审计署11号令下外汇内审内控面临的机遇及挑战

王 睿

（中国人民银行吉林市中心支行，吉林市 132001）

《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》）（审计署第11 号令）自2018年3月1日正式实施。从实施效果来看，对强化内审作用，保障内审工作规范开展及维护内审工作者权益方面进一步发挥了作用，更对各行业内审工作提出了统一的更高标准的要求。同时外汇内审内控工作科学有效发展也遇到了极大的机遇和挑战。

一、《规定》为外汇内审内控创造的机遇

（一）内审职责范围拓展了内部控制与风险管理两方面

以往的内审工作一般侧重于财经活动，主要审计财务收支的真实性、合规性与合法性。而对于大部分外汇内审内控工作来说，侧重点在外汇管理政策与内控制度的执行是否合规合法，往往将内部审计定位于问题导向式的专项审计。但由于外汇政策变化极快、业务种类复杂多样，在外汇内审中发现的问题多属于相同或相似性质，审计整改往往只针对于某一问题，不分析原因，不总结经验，屡审屡犯。而《规定》将内部控制与风险管理新增为内审职责，则进一步强调了风险导向。在这种模式下，可通过流程及标准化管理模式将普遍性问题总结为模板，同时建立内部审计的风险管理体系以发现、评估可能存在的风险问题并进行监测。内部审计将由点及面，并能与审计对象的长远目标相结合，避免同类问题重复发生。同时，系统化建设也为审计流程留下审计的线索，内部审计的信息化程度就会越高，大数据运用的效果也会更加明显。

（二）审计职责明确了新时代下应该履行的具体内容

《规定》一方面明确国家审计职责关注的重点，包括国家重大政策法规落实情况的审计，各层次发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况的审计以及内部控制风险管理情况审计等。作为国家外汇监管部门，外汇局设立的内审机构承担了国家审计职责的职能。上述审计职责是外汇内审内控必须关注的。

另一方面《规定》也首次明确了应避免国家审计与审计对象内部审计的交叉和重复。《规定》第二十二条指出，审计机关在审计中，特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果。对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映，有助于提高内审工作的有效利用成效与地位。

（三）内部审计职能由监督评价向服务建议转变

《规定》在内部审计职能的转变方面更与国际接轨，以往关于内审职能多是事后的评价与监督，而《规定》则着重提出内部审计要从平行的角度，对审计对象提出建议，与《国际内部审计实务标准》的咨询服务要求一致。但值得注意的是，内部审计也应保持审计的独立性，提出建议的重点应在内控制度框架的完整与风险管理体系的完善而不是在这些制度体系的具体实施上。

（四）增加了促进审计对象规范与完善治理的目标

在内部审计中，审计目标的最终实现是要达到审计对象的规范与完善治理，对于单独的审计对象来说是宏观管理目标。但在外汇内审内控的实际工作中，往往体现于具体业务层面的微观目标。《规定》将内部审计作为审计对象整体治理体系宏观管理的重要组成部分，其作用不可缺少，尤其在内部控制与风险管理领域的职责拓展，将给内部审计推动治理体系的完善带来有力支撑。

（五）进一步增强内审内控独立性的保障

从《规定》的第六条、第九条、第十条、第十八条、第二十一条、二十二条的内容来看，将来内部审计的地位和独立性会进一步增强。一是《规定》明确了内审机构或其履职机构应在单位的主要负责人直接领导下开展工作。有效保证了内审组织能与单位最高决策层面直接沟通，能为实现完善单位治理结构的目标发挥重要作用，大大提高了内部审计的话语权。二是《规定》指出内审人员不得参与可能影响独立、客观履行审计职责的工作。在外汇管理工作中，尤其是基层外汇的内审工作人员经常有业务兼职，这项规定为审计人员保持独立性、防范风险提供了有效保障。

二、《规定》为外汇内审内控带来的挑战

（一）外汇内审内控目标的 “增值” 作用发挥不够理想

近年外汇内部审计的关注点逐渐由业务的合规向识别风险、完善单位整体治理转变，审计功能也逐步由发现问题、整改问题向服务咨询转变。但从目前的外汇管理内部审计实际来看，部分内审人员并没有达到专业外汇内审的高度，某项具体外汇业务合规性仍是内部审计的出发点，在宏观审慎监管的层面上高度还不够。

