制定规章制度、敦促、禁止、限制行为等方式进行的有效监管。

（2）综合执法，主体是执法，要义是综合，执法就是法律执行，是指行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。综合，意指整合工商、质监、食品、药品、物价、商标、专利、商务、盐业、粮食等各领域的执法队伍和执法职责。

（3）两者的关系。作为市场监管的一体两面，行政监管是对企业整个生命周期过程的监督管理行为，综合执法是对企业违法违规行为的查处和纠正。监管离不开执法，没有执法来兜底，监管便会缺乏力度、难有成效；执法同样离不开监管，没有监管做前导，执法便会失去温度，难得民心。两者互相配合，分工协作，行政监管是前提，重在服务与规范，综合执法是手段，重在打击和威摄，行政监管是过程管理，综合执法是重点纠偏，综合执法打击违法违规，综合监管推进合法依规。

2 各地相关经验与工作探索

（1）青岛市加强和规范行政执法：2019年7月，青岛出台了《市场监管局关于加强和规范行政执法工作的意见（试行）》。提出通过“六个统一”即统一执法办案程序，统一处罚裁量标准，统一文书使用要求，统一执法办案职责事权，统一执法信息平台建设，统一执法办案装备标准，“六个加强”即加强综合执法与日常监管职责的有效衔接、加强案件信息管理、加强案件统筹协调、加强案件督查督办、加强执法办案指导、加强执法队伍建设，建设统一规范、权威高效的市场监管、知识产权综合行政执法运行机制。

（2）上海市发布管理规范推进标准化监管：2017年3月，上海市实施《市场监督管理所通用管理规范》，在市场综合监管领域施行事权“正面清单”，明确基层市场监管部门的监管事权，并着力“合并同类项”，对重点监管对象的所有检查项目、要求，整合到“一张表”，形成“一次出动、全面体检”的执法机制，对以标准化为手段深化基层市场监管体制改革进行了有益的探索。

3 实施综合监管、综合执法标准化

指导思想：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极贯彻国家治理体系和治理能力现代化总要求，以实施行政监管、综合执法标准化为抓手，深入推进市场监管综合行政执法改革，建立统一指挥、横向协作、纵向联动的市场监管综合执法工作机制，保障社会经济健康有序发展。

基本原则：统一指挥，内外联动，上下协同，分工合作。

工作思路：构建执法支撑、职责权限、监管网络、监管流程、考核奖惩、队伍建设六个标准化模块，对监管、执法工作进行全体系再造，推进依法依规，双翼同振，实现纵向到底、横向到边的全领域全地域无死角的全覆盖。

（1）支撑基础体系标准化。一是招才引智，创建专家智才库。引进公安、检察院、法院、司法局、律师所、审计、会计等专业外脑，以局法制科、科室骨干、执法骨干为支撑，内外脑协同，搭建监管执法办案专家智才库，突出案审委员会的基础地位，搭建各个子领域专审委员会，做好标准化智力支撑。二是行刑衔接，做好关键环节监管。搭建行政执法与刑事司法标准化两法衔接机制，抓好关键环节监管。三是强化培训，提升监管执法能力。创建标准化业务培训机制，区分监管、执法两个层面培训重点，突出骨干人才培养，提升行政监管能力。

（2）职责权限体系标准化。一是严格依法执行，强化打击违法违规。二是发挥投诉举报作用。有效利用“12315”投诉举报热线，抓好与89000民生服务平台、网上民声的对接，引导投诉举报向“12315”一个窗口集中，打造良好流程，维护好消费者权益。

（3）监管网络体系标准化。打造纵向到底、横向到边的全周期的监管网络。一是监管领域、监管地域全覆盖。监管科室、投诉中心、基层监管所在做好日常监管的同时，对线索进行搜集整理，各对数个基层监管所进行重点执法，确保实现全年全领域全地域全覆盖监管执法。二是重案由局党组进行交办。建立案情通报和典型案例定期发布机制。

（4）监管办案流程标准化。严格按照《执法办案有关事项暂行规定》、《关于成立市场监管行政处罚案件集体审理（合议）委员会通知》及《关于委托执法大队行使部分行政处罚权的通知》要求，对监管和执法的工作流程进行标准化提升，尤其对执法办案流程中的受理立案、调查取证、涉案财物管理等影响案件定性处理、涉及公民人身财产权益等重点内容，每个科室、执法队、基层所年初各确立一项监管执法工作流程标准化方案，保留相关影像数据，2-3年将所有监管执法工作流程全部标准化。全面实施主办责任制和一岗双责，形成谁监管谁负责，谁办案谁负责的良好工作氛围。

（5）岗位考核奖惩标准化。以权责清单为基础，以《中国共产党纪律处分条例》为依据，建立各岗位尽职免责标准，建立绩效考核奖惩标准，建立模范人物培养标准，突出目标导向、结果导向，为敢担当的干部担当，为敢负责的干部负责。

（6）监管执法队伍标准化。对监管科室和执法大队进行标准化提升，统一设立党小组，统一业务培训，统一执法装备，统一人才配备，打造政治过硬、业务精湛、秉公执法、人民满意的标准化市场监管综合执法队伍。

4 当前市场管理综合执法存在的问题

（1）执法人员的素质能力不强。在新时代背景下，参与市场管理综合执法的人员虽然累积了大量管理经验，但也缺少更多的业务技能和专业法律知识。原因在于很多执法人员没有经过专业的培训就直接上岗，这样导致他们在进行问题处理时，执法能力受到限制，且与法制社会对执法人员提出的要求存在偏差。在这一背景下，市场管理综合执法将会变得不科学，并涌现出大量“简单”、“粗暴”的执法现象，同时“在服务中开展管理，在管理中展开服务”的工作思想也没有在实践发展中得到全面推广。

（2）基层群众的素质低。在城市现代化和社会化发展中，基层群众必须要形成与之相符的社会卫生意识、环境意识及公德意识。在城市化建设步伐稳步前进中，随着城市流动人口数量的增加，势必会增加个人私利与城市管理之间的矛盾，此时基层群众很容易为了个人利益忽视城市文明的重要性，进而影响市场管理综合执法实施情况，如当前最常见的开车违章、环境脏乱差等。

5 加强市场管理综合执法优化措施分析

（1）加强市场管理综合执法团队的规范性。具体工作分为：其一，要想获取一批工作态度严谨且具有规范性的执法团队，必须要先优化执法人员的业务能力和专业素养，因此在聘用专业人才时必须要满足预先提出的法律规定要求，为他们提供公平、公正、公开的工作平台，并从中选择工作能力强、专业知识多、综合素养高的人员参与到市场管理综合执法团队中，而后在“优胜劣汰”的原则下，全面优化市场管理综合执法水平;其二，优质的执法团队要想稳步发展下去，要求领导人员必须要展现出榜样作用，严格按照“依法执法”的工作原则进行各项工作，促使“法高于权”的意识落实到现实工作中，这样不仅能从潜移默化中影响基层执法人员，还可以提升整体执法力度;其三，要结合新时代发展提出的要求，持续革新具体执法理念和模式。现阶段，市场管理综合执法工作要以“人性化”为核心，认真倾听基层群众的建议，通过保护基层群众的各项权利，为他们提供更多关怀，从而促使他们自主参与到市场管理工作中。

（2）优化基层群众的法律意识。市场管理并不是一方就可以完成的工作，需要执法人员与基层群众构建良好的沟通平台，共同面对建设发展中存在的问题。由此，在新时代背景下，通过提升基层群众的法律意识和管理素养，有助于提升整体市场管理综合执法水平，实现预期设定的市场建设发展目标。通过在日常生活和工作中向他们宣传与市场管理有关的法律规定，促使他们结合自己的生活经验明确有关法律规定，并注重规范自己的行为，绝不做违规违法现象，并积极配合执法人员的工作，不要出现抵触情绪。

（3）提升有关法律规定的健全性。要持续优化与市场管理有关的系统化的法律规定，科学解决其中存在的问题，要紧密结合实践工作和以往累积的经验，提出有效且健全的法律规定。只有这样才能做到市场管理综合执法工作有据可依。在这一背景下，市场管理执法人员不仅能明确认识到自己的权利和职责，而且可以严格按照预期规定进行工作，并让基层群众结合法律规定对现实执法行为实施监管。

6 结 语

综上所述，市场行政管理和综合执法作为一项系统工程，在新时代背景下革新优化时，有助于保障社会环境的稳定性和安全性。因此，执法人员必须要在实践工作中大胆探索和自主分析，以此在市场行政管理和优化综合执法工作的同时，提升市场执法效能，进而为构建和谐发展社会提供有效保障。