（二）以数据为风向标的外汇事后监管模式为内审监测分析系统化、常态化提出了更高要求

随着外汇管理改革由事前监管不断向事中、事后监管深化，外汇管理的抓手相对减少，更加依赖对于各项系统数据的监测分析。而现行的外汇内审内控尚不能完全适应外汇管理事前预警、事中判断、事后决策的目标。面临着一系列难点，如在构建完整指标体系的基础上，如何监测分析的操作规程;在进行数据分析的基础上，不断提高工作的效率和精准度，服务于外汇管理工作和宏观审慎工作的大局。这些既是当前外汇管理工作的着力点，也是内审工作如何通过规范系统的方法，既协助业务管理人员实现管理目标，又有效促进业务转型和人员转型。

（三）内部审计职能发挥呈现出层层递减态势

目前，外汇管理部门仅有总局、部分省分局有专门的内审机构，基层单位既没有专门机构也没有专岗人员。对于外汇局的内审工作一般由上级外汇管理部门或者人民银行的纪检及内审部门每年按计划开展，一般为上一年度的合规性审计。审计的作用是问题发生，事后整改。地市中心支局没有专职内部审计人员，具体业务工作与内部审计工作兼顾，往往顾此失彼，在实际工作中，平时往往弱化内审工作。自上而下，外汇内部审计的权威性、规范性逐级弱化，不能持续发挥作用。

（四）内部审计成果的累计运用有待进一步提升

现有内部审计限于一事一审、一时一审，发现的问题仅限于当时。从内部审计风险体建设来看，审计的作用不仅在于发现问题，同时还应基于历史累计发现的问题，即审计成果的累计对影响单位治理的因素进行持续、系统、深入的分析和评价，同时内部审计成果应于同样影响审计对象的业务规模、业务水平、人员素质及其他外部因素（例如所在地经济发展、涉外经济体量）等相关联，以取得事前风险预警及防控效果。而目前区域内基层外汇局之间业务类型差别不大，反映出的问题通常大同小异，审计着眼点在于发现问题、改正问题，这种单一问题导向的审计成果则不能有效地发挥审计效用，也无法准确做出同级机构之间的区域性审计评价。

三、相关建议

（一）加快外汇内审内控工作的职能转变

按照《规定》关于审计职能的扩展，外汇内审内控也应加快向绩效审计、风险导向审计转变的步伐。外汇局可采取调阅资料、约谈、调查及非现场监测等多种形式开展事前、事中预警，事后审计的内部审计模式，对发现的问题持续跟踪，并结合一定时期的经济形势及地域特色来确定工作重点，找出风险防控的漏洞，促进内部审计防范风险，提升内部审计成果的效用。

（二）完善外汇内审组织体系建设，强化专业内审人才的培养

一是自上而下明确实施外汇内部审计的各审计体系的审计职责、建立审计清单，明晰职责，避免审计资源的浪费。现有外汇管理内部审计包括外汇局系统内审、人民银行系统纪检及人民银行系统内审三个审计体系。应明确外汇业务方面的审计应以外汇系统内部为主，各项纪律监督以同级人民银行纪检为主，履职绩效评价以同级内审为主。但同时应将各体系职责与审计成果纳入统一监测系统，利于审计成果的累计效用发挥。二是加强稳定的、专业化的外汇内部审计队伍建设，为外汇内审工作提供有力组织保障。建议省分局全面设立内审科，各地（市）中心支局设内控监督岗并实行专人专岗。建立区域联合外汇专业内审人才库，加大培训力度与省、地（市）间交流。人员要求政治素养高、责任心强、具有担当精神与多个外汇业务岗位经验，经过培训、资格考试合格纳入人才库并实行动态管理。

（三）加大审计手段创新力度，促进现有内控风险测评系统的升级

为充分发挥内控风险测评系统的效能，一是按照外汇业务的现状不断完善系统中原有的业务审计模型，并及时进行更新，实现线上审计；完善系统功能，增加纵向、横向评估查询统计分析模块，增强系统功能。二是将现场审计关口前移，在条件允许的情况下实现内控风险测评系统与外汇局业务系统的关联，设置风险触发提示。开展非现场分析与监测，利用非现场监测结果，有针对性开展现场审计，充分利用大数据提升工作效率，减少审计资源浪费。三是完善系统指标设计，通过指标分类，进行风险评级，进行不同程度的分析、监测、跟踪及预警提示。

（四）注重进一步提升内审累计成果的运用

内审累计成果的运用要对审计对象的整体治理发挥有效作用。一是通过开展动态持续地绩效评价，针对内部控制的薄弱环节与外汇管理的风险点进行提示，并提出改进建议。并结合影响审计对象的其他内外部因素进行全面持续地评估，实现外汇内审工作的价值增值。二是将内部审计结果引入审计对象的综合考评体系，作为年终考核、升职加薪等的依据，提升管理层与员工对审计结果的重视程度。